【提??要】中國經(jīng)濟(jì)潛在增長率自2010年以來已顯著降低，實(shí)際GDP增長速度也相應(yīng)降低，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的特征之一。因此，宏觀調(diào)控需要區(qū)分是潛在增長率下降導(dǎo)致的自然增速下行，還是需求側(cè)沖擊導(dǎo)致的周期性經(jīng)濟(jì)減速。直接觀察反映就業(yè)狀況的指標(biāo)如調(diào)查失業(yè)率，看是否發(fā)生超出自然失業(yè)率之外的周期性失業(yè)，是更加科學(xué)可靠的判斷宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的依據(jù)。通過把實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的目標(biāo)以及勞動(dòng)力市場各類信號納入宏觀經(jīng)濟(jì)政策抉擇中予以考量、決策和執(zhí)行，積極就業(yè)政策就可以得到真正落實(shí)，如此一來，宏觀經(jīng)濟(jì)政策終極目標(biāo)和底線更加清晰、可操作，民生也得到了更好的保障。

【關(guān)鍵詞】穩(wěn)就業(yè);宏觀經(jīng)濟(jì)政策;潛在增長率;失業(yè)率

中國經(jīng)濟(jì)面臨諸多重大挑戰(zhàn)。一方面，從高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變是一項(xiàng)長期性任務(wù);另一方面，中國也要應(yīng)對中美貿(mào)易摩擦產(chǎn)生的周期性沖擊。為更好應(yīng)對上述挑戰(zhàn)，中國需要統(tǒng)籌運(yùn)用一系列宏觀經(jīng)濟(jì)工具。在第十三屆全國人民代表大會(huì)二次會(huì)議上，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在《政府工作報(bào)告》中首次提出，將就業(yè)優(yōu)先政策置于宏觀政策層面。這個(gè)安排和導(dǎo)向具有十分重要的政策含義，有利于強(qiáng)化各方面重視就業(yè)、支持就業(yè)的導(dǎo)向。一旦把就業(yè)優(yōu)先政策真正置于宏觀政策層面，并且得到體制機(jī)制的支撐，在實(shí)際政策決策和實(shí)施中予以落實(shí)，則標(biāo)志著就業(yè)優(yōu)先政策以及宏觀經(jīng)濟(jì)政策升級版的誕生。當(dāng)前，從“為什么”把就業(yè)優(yōu)先政策置于宏觀政策層面，到“如何”把就業(yè)優(yōu)先政策置于宏觀政策層面，都還有一些認(rèn)識需要澄清，還有一些機(jī)制需要完善。

一、判斷經(jīng)濟(jì)形勢的指標(biāo)難題

長期以來，我們習(xí)慣于使用GDP年度增長率來判斷宏觀經(jīng)濟(jì)形勢。一般來說，在常規(guī)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期，依靠這一指標(biāo)進(jìn)行判斷是恰當(dāng)?shù)?。一個(gè)經(jīng)濟(jì)體能夠以什么樣的速度增長，通常取決于生產(chǎn)要素（即勞動(dòng)、資本和其他資源）的供給能力以及配置能力。一定發(fā)展階段上的生產(chǎn)要素供給和配置能力，就賦予這個(gè)經(jīng)濟(jì)體一個(gè)相對穩(wěn)定的潛在增長率。在發(fā)展階段未變化的情況下，潛在增長率是一個(gè)長期不變的水平，因此通常也被稱為趨勢增長率。

