鄒東升 陳昶

一、問題背景：“三不腐”體制機(jī)制的緣起

腐敗是黨面臨的最大威脅。要確保黨永葆清正廉潔的政治本色，就必須繼續(xù)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)。實(shí)踐中，制度反腐融入了鮮明的時(shí)代法治特色并形成新的社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)，譬如，當(dāng)前對(duì)“打虎”“拍蠅”“獵狐”的整治，尚需警惕腐敗亞文化促使微腐行為被人情世故正名化[1]等現(xiàn)象。在全面從嚴(yán)治黨背景下，無論新的腐敗現(xiàn)象以何種樣態(tài)呈現(xiàn)，反腐的工作脈絡(luò)依舊聚焦于黨風(fēng)廉政建設(shè)這一主題，是以力戒腐敗，凸顯黨員的純潔性、廉潔性、先進(jìn)性、時(shí)代性，從而提升黨的執(zhí)政能力和水平。黨的十八大以來，中國(guó)共產(chǎn)黨“堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與靶向治理一體推進(jìn)、條文破立與體系完善有機(jī)耦合、自上而下與自下而上配套聯(lián)動(dòng)、‘關(guān)鍵少數(shù)與‘絕大多數(shù)齊抓共管、紀(jì)法分開與紀(jì)法銜接協(xié)調(diào)施展、反面警示與正面倡導(dǎo)辯證共治”[2]。十九大以來反腐力度毫不手軟，繼續(xù)深化標(biāo)本兼治，夯實(shí)治本基礎(chǔ)，一體推進(jìn)“不敢腐、不能腐、不想腐”，助益于黨內(nèi)政治生活良好氣象的營(yíng)造、黨員行為規(guī)范的指引和干群關(guān)系的修復(fù)。

體制是一種整體性的結(jié)構(gòu)框架，機(jī)制則強(qiáng)調(diào)運(yùn)作過程，前者側(cè)重靜態(tài)，后者側(cè)重動(dòng)態(tài)。一項(xiàng)良性的體制機(jī)制強(qiáng)調(diào)問題導(dǎo)向基礎(chǔ)上賦予其理性元素，是以驅(qū)動(dòng)個(gè)人層面的理性行為。作為黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐斗爭(zhēng)的一項(xiàng)科學(xué)、系統(tǒng)和規(guī)范的整體框架和運(yùn)作機(jī)制，“三不腐”體制機(jī)制的形成并非一蹴而就。2013年，習(xí)近平總書記指出，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。2019年，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，不敢腐、不能腐、不想腐是一個(gè)有機(jī)整體，要深化標(biāo)本兼治，用好治標(biāo)利器，夯實(shí)治本基礎(chǔ)，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐。一體推進(jìn)“三不腐”體制機(jī)制已成為我黨反腐倡廉的重要舉措，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要任務(wù)。

自此，“三不腐”體制機(jī)制經(jīng)過系列發(fā)展，形成了一套科學(xué)系統(tǒng)、邏輯嚴(yán)密的反腐倡廉體系，動(dòng)中肯綮地回應(yīng)了當(dāng)前黨在反腐倡廉建設(shè)中的工作重點(diǎn)，從體制機(jī)制層面對(duì)引導(dǎo)黨員行為、夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)發(fā)揮著強(qiáng)大功能。為了理清“三不腐”之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，有必要對(duì)“三不腐”內(nèi)涵逐一解讀：首先，“不敢腐”強(qiáng)調(diào)對(duì)腐敗的懲治力度與方式，尤其是當(dāng)前“高壓反腐”態(tài)勢(shì)對(duì)腐敗的遏制，使得腐敗的機(jī)會(huì)成本遞增;其次，“不能腐”彰顯反腐制度建設(shè)，以對(duì)權(quán)力予以監(jiān)督和制約，從實(shí)踐中真正實(shí)現(xiàn)將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的目的;最后，“不想腐”是從人的思想層面進(jìn)行宣傳、教育、引導(dǎo)，堅(jiān)定理想信念、增強(qiáng)黨性修養(yǎng)，從思想源頭上杜絕腐敗滋生。反腐經(jīng)由“不敢腐”到“不能腐”再到“不想腐”，邏輯本質(zhì)上是一個(gè)不斷遞進(jìn)和趨于完善的過程，是廉政治理主客觀協(xié)同配合的過程，體現(xiàn)了國(guó)家廉政建設(shè)從“治標(biāo)”邁向“治本”的邏輯演進(jìn)。[3]

