梁莉

摘要：伴隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，政府對中小學(xué)教育資金的投入也在不斷增加，中小學(xué)的經(jīng)濟活動和教學(xué)程序在不斷創(chuàng)新的基礎(chǔ)上也變得越來越復(fù)雜化和多元化，這使其面臨著前所未有的境遇和挑戰(zhàn)，與此同時也使得中小學(xué)的內(nèi)部控制變得越來越重要。為推行和處理好中小學(xué)日后的長遠發(fā)展，中小學(xué)的內(nèi)部控制的嚴格執(zhí)行和制度健全顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞：中小學(xué);內(nèi)部控制;優(yōu)化;對策

長期以來，我國學(xué)者在中小學(xué)內(nèi)部控制研究方面取得了一定的成果。現(xiàn)階段的學(xué)校內(nèi)部控制管理也借鑒了國外的先進經(jīng)驗，但是我國部分中小學(xué)在內(nèi)部控制方面仍然存在一些問題，例如：內(nèi)部控制的意識相對薄弱，操作性較差，監(jiān)督力度不夠明顯，管理制度不夠完善，缺乏系統(tǒng)性和科學(xué)性，在中小學(xué)的學(xué)校層面和業(yè)務(wù)層面的多項活動中都不能起到很好的監(jiān)督作用等等。這都在一定程度上體現(xiàn)了中小學(xué)內(nèi)部控制所面臨的風(fēng)險和挑戰(zhàn)。

現(xiàn)階段我國中小學(xué)內(nèi)部控制還正處于初步發(fā)展的時期，沒有形成一個完善的制度和健全的體系。近些年，中小學(xué)內(nèi)部控制的問題不斷暴露出來，如學(xué)校管理人員貪污、挪用公款;學(xué)校私設(shè)小金庫;教師虛報財務(wù)賬目等事件的出現(xiàn)均在一定程度上體現(xiàn)了我國中小學(xué)內(nèi)部控制存在的缺陷和問題所在。究其原因，在于中小學(xué)內(nèi)部控制存在機制不完善，執(zhí)行不到位，評價不客觀，監(jiān)督檢查力度不足等問題。因此希望通過本文的研究，發(fā)現(xiàn)我國中小學(xué)內(nèi)部控制存在的弊端，進而提出相應(yīng)地解決措施，促進我國中小學(xué)的長遠發(fā)展，為我國的教育發(fā)展諫言獻策。

一、中小學(xué)內(nèi)部控制相關(guān)理論分析

（一）內(nèi)部控制的含義

內(nèi)部控制是在一定的經(jīng)濟環(huán)境背景下，為了提高目標(biāo)單位的經(jīng)營管理效率和質(zhì)量，充分利用各種經(jīng)濟資源，實現(xiàn)單位既定管理目標(biāo)，所實施的一套相互監(jiān)督、相互制約的程序和方法。就中小學(xué)而言，有效的內(nèi)部控制管理可以大力提升整個學(xué)校的管理水平，特別是中小學(xué)的資產(chǎn)管理水平和質(zhì)量。內(nèi)部控制作為中小學(xué)管理的一項重要管理制度，它有利于提升整個學(xué)校的運營管理水平，保障教育資金使用的合法性和合理性，進而有利于防控學(xué)校出現(xiàn)營私舞弊的現(xiàn)象。與此同時，有效的內(nèi)部控制也有利于提升整個學(xué)校的財務(wù)管理質(zhì)量。

（二）內(nèi)部控制總體目標(biāo)

中小學(xué)內(nèi)部控制管理的總體目標(biāo)在于保證學(xué)校教育資金使用的合法性和合理性，保障資產(chǎn)的安全性和使用的有效性，促使學(xué)校的各項經(jīng)濟管理活動能夠正常進行，目的在于有效地防范舞弊和預(yù)防腐敗，防止教育資金的使用不當(dāng)和錯位，保障公共資源的正常使用效率和效果。