觀察實(shí)際增長率并將其與潛在增長率進(jìn)行比較，兩者之間的差別狀況就可以揭示出當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢。也就是說，如果實(shí)際增長率明顯低于潛在增長率，以實(shí)際增長率與潛在增長率相減，則產(chǎn)生一個(gè)負(fù)的增長率缺口。由于潛在增長率可以看作在既定經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段上生產(chǎn)要素稟賦和全要素生產(chǎn)率提高潛力可以支撐的經(jīng)濟(jì)增長穩(wěn)態(tài)，負(fù)增長率缺口通常意味著需求側(cè)出現(xiàn)周期性擾動(dòng)，從而使實(shí)際增長率不能達(dá)到潛在增長率，生產(chǎn)要素未能得到充分利用，這時(shí)往往出現(xiàn)產(chǎn)能利用不充分，譬如周期性失業(yè)現(xiàn)象。由此得出對宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的判斷，進(jìn)而要求實(shí)施寬松的貨幣政策或（和）擴(kuò)張性的財(cái)政政策。實(shí)施這個(gè)方向的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，目的在于使實(shí)際增長率回到潛在增長率的水平。

例如，在20世紀(jì)90年代后期的亞洲金融危機(jī)中和2008年的世界金融危機(jī)中，中國都實(shí)施了刺激性宏觀經(jīng)濟(jì)政策，都提出“保八”增長目標(biāo)，就是認(rèn)為8%接近于當(dāng)時(shí)的潛在增長率或者潛在增長率的下限。從要素供給能力和資源配置效率潛力著眼，蔡昉和陸旸（2013）的估計(jì)顯示，中國經(jīng)濟(jì)的潛在增長率在1979-1995年期間為年平均9.7%，在1997-2010年期間為10.4%。低于這個(gè)水平的增長率就會(huì)造成失業(yè)現(xiàn)象。所以，在那個(gè)時(shí)候爭取經(jīng)濟(jì)增長速度不低于8%，就能夠穩(wěn)定就業(yè)因而也就保住了民生。

但是，2010年之后中國經(jīng)濟(jì)發(fā)生了發(fā)展階段的變化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的特征之一就是經(jīng)濟(jì)增長速度趨于下行。特別是，隨著15-59歲勞動(dòng)年齡人口轉(zhuǎn)為負(fù)增長，人口撫養(yǎng)比逐年顯著提高，勞動(dòng)力供給、人力資本改善、資本回報(bào)率、全要素生產(chǎn)率的提高，都不再能夠達(dá)到以往（2010年之前）的水平，潛在增長率下降則是自然的、不可避免的。根據(jù)蔡昉和陸旸（2013）的估算，中國潛在增長率從2010年之前的10%下降到“十二五”的7.6%和“十三五”的6.2%。這時(shí)，無論遇到什么情況，“保八”都不再是恰當(dāng)?shù)恼呷∠颉?/p>

這也就意味著，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段變化的情況下，宏觀經(jīng)濟(jì)政策遇到了一個(gè)現(xiàn)實(shí)的技術(shù)難題：用什么指標(biāo)觀察和判斷宏觀經(jīng)濟(jì)形勢，以及以何種方法分析并作為依據(jù)得出相應(yīng)的判斷。回答這個(gè)問題，需要從以人民為中心的發(fā)展思想出發(fā)，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)和根本方法論，需要遵循宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一般規(guī)律，同時(shí)認(rèn)識和把握這些規(guī)律在中國特殊國情下的表現(xiàn)。

二、用什么指標(biāo)作為宏觀政策依據(jù)

由此可見，單純看GDP增長率其實(shí)無從判斷宏觀經(jīng)濟(jì)形勢。譬如，一般認(rèn)為美國的潛在增長率是2.4%左右，如果認(rèn)為甚至大講美國經(jīng)濟(jì)增長率可以達(dá)到4%甚至更高，便是貽笑大方了，因?yàn)榧炔豢赡茏龅?，真的達(dá)到了也只是刺激的結(jié)果，不僅難以持續(xù)，還會(huì)產(chǎn)生通貨膨脹、資產(chǎn)泡沫、累積金融風(fēng)險(xiǎn)等副作用。中國的情況更加特殊，因?yàn)榍∈沁@個(gè)時(shí)候發(fā)生了發(fā)展階段的變化。例如，2018年中國實(shí)際GDP增長率為6.6%，與2012年之前進(jìn)行比較似乎令人擔(dān)憂。但其實(shí)不應(yīng)該這樣比較，而是應(yīng)該以潛在增長率（譬如大約是6%-6.2%之間）為參照進(jìn)行比較，因而這個(gè)增長速度實(shí)際上差強(qiáng)人意。

