鄒威 黃潔林

摘要：代建制是我國(guó)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目領(lǐng)域推行的一種新的項(xiàng)目管理模式，也是我國(guó)政府投資的公益性建設(shè)項(xiàng)目管理模式進(jìn)行市場(chǎng)化改革的重要舉措。目前，我國(guó)大部分省市正在試行和進(jìn)一步推進(jìn)代建制投資項(xiàng)目管理，并取得了一定的效果。但在實(shí)際運(yùn)行中，也暴露出一些普遍性問(wèn)題。對(duì)此，我想以廣州市非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目為例，探討分析代建管理制度在實(shí)施過(guò)程中的利弊與對(duì)策。

關(guān)鍵詞：代建管理制度;利弊與對(duì)策;發(fā)展方向

前言

隨著工程建設(shè)的發(fā)展，傳統(tǒng)的政府投資管理模式顯現(xiàn)出了一些弊端，如投資失控、三超一拖現(xiàn)象嚴(yán)重，管理機(jī)構(gòu)重復(fù)且缺乏專業(yè)的管理技能，不僅浪費(fèi)了大量的政府資源，埋下了很多的工程隱患，引發(fā)了大量的質(zhì)量和安全問(wèn)題。

1代建管理模式類型

1.1政府組建專業(yè)管理機(jī)構(gòu)模式

政府成立建設(shè)的代建管理局或項(xiàng)目代建中心，屬于政府序列的職能管理部門，將政府全額或部分直接投資的黨政機(jī)關(guān)、教、科、文、衛(wèi)、體等社會(huì)事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目由政府授權(quán)、委托其進(jìn)行建設(shè)管理的模式。

1.2政府指定專業(yè)代建公司模式

由政府指定若干家具備較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的國(guó)有建設(shè)公司、咨詢公司或項(xiàng)目管理公司，對(duì)指定項(xiàng)目實(shí)行代理建設(shè)，按企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理;或是確定代建單位名單、有限選定代建機(jī)構(gòu)的方式，按企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理;或是由政府建立專業(yè)代建項(xiàng)目公司并直接委托項(xiàng)目建設(shè)。

1.3市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)代建模式

通過(guò)政府主管部門設(shè)立基本的準(zhǔn)人條件，按市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則，批準(zhǔn)若干家具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)實(shí)力，有良好建設(shè)管理業(yè)績(jī)并可承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目管理公司參與項(xiàng)目代建的競(jìng)爭(zhēng)，其中項(xiàng)目的總投資、代建單位管理費(fèi)等均由招標(biāo)確定。

2實(shí)施代建制的積極作用

2.1加快了政府職能轉(zhuǎn)變

長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)政府投資的公益性建設(shè)項(xiàng)目中，一直采用的是在投資方、建設(shè)方和承建方之間，由建設(shè)單位設(shè)立一個(gè)臨時(shí)項(xiàng)目部來(lái)管理建設(shè)項(xiàng)目。這種靠行政體制來(lái)管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方式弊端較多。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在臨時(shí)機(jī)構(gòu)管理下建設(shè)的工程幾乎沒(méi)有不突破預(yù)算的，工期、質(zhì)量、安全也不易控制。實(shí)行代建制后，政府對(duì)代建制項(xiàng)目主要把握產(chǎn)業(yè)政策和宏觀決策，項(xiàng)目具體實(shí)施依靠市場(chǎng)機(jī)制管理，從而有助于規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理行為。

2.2有助于遏制腐敗

作為工程建設(shè)的投資方，因?yàn)榫哂袥Q策權(quán)，歷來(lái)是工程承包商和材料供應(yīng)商“攻關(guān)”的最主要目標(biāo)。但實(shí)施代建制后，建設(shè)方與承包商、供應(yīng)商的直接接觸被壓縮到了最低限度，其職務(wù)犯罪的幾率也就相應(yīng)降低了。代建方在權(quán)限范圍內(nèi)，應(yīng)根據(jù)法律、法規(guī)和行業(yè)規(guī)范的要求，按照自身管理制度和經(jīng)驗(yàn)獨(dú)立完成工程管理工作，而不是一味遷就投資方，亦步亦趨，這樣代建方對(duì)建設(shè)方也有一種制約作用。