二、中小學(xué)內(nèi)部控制概況

（一）中小學(xué)內(nèi)部控制所遵循的相關(guān)原則

1.全面性原則。所謂全面性原則是指要對學(xué)校的整個經(jīng)濟管理活動實行全面有效地控制，應(yīng)當(dāng)把內(nèi)部控制行為貫穿于學(xué)校的日常經(jīng)濟管理活動中。具體而言，就是內(nèi)部控制要在經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行、評價和監(jiān)督都有所體現(xiàn)。

2.重要性原則。所謂重要性原則是指在實施全面控制的基礎(chǔ)上，對于學(xué)校的重要經(jīng)濟活動要特別關(guān)注，也要時刻防范經(jīng)濟活動出現(xiàn)重大風(fēng)險的可能，在整個內(nèi)部控制過程中貫徹重要性原則。

3.制衡性原則。所謂制衡性原則是指在學(xué)校內(nèi)部控制管理過程中，各業(yè)務(wù)部門之間要形成一套相互制約、相互監(jiān)督的有效機制，起到相互制衡的作用。主要體現(xiàn)在部門管理、職責(zé)分工和業(yè)務(wù)流程等方面。

4.適應(yīng)性原則。所謂適應(yīng)性原則是指中小學(xué)內(nèi)部控制要能夠適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，能夠隨著外部環(huán)境變化而相應(yīng)地發(fā)生變化，更應(yīng)當(dāng)要結(jié)合我國的相關(guān)法律制度和單位的實際情況來開展內(nèi)部控制行為，能夠隨著單位經(jīng)濟管理活動的調(diào)整和管理要求的提高，而進行自我完善和健全。

5.成本效益原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)進行成本和效益分析，以適當(dāng)合理的成本支出實現(xiàn)有效地控制。

（二）中小學(xué)內(nèi)部控制的風(fēng)險評估和內(nèi)部控制方法

1.內(nèi)部控制的風(fēng)險評估

中小學(xué)應(yīng)當(dāng)建立一套行之有效的風(fēng)險定期評估機制，結(jié)合本單位經(jīng)濟管理活動實際情況，組建專門的風(fēng)險評估小組，對其經(jīng)濟管理活動中可能涉及的風(fēng)險進行全面、系統(tǒng)和客觀地評估，并出具相應(yīng)的風(fēng)險評估報告，以此作為內(nèi)部控制的重要依據(jù)。

2.內(nèi)部控制的主要方法

（1）實行不相容崗位相互分離制度。在中小學(xué)內(nèi)部控制管理活動中，要極力實行不相容崗位相互分離制度，合理設(shè)置相應(yīng)崗位需求，明確劃分不同崗位的職責(zé)權(quán)限，最終建立一套分工明確、權(quán)責(zé)清晰、相互監(jiān)督、相互制約的崗位工作機制。

（2）實行內(nèi)部授權(quán)審批控制制度。在實行不相容崗位相互分離制度的基礎(chǔ)上，要進一步明確中小學(xué)內(nèi)部各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項的權(quán)限范圍，實行內(nèi)部授權(quán)審批控制，明確內(nèi)部授權(quán)審批的有關(guān)程序和相關(guān)責(zé)任，實行重大事項集體決策制度，進一步明確相關(guān)崗位工作人員應(yīng)當(dāng)在其有效的授權(quán)范圍內(nèi)行使自己的職權(quán)和處理相關(guān)業(yè)務(wù)。

（3）實行預(yù)算管理控制制度。在中小學(xué)內(nèi)部控制過程中，也要進一步加強對預(yù)算管理的有效控制，不斷強化預(yù)算約束，進一步完善預(yù)算管理控制制度，使整個預(yù)算管理控制能夠貫穿于學(xué)校日常經(jīng)濟管理活動的全過程。

（4）實施資產(chǎn)保護控制制度。對于學(xué)校的資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)加強日常管理，并建立定期清查機制，實施對資產(chǎn)的保護控制制度，進而保障資產(chǎn)的安全性和完整性。

（5）實行會計管理控制制度。中小學(xué)在內(nèi)部控制過程中，要不斷健全學(xué)校財會管理制度，突出財務(wù)會計機構(gòu)建設(shè)的重要性，對相關(guān)會計人員要進行定期培訓(xùn)，幫助其提高業(yè)務(wù)處理能力和水平，不斷規(guī)范會計核算基礎(chǔ)工作，進一步完善會計處理程序，加強對會計檔案的管理，不斷優(yōu)化會計管理控制制度。