二、一體推進(jìn)“三不腐”體制機(jī)制的現(xiàn)實(shí)意蘊(yùn)

“公權(quán)力姓公，也必須為公”。然而，受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下自利動(dòng)機(jī)的驅(qū)使和誘惑，抱持錯(cuò)誤的權(quán)力觀，對(duì)權(quán)力的認(rèn)知偏誤，加之越軌濫用，以權(quán)謀私的腐敗行為由此產(chǎn)生。同時(shí)，反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)已從進(jìn)行時(shí)邁向完成時(shí)，亟待體制機(jī)制設(shè)計(jì)層面進(jìn)一步審視其中的治理范疇與意義。據(jù)此，一體推進(jìn)“三不腐”體制機(jī)制，既能實(shí)現(xiàn)以“制度理性”對(duì)“權(quán)力任性”的有效遏制，將權(quán)力運(yùn)行重新歸位于制度化和法治化軌道，又能從根本上鞏固反腐敗斗爭(zhēng)的壓倒性態(tài)勢(shì)，驅(qū)動(dòng)“不敢腐”“不能腐”“不想腐”的整體實(shí)施和發(fā)展。

（一）實(shí)現(xiàn)了以“制度理性”對(duì)“權(quán)力任性”的有效遏制

制度理性的本意是通過體制機(jī)制的合理設(shè)計(jì)，在注入科學(xué)理性的元素（原則、流程、程序等）之后，能夠?qū)θ说男袨楫a(chǎn)生符合治理目標(biāo)的正向引導(dǎo)作用，由此對(duì)最終目標(biāo)形成回應(yīng)?；趦?nèi)在耦合和現(xiàn)實(shí)必然的關(guān)聯(lián)，“三不腐”體制機(jī)制的制度理性恰如其分地證成了這一體制機(jī)制安排對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐斗爭(zhēng)的有效性：第一，通過對(duì)人員不當(dāng)行為的反貪懲惡、正風(fēng)嚴(yán)紀(jì)，使其心生畏懼而“不敢腐”，并對(duì)違紀(jì)貪腐人員的懲治從而達(dá)到警示作用;第二，對(duì)監(jiān)督、巡視等精細(xì)入微的機(jī)制進(jìn)行設(shè)計(jì)，可以筑牢對(duì)個(gè)人不當(dāng)行為的“把關(guān)口”，“倒逼”其“不能腐”，譬如，重慶市南川區(qū)以實(shí)地調(diào)查，向群眾收集存在其周圍的“微腐敗”線索、江西省龍南縣在微信公眾號(hào)開通“扶貧一鍵舉報(bào)”功能等;第三，通過“不忘初心，牢記使命”“兩學(xué)一做”等系列主題教育，以及黨紀(jì)黨規(guī)的宣傳引導(dǎo)，能從思想層面加強(qiáng)個(gè)人的黨性修養(yǎng)，使其從主觀層面樹立“不想腐”的理性認(rèn)知。

貪腐之所以存在，根源是個(gè)人對(duì)公權(quán)力行使的肆意妄為、任性而為，是一種非理性的瘋狂逐利機(jī)制的外在表現(xiàn)，是對(duì)黨執(zhí)政根基的侵蝕。一體推進(jìn)“不敢腐、不能腐、不想腐”體制機(jī)制，其內(nèi)在邏輯是：通過理性的體制機(jī)制建構(gòu)，賦予其反腐懲戒、制度重構(gòu)和思想教育多維一體、多管齊下的反腐倡廉功能意涵，并將這一體制機(jī)制直接適用于具體的個(gè)人層面，由此產(chǎn)生點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的直接引導(dǎo)、教育、規(guī)訓(xùn)和懲戒作用。黨的十八大以來，在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，“不敢腐”的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)，“不能腐”的制度籬笆日益扎緊，“不想腐”的思想防線逐步鞏固，黨內(nèi)政治生活展現(xiàn)出一片新氣象。據(jù)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2018年全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處分62.1萬人，其中省部級(jí)及以上干部51人。之所以取得如此質(zhì)效，與“三不腐”體制機(jī)制的一體推進(jìn)和做細(xì)做深做實(shí)密不可分，“權(quán)力任性”確已得到“三不腐”“制度理性”的有效遏制，公權(quán)力行使受到良性約束。