不過，潛在增長率并不是隨時(shí)可以統(tǒng)計(jì)或者計(jì)算出來的。經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常使用計(jì)量模型對潛在增長率進(jìn)行估計(jì)和預(yù)測，但關(guān)于數(shù)值的高低和走向總是存在著不同意見。比如筆者和同事估計(jì)的“十三五”期間潛在增長率平均為6.2%，并且認(rèn)為潛在增長率將趨于繼續(xù)下降;而林毅夫（2011）則認(rèn)為潛在增長率仍然高達(dá)8%，可以通過加大基礎(chǔ)設(shè)施投資使實(shí)際增長率回歸到8%的水平。面對種種不同的觀點(diǎn)，究竟應(yīng)該用什么指標(biāo)作為判斷宏觀經(jīng)濟(jì)的充分信息呢？

筆者認(rèn)為，作為判斷宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的充分信息指標(biāo)，當(dāng)屬勞動(dòng)力市場指標(biāo)，具體來說就是調(diào)查失業(yè)率。失業(yè)分別由三種因素造成，因而失業(yè)率也由三個(gè)部分構(gòu)成。第一是結(jié)構(gòu)性失業(yè)，因?qū)ぢ氄叩募寄芘c崗位需求不相適應(yīng)造成。第二是摩擦性失業(yè)，因信息傳遞不暢通和市場功能的局限，勞動(dòng)者與崗位之間的銜接出現(xiàn)時(shí)間上的遲滯。由于這兩種失業(yè)與宏觀經(jīng)濟(jì)狀況沒有直接的關(guān)系，并且無論何時(shí)何地，或多或少總是存在的，因此兩者合稱為自然失業(yè)。如果調(diào)查失業(yè)率處在自然失業(yè)水平上，這時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長速度就與潛在增長率一致，就叫做充分就業(yè)。第三是周期性失業(yè)，如果宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)造成實(shí)際失業(yè)率攀升到自然失業(yè)水平之上，就出現(xiàn)崗位不足導(dǎo)致勞動(dòng)力得不到充分利用的情況。值得注意的是，在宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中，充分就業(yè)狀態(tài)不是指沒有失業(yè)現(xiàn)象，而是指沒有周期性失業(yè)現(xiàn)象。

對于失業(yè)率是否可以勝任宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)功能的一個(gè)疑慮，是認(rèn)為失業(yè)率是關(guān)于經(jīng)濟(jì)景氣的滯后指標(biāo)。習(xí)慣上，根據(jù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)對經(jīng)濟(jì)趨勢作出預(yù)警的能力及程度，可以將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)區(qū)分為“先行指標(biāo)”“同步指標(biāo)”和“滯后指標(biāo)”三類，而失業(yè)率通常被列入第三類，即認(rèn)為它只是經(jīng)濟(jì)趨勢變化的事后反映。既然不具有事前對經(jīng)濟(jì)景氣作出預(yù)測的功能，失業(yè)率似乎自然不適合作為判斷宏觀經(jīng)濟(jì)的充分信息指標(biāo)。如果宏觀經(jīng)濟(jì)政策相關(guān)部門持這樣的認(rèn)識，則會(huì)在把勞動(dòng)力市場指標(biāo)作為宏觀經(jīng)濟(jì)政策依據(jù)方面躊躇不前，從而延誤把就業(yè)優(yōu)先政策置于宏觀政策層面的實(shí)際操作。可以從以下三點(diǎn)論證上述擔(dān)心其實(shí)是不必要的。