（6）實行信息內(nèi)容公開制度。在中小學(xué)內(nèi)部控制過程中，要建立健全信息內(nèi)部公開制度，使之能夠有效進行溝通，保持信息的暢通。同時還要結(jié)合目標(biāo)單位的實際情況，在不違反國家相關(guān)法律法規(guī)政策的前提下，定期公開內(nèi)部信息的內(nèi)容、范圍、方式和程序。

（三）單位層面的內(nèi)部控制

中小學(xué)開展單位層面的內(nèi)部控制時，應(yīng)重點注意以下方面：

1.內(nèi)部控制工作的組織情況。首先要組建中小學(xué)內(nèi)部控制的相關(guān)職能部門，主要負責(zé)組織和協(xié)調(diào)單位的內(nèi)部控制工作。其次也要注意各單位在內(nèi)部控制過程中的溝通協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮各職能部門（如財會、內(nèi)部審計、資產(chǎn)管理部門等）在內(nèi)部控制中所發(fā)揮的作用。

2.內(nèi)部控制機制的建設(shè)情況。在中小學(xué)內(nèi)部控制的過程中，也要注重內(nèi)部控制機制的建設(shè)問題，不斷完善本單位的議事決策機制，對于學(xué)校的一些重大問題的內(nèi)部決策，應(yīng)該采用集體研究決定的方式，不能夠獨斷專行。同時，中小學(xué)經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督也要真正做到相分離，權(quán)利與責(zé)任也要對等。

3.內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位及工作人員的管理。要建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位及工作人員的管理，對于內(nèi)部控制的關(guān)鍵崗位的工作人員都應(yīng)該具備相應(yīng)的資格和工作能力，注重其業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，不斷提高業(yè)務(wù)水平和專業(yè)勝任能力。同時還要建立定期培訓(xùn)、評價、輪崗等長效機制，明確規(guī)定輪崗工作周期，對于不具備輪崗條件的單位也應(yīng)該采取專項審計對其實施有效控制。

4.會計人員及財務(wù)信息編報的管理。根據(jù)我國《會計法》的相關(guān)規(guī)定，單位在進行會計核算和賬務(wù)處理時，要根據(jù)實際發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務(wù)進行核算，不能夠弄虛作假，保證會計信息的真實性。就中小學(xué)而言，教師不能夠虛報財務(wù)賬目，學(xué)校更不能私設(shè)小金庫等，都應(yīng)當(dāng)按照國家統(tǒng)一的會計制度核算要求進行賬務(wù)處理，保證財務(wù)信息的真實性和完整性。

（四）業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制

學(xué)校進行業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制時，主要采取以下幾個方面的措施：

1.預(yù)算管理情況。在對學(xué)校業(yè)務(wù)層面進行內(nèi)部控制時，首先要關(guān)注預(yù)算管理的執(zhí)行情況。在編制預(yù)算的過程中，相關(guān)業(yè)務(wù)部門事先要進行有效溝通，做到信息暢通。其次是編制預(yù)算時更要結(jié)合單位業(yè)務(wù)發(fā)展的實際需要，編制預(yù)算要科學(xué)合理，做到與資產(chǎn)配置相匹配。再次在編制預(yù)算績效目標(biāo)時，也應(yīng)該按照上級所批復(fù)的額度和范圍來執(zhí)行，做到預(yù)算進度安排合理，不能夠出現(xiàn)超支預(yù)算和無預(yù)算的情況。最后就是在編制決算時也要做到真實、完整、準(zhǔn)確和及時。

2.收支管理情況。收入的取得應(yīng)該按照規(guī)定及時向財會部門提供相關(guān)憑據(jù)，并實現(xiàn)歸口管理，發(fā)票的管理和印章的使用都要符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，當(dāng)發(fā)生支出項目時，財務(wù)人員也要對支出的真實性和合法性進行審核，避免出現(xiàn)有關(guān)人員利用虛假發(fā)票來虛報財務(wù)賬目，進而套取學(xué)校教育資金。