（二）從根本上筑牢了反腐敗斗爭(zhēng)的壓倒性態(tài)勢(shì)

習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上發(fā)表重要講話時(shí)強(qiáng)調(diào)，取得全面從嚴(yán)治黨更大戰(zhàn)略性成果，鞏固發(fā)展反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利。反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)不僅是一個(gè)客觀現(xiàn)況的體現(xiàn)，也是一種社會(huì)心理認(rèn)同的折射。反腐敗斗爭(zhēng)的壓倒性態(tài)勢(shì)及其程度究竟如何，除了官方的權(quán)威闡釋和論述，也離不開對(duì)民眾基本判斷的合理評(píng)價(jià)。為了了解社會(huì)對(duì)相關(guān)情況的認(rèn)知度，2017年，人民論壇課題組圍繞“三不腐”體制機(jī)制實(shí)現(xiàn)程度及公眾的看法為主題，進(jìn)行了相關(guān)調(diào)研。結(jié)果顯示，有68.80%的受訪者表示，綜觀十八大以來的反腐工作，讓人“不敢腐”的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)了，70.98%的受訪者認(rèn)為通過嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，構(gòu)筑理想信念堤壩，“不能腐”“不想腐”的目標(biāo)也將逐步實(shí)現(xiàn)。[4]由此可見，這種客觀態(tài)勢(shì)不僅是官方層面的權(quán)威論述，也是社會(huì)公眾的普遍認(rèn)同。

那么，一體推進(jìn)“三不腐”體制機(jī)制如何從根本上筑牢反腐敗斗爭(zhēng)的壓倒性態(tài)勢(shì)？首先，“三不腐”體制機(jī)制本身就是對(duì)腐敗的利劍出鞘，圍繞“反腐”“倡廉”等要素，“三不腐”體制機(jī)制與反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)所圍繞的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐斗爭(zhēng)這一重要目的殊途同歸、不謀而合。其次，一體推進(jìn)“三不腐”體制機(jī)制，不是對(duì)某一“不腐”有所偏重或傾斜。這樣的目的是促進(jìn)三者生成理想的內(nèi)在耦合性，并且緊密聯(lián)系、互有融通，共同發(fā)揮作用，生成制度合力，以此從根本上夯實(shí)反腐敗斗爭(zhēng)的壓倒性態(tài)勢(shì)。最后，反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)并非靜態(tài)存在，而是動(dòng)態(tài)發(fā)展。壓倒性態(tài)勢(shì)是基于對(duì)腐敗“零容忍”態(tài)度基礎(chǔ)上對(duì)覆蓋范疇廣、打擊力度深的現(xiàn)實(shí)反映，這一態(tài)勢(shì)的穩(wěn)中有進(jìn)、穩(wěn)中有增、穩(wěn)中求質(zhì)，仍有賴于細(xì)節(jié)式機(jī)制的推動(dòng)。從這一層面來講，一體推進(jìn)“三不腐”體制機(jī)制，既是對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)的回應(yīng)，亦是鞏固反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)的支撐。