首先，當(dāng)人們對經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行先行、同步或是滯后的歸類時(shí)，其實(shí)更多地反映了這些指標(biāo)對投資者或經(jīng)紀(jì)人等市場人士的意義，而不是對宏觀政策決策者的意義。宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門并不能根據(jù)那些帶有情緒化和猜測性的“先行”指標(biāo)進(jìn)行決策，而只能根據(jù)被證明為必然發(fā)生、正在發(fā)生或者已經(jīng)發(fā)生的趨勢性指標(biāo)進(jìn)行決策。如果要追究人們何以把失業(yè)率歸類為滯后指標(biāo)的話，可能與20世紀(jì)90年代初美國出現(xiàn)“無就業(yè)復(fù)蘇”現(xiàn)象，即危機(jī)或衰退之后，就業(yè)恢復(fù)越來越滯后于增長恢復(fù)這一特點(diǎn)有關(guān)。但是，我們討論的是將其作為宏觀經(jīng)濟(jì)政策決策依據(jù)的合理性，危機(jī)后的恢復(fù)速度并不影響這種合理性。

其次，從宏觀決策者的需要出發(fā)，勞動(dòng)力市場指標(biāo)并不滯后。以失業(yè)率對于經(jīng)濟(jì)增長趨勢的判斷來說，經(jīng)濟(jì)增長速度一旦低于潛在增長率，就意味著生產(chǎn)要素利用不充分，包括對勞動(dòng)者的雇用和使用減少，失業(yè)率隨即上升。企業(yè)一旦發(fā)現(xiàn)訂貨變化并且預(yù)測其具有趨勢性的話，就會(huì)做出調(diào)整雇傭人員數(shù)量的決策，即刻便會(huì)顯示為失業(yè)率的變化。很顯然，失業(yè)率最為恰當(dāng)?shù)胤从吵隽撕暧^經(jīng)濟(jì)政策決策所需信息。

最后，春江水暖鴨先知，在現(xiàn)實(shí)中從事各類投資活動(dòng)的金融市場人士，實(shí)際上從來就把失業(yè)率等指標(biāo)作為預(yù)測性的信息。例如在美國，每月第一個(gè)周五早上八點(diǎn)半，從勞工部大樓傳出來上個(gè)月的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)信息，特別是失業(yè)率指標(biāo)情況，便會(huì)在瞬間引起全球市場的相應(yīng)反應(yīng)，并且常常是相當(dāng)劇烈的結(jié)果。事實(shí)上，很多職業(yè)投資者和分析家都承認(rèn)，因其切身利益和收益所系，在實(shí)際市場操作中，他們從來不把失業(yè)率作為一個(gè)滯后指標(biāo)。

三、如何認(rèn)識當(dāng)前就業(yè)形勢

國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布兩種失業(yè)率指標(biāo)，分別為城鎮(zhèn)登記失業(yè)率和城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率，后者在稍晚的時(shí)期才開始公布。根據(jù)筆者的估算，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率在2000年達(dá)到最高點(diǎn)即大約為7.6%之后逐年降低。2008年以來，在經(jīng)濟(jì)增長沒有發(fā)生周期性變化的同時(shí)，調(diào)查失業(yè)率始終保持在5%左右。自國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布該指標(biāo)以來，在2018年1月至2019年3月之間，調(diào)查失業(yè)率僅在4.9%與5.3%之間浮動(dòng)，平均值為4.98%。所以總體來說，中國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率近年來基本穩(wěn)定在5%左右，登記失業(yè)率則在4%以下（如圖）。那么，這個(gè)失業(yè)率水平反映出什么樣的勞動(dòng)力市場狀況？其背后蘊(yùn)涵的政策含義是什么呢？