3.政府采購管理情況。本單位的政府采購業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算和計劃來組織，政府采購活動和執(zhí)行驗收程序也要符合相關(guān)法律法規(guī)的要求，同時也要妥善保管好政府采購業(yè)務(wù)的有關(guān)檔案，以方便查驗。

4.資產(chǎn)管理情況。對中小學(xué)業(yè)務(wù)層面進行內(nèi)部控制時，要關(guān)注資產(chǎn)管理情況。定期對學(xué)校有關(guān)資產(chǎn)進行清查盤點，保障資產(chǎn)的安全性和完整性，對在清查過程中所出現(xiàn)的賬實不符的情形也應(yīng)該及時進行處理，并查找原因。

5.建設(shè)項目管理情況。對于建設(shè)項目管理也要遵循嚴格審核審批程序;建立有效的招投標(biāo)控制機制;按照規(guī)定保存建設(shè)項目相關(guān)檔案并及時辦理移交手續(xù)。

三、中小學(xué)內(nèi)部控制存在的問題

（一）內(nèi)部控制意識薄弱

我國中小學(xué)承擔(dān)的主要責(zé)任是教育，因此對其考核也主要關(guān)注于教學(xué)效果和教育質(zhì)量方面。當(dāng)前不管是一線教師還是處在管理崗位的領(lǐng)導(dǎo)，對于中小學(xué)的內(nèi)部控制建設(shè)的意識不強，認識不夠深入，理解不到位，僅僅停留在教學(xué)層面。只注重對教學(xué)成績的考核，而對于財政建設(shè)方面的關(guān)注極少，使得對中小學(xué)教育資金的使用效率不夠重視，對于財政教育資金的收入和支出方面也不夠重視，內(nèi)部控制沒有發(fā)揮應(yīng)有的效果。

（二）對內(nèi)部控制中的預(yù)算約束機制建設(shè)不完善

由于中小學(xué)對內(nèi)部控制建設(shè)不夠重視，長期以來所采用的內(nèi)部控制方法比較單一，內(nèi)部控制的思想也較落后，從而使得內(nèi)部控制的預(yù)算約束機制建設(shè)也存在不少問題。我國中小學(xué)的財政教育資金主要依靠國家財政撥款，具有較強的公共性質(zhì)，導(dǎo)致學(xué)校層面不太注重財政資金的使用效率，每年預(yù)算時按生均經(jīng)費分攤列支項目，沒有對學(xué)校教學(xué)業(yè)務(wù)，校園建設(shè)等進行充分分析，容易造成年度支付時部分項目超支，部分項目款項無法使用的現(xiàn)象。由于中小學(xué)內(nèi)部控制預(yù)算約束機制的不健全，導(dǎo)致學(xué)校的教育資金的使用缺乏有效的監(jiān)督管理，降低了教育資金的使用效率，沒能發(fā)揮出應(yīng)有的效果。

（三）內(nèi)部控制中的會計控制管理不規(guī)范

學(xué)校內(nèi)部控制管理中會計控制管理極不規(guī)范，沒有遵循不相容崗位相互分離制度，如現(xiàn)金收付、會計稽核、收入、支出、債權(quán)債務(wù)類登記等工作都由一個承擔(dān)，這既不符合會計法的規(guī)定，也在一定程度上助長了徇私舞弊的風(fēng)險。由于中小學(xué)會計控制管理的不規(guī)范，也使得在會計核算過程中相應(yīng)的出現(xiàn)了一系列的問題，這都會降低會計處理的準(zhǔn)確性，也很難保證提供的財務(wù)信息的真實性。

（四）內(nèi)部控制的評價和監(jiān)督力度不夠

長期以來，由于我國對中小學(xué)內(nèi)部控制的建立缺少必要的公認標(biāo)準(zhǔn)體系，沒有形成一套完整的內(nèi)部控制評價體系。中小學(xué)在教育資金的使用、管理等方面由于沒有進行必要的限制，就會導(dǎo)致資金的使用出現(xiàn)錯位和效率低下。與此同時，中小學(xué)的內(nèi)部控制建設(shè)也缺乏必要的外部監(jiān)督，使得整個監(jiān)督力度不夠，并且對一些違規(guī)違紀現(xiàn)象的處理也不到位，使得查處效果不夠明顯。