三、一體推進(jìn)“三不腐”體制機(jī)制的實(shí)踐面向

“三不腐”體制機(jī)制的實(shí)踐面向，重在凸顯各環(huán)節(jié)機(jī)制有效發(fā)揮功能的同時(shí)，如何實(shí)現(xiàn)“一體推進(jìn)”。實(shí)踐表明，在一體推進(jìn)“三不腐”體制機(jī)制中，“一體”是方法，“進(jìn)”是方向，通過協(xié)調(diào)配合、統(tǒng)籌兼顧、相互銜接、互為融通，將各環(huán)節(jié)的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行系統(tǒng)性、整體性和科學(xué)性把控，實(shí)現(xiàn)“1+1+1>3”的客觀實(shí)效。因而有必要在堅(jiān)持“滲入式”“漸進(jìn)式”的原則基礎(chǔ)上，對(duì)夯實(shí)“不敢腐”的反腐懲戒力度、制度建構(gòu)層面扎緊“不能腐”的制度籬笆、開展“不想腐”的思想教育工作進(jìn)行細(xì)節(jié)性創(chuàng)新，并將三者的實(shí)踐面向進(jìn)行統(tǒng)籌兼顧、相互融入。

（一）提升“三不腐”體制機(jī)制的一體性

第一，堅(jiān)持“滲入式”“漸進(jìn)式”的工作原則。首先，“滲入式”強(qiáng)調(diào)范疇、領(lǐng)域和深度，意指“三不腐”體制機(jī)制的實(shí)施應(yīng)該逐步滲入到社會(huì)領(lǐng)域的點(diǎn)點(diǎn)滴滴、方方面面，形成反腐倡廉的“無禁區(qū)”“全覆蓋”“零容忍”。其次，這種滲入也講求方式方法，應(yīng)當(dāng)由點(diǎn)及面，逐步展開，講求層層遞進(jìn)。就“漸進(jìn)式”而言，主要是指“三不腐”體制機(jī)制的實(shí)施與踐行應(yīng)循序漸進(jìn)、穩(wěn)妥有序。反腐需要從民間逐步凝聚共識(shí)和行動(dòng)，并逐漸減少個(gè)體“不當(dāng)?shù)美毙袨榈陌l(fā)生，形成不侵害資源正常運(yùn)行秩序的共識(shí)和行動(dòng)。[5]總體而言，這既是一個(gè)實(shí)踐過程，也需要一個(gè)時(shí)間過程。而根據(jù)林德布洛姆的觀點(diǎn)，漸進(jìn)方式較為穩(wěn)妥，偏誤也容易識(shí)別和控制。實(shí)踐中若依“漸進(jìn)式”思路，則易于跟蹤“三不腐”體制機(jī)制的實(shí)施狀況和發(fā)現(xiàn)實(shí)施難點(diǎn)，并盡快調(diào)整具體實(shí)施計(jì)劃。

第二，“三不腐”體制機(jī)制應(yīng)多管齊下、綜合而行。首先，“三不腐”體制機(jī)制是一個(gè)整體性體系，其中的每個(gè)環(huán)節(jié)并非獨(dú)立存在，而是銜接配套、互為唇齒的協(xié)同反腐架構(gòu)。協(xié)同的意涵表現(xiàn)為三者通過內(nèi)涵式耦合，生成反腐合力，有助于從整體上提高反腐質(zhì)效。從整體來看，“三不腐”體制機(jī)制本身就涉及到協(xié)同治理、跨部門治理。其次，“三不腐”體制機(jī)制的建構(gòu)是一個(gè)層面，實(shí)施是另一個(gè)層面，二者雖是概念上的區(qū)別，但也存在動(dòng)態(tài)的一致性，即建構(gòu)中需襯托出實(shí)施，而實(shí)施則需優(yōu)化建構(gòu)。因此，“三不腐”體制機(jī)制應(yīng)彰顯動(dòng)態(tài)性，即邊實(shí)施、邊完善;邊總結(jié)、邊調(diào)整。最后，“三不腐”機(jī)制的實(shí)施需契合具體的客觀環(huán)境，且需綜合配套實(shí)施。也就是說，既要正風(fēng)肅紀(jì)、嚴(yán)明紀(jì)律、嚴(yán)懲貪腐、形成震懾，還需完善制度、優(yōu)化機(jī)制、強(qiáng)化監(jiān)管、增強(qiáng)效果。

（二）推進(jìn)“三不腐”體制機(jī)制的工作創(chuàng)新

黨的十九大以來，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮新體制的治理效能，鐵腕治腐的震懾效應(yīng)愈發(fā)充分顯現(xiàn)，標(biāo)本兼治綜合效應(yīng)也更加凸顯。