2.3提高投資效益

由于實(shí)施代建制，代建單位將代替建設(shè)方執(zhí)行其投資控制的職能，可以更加科學(xué)有效地開(kāi)展投資控制工作，提高了投資效益。

2.4抑制了“三超”（超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)）痼疾

過(guò)去由于一些項(xiàng)目是由政府自己建設(shè)的，投資者、使用者、建設(shè)者、管理者集于一身，一些不必要的功能紛紛上馬，貪大求全，造成預(yù)算不斷追加、擴(kuò)大。實(shí)行代建制后，再追加財(cái)政預(yù)算就不大可能。

2.5有利于解決拖欠工程款問(wèn)題

據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，工程款拖欠最為嚴(yán)重的是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和政府投資工程，分別占拖欠總額的39.6%和26.7%。通過(guò)代建管理，可以減少此類情況的發(fā)生，為防止拖欠打下良好基礎(chǔ)。

3代建制實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題

3.1代建單位的法律地位尚未明確，代建單位處于弱勢(shì)地位，責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)不對(duì)等

當(dāng)前，代建單位履行職責(zé)的法律環(huán)境尚不健全，也就是說(shuō)，在國(guó)家基本建設(shè)程序中沒(méi)有法律授予的地位。因此，客觀上無(wú)法得到各級(jí)政府和建設(shè)相關(guān)管理部門的認(rèn)可，實(shí)際操作過(guò)程中遇到很多困難，在辦理各種工程建設(shè)手續(xù)的過(guò)程中，其身份難以被有關(guān)行政管理部門認(rèn)可，其主要表現(xiàn)是在質(zhì)量管理過(guò)程中代建單位在所有的驗(yàn)收表格中無(wú)簽字之處，造成工作被動(dòng)。

3.2業(yè)主的觀念沒(méi)有完全轉(zhuǎn)變，“建設(shè)”和“運(yùn)營(yíng)”沒(méi)有真正分離

實(shí)行代建制的目標(biāo)之一就是要解決“建設(shè)、監(jiān)管、使用”多位一體的矛盾，但有些使用單位為了部門的利益，對(duì)于代建工作存在一定的抵觸情緒，不是自覺(jué)自愿接受項(xiàng)目代建，而是在代建過(guò)程中或是不積極主動(dòng)配合，不履行應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任;或是不愿放棄自己的權(quán)力，利用甲方身份超越權(quán)限干涉代建單位的正常工作。這樣做不僅影響了代建單位對(duì)項(xiàng)目的管理，也影響了代建單位的積極性和主動(dòng)性，進(jìn)而影響到項(xiàng)目的順利實(shí)施。

3.3代建取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，損害了代建單位的積極性

絕大多數(shù)地方在實(shí)施代建制的相關(guān)文件中沒(méi)有明確設(shè)置代建費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，大部分情況下都是參照建設(shè)單位管理費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)執(zhí)行。但建設(shè)單位管理費(fèi)并不包括代建單位必須支出的工資、稅金以及應(yīng)該獲得的合理利潤(rùn)等內(nèi)容，因此費(fèi)率偏低。有的項(xiàng)目代建費(fèi)只占項(xiàng)目總投資的0.7%。

4完善代建制的幾點(diǎn)建議

4.1完善法制建設(shè)，確立代建制度的法律地位

在進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目建設(shè)代建制的立法工作，早日出臺(tái)比較完善的代建制管理辦法。通過(guò)立法明確代建單位的法律地位，理順代建單位與委托人、使用單位的關(guān)系，合理清晰地分各自的責(zé)權(quán)利，進(jìn)一步規(guī)范政府投資項(xiàng)目的代建過(guò)程。

4.2轉(zhuǎn)變業(yè)主觀念，加強(qiáng)代建工作實(shí)施過(guò)程的監(jiān)管

通過(guò)宣傳和試點(diǎn)的示范作用，讓業(yè)主們真正了解代建制在項(xiàng)目管理中的巨大作用，以此來(lái)推動(dòng)代建制的健康發(fā)展。

5結(jié)語(yǔ)

本文以廣州市非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目代建管理為切入點(diǎn)，分析其積極作用，研究其存在問(wèn)題，結(jié)果表明，非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建管理制，可以有效降低投資，提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益;對(duì)政府投資項(xiàng)目代建制的深入研究分析，有助于項(xiàng)目實(shí)踐中進(jìn)行有針對(duì)性的管理，更大程度地提高效益。