四、中小學(xué)內(nèi)部控制優(yōu)化的對策和建議

（一）提高內(nèi)部控制意識

對于中小學(xué)內(nèi)部控制建設(shè)，要從思想上重視起來，從根本上解決思想認識問題。不管是處在教育的一線教師還是學(xué)校管理崗位的領(lǐng)導(dǎo)，都要加強對內(nèi)部控制的正確認識，提高其內(nèi)部控制意識。對于中小學(xué)管理崗位的領(lǐng)導(dǎo)而言，要逐漸認識到內(nèi)部控制對整個學(xué)校管理活動的重要性，從思想深處提升內(nèi)部控制意識，加強對內(nèi)部控制的正確認識和有效引導(dǎo)，并積極進行宣傳，在進行工作決策時也要傾向于內(nèi)部控制建設(shè)。對于一線教師而言，也要加強內(nèi)部控制意識教育，逐漸提高對內(nèi)部控制意識的認識。實現(xiàn)內(nèi)部控制全方位，全過程，全員參與。

（二）建立健全中小學(xué)內(nèi)部控制的預(yù)算約束機制

進一步強化中小學(xué)預(yù)算約束機制建設(shè)，實現(xiàn)內(nèi)部控制信息化管理，信息化內(nèi)容涵蓋內(nèi)部控制預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理等方面業(yè)務(wù)，不斷調(diào)整和規(guī)范內(nèi)部控制管理流程，使之更符合學(xué)校的發(fā)展實際情況。同時，完善內(nèi)部控制中的預(yù)算約束機制建設(shè)，編制預(yù)算績效目標(biāo)，加強對財政預(yù)算中的教育資金的監(jiān)督和跟蹤，對于每一筆資金的花費都要有所了解，防止出現(xiàn)過度使用財政教育資金，保障資金使用的合理性，不斷提高財政資金的使用效率。

（三）規(guī)范內(nèi)部控制中的會計控制管理

加強中小學(xué)的內(nèi)部控制建設(shè)，首先需要進一步強化會計控制，對財務(wù)部門中的會計進行監(jiān)督和管理。例如，學(xué)校要根據(jù)自身的發(fā)展需要設(shè)置專門的財務(wù)部門及專業(yè)的會計人員，為會計核算工作的順利開展奠定基礎(chǔ)。其次學(xué)校也要加強對會計人員專業(yè)知識和職業(yè)素質(zhì)的培訓(xùn)和提高，不斷提升其專業(yè)勝任能力，以防范可能出現(xiàn)的會計核算問題。最后建立科學(xué)合理的獎懲機制，以提高學(xué)校會計人員的工作積極性。

（四）加強學(xué)校內(nèi)部控制的評價和監(jiān)督

中小學(xué)需要建立內(nèi)部控制的長效監(jiān)督管理機制，使學(xué)校內(nèi)部各崗位之間和業(yè)務(wù)流程之間能形成相互制約、相互監(jiān)督的機制，同時也需要進一步強化對學(xué)校重點工作業(yè)務(wù)領(lǐng)域的監(jiān)督和管理。要充分利用中小學(xué)的校務(wù)信息公開制度，使校務(wù)工作更加有效率和透明化。更需要進一步倡導(dǎo)可以讓學(xué)校員工能夠和校長直接對話，進行有效地溝通，進而建立運行有效的反饋和監(jiān)督機制。另外，對于中小學(xué)的一些重點工程項目和建設(shè)項目也可以利用外部審計部門來進行專項審計，保障其財政資金使用的合法性和合理性。同時進一步推廣領(lǐng)導(dǎo)離任審計，防止腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)，對于在審查過程中涉及到的違規(guī)違紀現(xiàn)象絕不姑息，一定要一查到底，嚴肅處理，并將處理結(jié)果及時對外進行信息公開。通過以上措施進一步加強學(xué)校內(nèi)部控制的評價和監(jiān)督，使之能夠獲得長久的發(fā)展。

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