根據(jù)自然失業(yè)率（即不受周期性因素影響的失業(yè)率）的定義，可以得出的分析結(jié)論是，中國當(dāng)前的自然失業(yè)率就處在調(diào)查失業(yè)率為5%左右、登記失業(yè)率為4%左右的水平上。因此，只要城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率不超過5%，就意味著沒有周期性失業(yè)，也說明增長速度符合潛在增長率，經(jīng)濟(jì)處于充分就業(yè)狀態(tài)。也就是說，中國宏觀經(jīng)濟(jì)迄今為止沒有出現(xiàn)明顯的周期性問題。由此可見，即便經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政策決策者沒有就中國當(dāng)前潛在增長率達(dá)成共識，也可以從城鎮(zhèn)失業(yè)率處于自然失業(yè)水平這個(gè)現(xiàn)象，得出經(jīng)濟(jì)增長速度并未降至潛在增長率之下的判斷。這就是為什么中國尚不需要大水漫灌式的強(qiáng)刺激政策的依據(jù)。

從另一個(gè)更直接的勞動(dòng)力市場指標(biāo)“求人倍率”，也可以看到就業(yè)強(qiáng)勁的勢頭。該指標(biāo)描述的是崗位需求數(shù)與求職人數(shù)之比，只要該指標(biāo)在1以上則意味著崗位數(shù)多于求職人數(shù)，勞動(dòng)力市場比較強(qiáng)勁。自人力資源和社會(huì)保障部于2001年第三季度公布該指標(biāo)以來，求人倍率始終保持向上的趨勢，反映了勞動(dòng)年齡人口增長減速以至2010年之后進(jìn)入負(fù)增長的總體勞動(dòng)力供求關(guān)系變化。其間在2008年受世界金融危機(jī)影響大幅度下降后，求人倍率自2010年以來一直在1以上，2019年第一季度達(dá)到1.28的歷史最高點(diǎn)。

總體來說，當(dāng)前勞動(dòng)力市場上既存在著普遍的勞動(dòng)力短缺，也不乏結(jié)構(gòu)性和摩擦性就業(yè)困難，同時(shí)也面臨著因國內(nèi)外各種不確定性因素導(dǎo)致周期性失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，把就業(yè)優(yōu)先政策納入宏觀政策層面，有利于以更加精準(zhǔn)的方式，對擴(kuò)大就業(yè)、防范和治理失業(yè)、保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，以及穩(wěn)定和改善民生等重要政策目標(biāo)綜合施治、對癥下藥。

四、政策的著力點(diǎn)和時(shí)機(jī)

把就業(yè)優(yōu)先政策納入宏觀政策層面，既豐富了宏觀經(jīng)濟(jì)政策工具箱，也增加了宏觀經(jīng)濟(jì)形勢判斷的科學(xué)依據(jù)。在更加全面地把握宏觀經(jīng)濟(jì)狀況和走勢的情況下，以勞動(dòng)力市場信號作為更根本的考量依據(jù)，有助于宏觀經(jīng)濟(jì)政策與民生相關(guān)社會(huì)政策的密切聯(lián)動(dòng)，相關(guān)政府部門也得以獲得更強(qiáng)的相機(jī)決策能力。

首先，運(yùn)用積極就業(yè)政策應(yīng)對結(jié)構(gòu)性和摩擦性就業(yè)困難。在推動(dòng)全方位對外開放和深化經(jīng)濟(jì)體制改革的過程中，各類經(jīng)營主體將面臨更多的市場競爭;在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過程中，降低債務(wù)率、杠桿率任重道遠(yuǎn)，處置僵尸企業(yè)的力度將加大;在轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)和換動(dòng)能的過程中，企業(yè)需要經(jīng)歷創(chuàng)造性破壞的洗禮，以提高生產(chǎn)率和競爭能力。上述變化會(huì)造成部分勞動(dòng)者離開原就業(yè)崗位的情況。在找到下一個(gè)崗位之前，或者新成長勞動(dòng)力進(jìn)入就業(yè)市場時(shí)，勞動(dòng)者常常會(huì)遇到結(jié)構(gòu)性和摩擦性失業(yè)或就業(yè)困難。