第一，著力夯實(shí)“不敢腐”的反腐懲戒力度。實(shí)踐中，各類黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)筑成了系統(tǒng)嚴(yán)密、監(jiān)督有效、問責(zé)有力的“制度鐵籠”。因此，首先應(yīng)將提升日常監(jiān)督質(zhì)效作為常態(tài)化權(quán)力監(jiān)督的重點(diǎn)，深化運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，對(duì)違反黨紀(jì)黨規(guī)的行為予以問責(zé)。一方面，借助強(qiáng)有力的問責(zé)，能夠喚醒黨員干部的責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)精神;另一方面，有效問責(zé)勢(shì)必對(duì)其他人員的不當(dāng)行為產(chǎn)生警示、勸勉和教育作用，以儆效尤能從思想源頭上阻斷其“不敢腐”的意圖。其次，盯緊公權(quán)力運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)，完善及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題的防范機(jī)制、精準(zhǔn)糾正偏差的矯正機(jī)制。再次，夯實(shí)各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度。要充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察的制度優(yōu)勢(shì)，嚴(yán)懲各類型的腐敗犯罪，進(jìn)而生成嚴(yán)把“不敢腐”關(guān)口的示范效應(yīng)。最后，各級(jí)黨委和政府可以通過建立健全決策意見備忘錄制度和決策腐敗責(zé)任終身問責(zé)及責(zé)任倒查制度，用以解決決策腐敗的責(zé)任主體的認(rèn)定難題和流動(dòng)難題。[6]

第二，從制度建構(gòu)層面扎緊“不能腐”的制度籬笆?！安荒芨钡闹贫冉?gòu)主要包括黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)與實(shí)施、巡視巡查巡回制度的功能激發(fā)與制度完善、重大決策風(fēng)險(xiǎn)防控，以及相關(guān)平臺(tái)設(shè)施、硬件設(shè)備的開發(fā)與優(yōu)化。首先，要真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，就需要進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，對(duì)黨員實(shí)現(xiàn)多層面的鼓勵(lì)、約束和監(jiān)督，并通過主客觀指標(biāo)體系建構(gòu)，對(duì)《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)的落實(shí)情況進(jìn)行評(píng)估，了解落實(shí)情況，及時(shí)調(diào)整實(shí)施策略。其次，由于黨內(nèi)巡視制度在反腐倡廉過程中起著標(biāo)本兼治的重要作用，面對(duì)時(shí)代發(fā)展的客觀需要，巡視制度應(yīng)在推動(dòng)問題徹底整改、健全長(zhǎng)效工作機(jī)制等方面有待進(jìn)一步加強(qiáng)[7]。此外，隨著2019年《重大行政決策程序暫行條例》的公布，重大決策過程中可能產(chǎn)生的腐敗問題更應(yīng)引起社會(huì)重視。因此需要完善對(duì)決策實(shí)施前、決策實(shí)施中以及決策實(shí)施后的監(jiān)督與評(píng)估，形成動(dòng)態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)管理鏈。再者，為了深入了解個(gè)體的習(xí)慣、規(guī)律、愛好、興趣，從抽象現(xiàn)況中提煉并掌握其動(dòng)態(tài)情況，可開發(fā)反腐大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，讓“數(shù)據(jù)鐵籠”發(fā)揮“利用數(shù)據(jù)編織制約權(quán)力的‘籠子，加強(qiáng)重大決策、行政審批、行政執(zhí)法和黨風(fēng)廉政風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警控制”[8]的作用，對(duì)個(gè)體行為實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。此外，可學(xué)習(xí)一些地方的治理經(jīng)驗(yàn)，圍繞查找廉政風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)等內(nèi)容開展廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作，并將電子監(jiān)察和廉政風(fēng)險(xiǎn)自動(dòng)預(yù)警系統(tǒng)引入反腐工作。最后，鑒于黨風(fēng)廉政室在反腐倡廉工作中起到的重要作用，因而有必要提升各地黨風(fēng)廉政室對(duì)責(zé)任分解、檢查考核、廉政調(diào)研等維度的實(shí)際功能。