■文 / 邱詩(shī)永

近年來(lái)，中國(guó)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，居民生活水平不斷提高，機(jī)動(dòng)車總量飛速增長(zhǎng)，出行需求持續(xù)增加，城市交通供給與需求出現(xiàn)極大的不平衡性，也由此引發(fā)一系列城市交通問(wèn)題，以環(huán)境問(wèn)題最為嚴(yán)峻。機(jī)動(dòng)車污染成為中國(guó)空氣污染的重要來(lái)源：2017年中國(guó)城市本地排放源中移動(dòng)源對(duì)細(xì)顆粒物（PM2.5）的貢獻(xiàn)在10%-50%之間，其中多個(gè)城市的移動(dòng)源排放為首要來(lái)源。城市交通也是二氧化碳（CO2）排放的主要來(lái)源，據(jù)計(jì)算，隨著中國(guó)煤炭消費(fèi)的達(dá)峰，交通對(duì)中國(guó)CO2排放的貢獻(xiàn)會(huì)持續(xù)上升，從2016年的10%-14%貢獻(xiàn)比例（約1.2Gt），上升至2030年超過(guò)30%的貢獻(xiàn)比例，交通方面的CO2排放量可達(dá)5.4Gt。

經(jīng)驗(yàn)表明，面對(duì)道路資源的有限性和未來(lái)交通需求總量不斷攀升的情形，與依靠交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以增加交通供給相比，交通需求管理措施更能有效解決交通供求不平衡的矛盾和城市交通環(huán)境問(wèn)題，特別是當(dāng)城市中心區(qū)交通量已達(dá)到飽和或超飽和狀態(tài)。而“避免—轉(zhuǎn)移—提升”的綠色出行策略，作為交通需求管理政策的核心，開始被城市認(rèn)可并應(yīng)用。

一、何為“避免—轉(zhuǎn)移—提升”策略

“避免—轉(zhuǎn)移—提升”（Avoid-Shift-Improve，簡(jiǎn)稱A-S-I）策略最早由德國(guó)政府于20世紀(jì)90年代提出。A-S-I策略旨在推動(dòng)綠色出行方式的使用與可持續(xù)交通系統(tǒng)的建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)降低交通空氣污染物和溫室氣體的排放，減少能源消耗，緩解交通擁堵，最終創(chuàng)建可持續(xù)宜居城市的目標(biāo)。顧名思義，A-S-I策略包含三部分的內(nèi)容：

避免：通過(guò)以公交為導(dǎo)向的城市開發(fā)（Transit-Oriented Development，簡(jiǎn)稱TOD） 等城市規(guī)劃手段，建造緊湊型城市，減少居民出行距離與次數(shù)，尤其是盡量避免小汽車出行的產(chǎn)生，并消除或減少非必要的出行需求，例如用視頻會(huì)議替代會(huì)面；

轉(zhuǎn)移：通過(guò)改善慢行和公共交通基礎(chǔ)設(shè)施、調(diào)節(jié)機(jī)動(dòng)車擁有量和提高小汽車使用成本等措施，促使居民從小汽車出行轉(zhuǎn)移到公交、自行車和步行等綠色出行；

提升：技術(shù)方面，提高汽車能效，推行新能源汽車和其他新技術(shù)，減少機(jī)動(dòng)車尾氣排放；理念方面，建立居民綠色出行理念，提升社會(huì)綠色出行氛圍。

二、國(guó)際城市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

（一）避免

汽車使用增加導(dǎo)致城市蔓延，反過(guò)來(lái)，由于城市變得過(guò)于分散導(dǎo)致居民出行可達(dá)性降低，迫使機(jī)動(dòng)化依賴增加。因此，與城市蔓延直接相關(guān)的是城市機(jī)動(dòng)車使用、整體能源消耗以及空氣污染物和溫室氣體排放的增加。從城市規(guī)劃入手，建造混合用地的緊湊城市形態(tài)，能夠從源頭減少居民出行距離，降低小汽車依賴性，創(chuàng)造低碳城市。

巴塞羅那是典型的緊湊型城市，市區(qū)面積102.2km2，擁有人口161萬(wàn)，人口密度約為1.6萬(wàn)人/km2。巴塞羅那擁有歐洲最大規(guī)模的方格街區(qū)路網(wǎng)形態(tài)，由數(shù)千個(gè)約113m×113m的圍合街區(qū)組成，每隔數(shù)個(gè)街區(qū)便設(shè)置市場(chǎng)、學(xué)校、醫(yī)院、公園等公共服務(wù)設(shè)施，方便居民使用。由于用地充分混合，城市密度較高，巴塞羅那核心區(qū)的平均出行距離僅3.1km，平均出行時(shí)長(zhǎng)僅16分鐘，居民對(duì)汽車的依賴程度較低，約18%居民選擇私家車出行，35%居民選擇公共交通，1%居民選擇自行車，剩余46%居民為步行，該城市多次上榜全球最宜居城市。與巴塞羅那形成鮮明對(duì)比的城市是美國(guó)的亞特蘭大，亞特蘭大是一個(gè)蔓延的城市，市區(qū)面積344.9km2，人口49.8萬(wàn)，人口密度僅1444人/km2，私家車出行比例高達(dá)86%，在城市交通領(lǐng)域每年每人產(chǎn)生的CO2排放量是巴塞羅那的10倍以上。

在“避免”策略中可以考慮采用TOD這個(gè)城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)手段，在實(shí)現(xiàn)高密度、高混合度城市開發(fā)的同時(shí)，進(jìn)一步鼓勵(lì)綠色出行方式如公共交通、步行和自行車的使用，以減少能源消耗和溫室氣體排放，創(chuàng)建更可持續(xù)的城市。巴西庫(kù)里提巴以其快速公交（Bus Rapid Transit，簡(jiǎn)稱BRT）TOD走廊沿線的高密度開發(fā)而聞名。庫(kù)里提巴的城市空間結(jié)構(gòu)非常清晰，完全是建立在以BRT系統(tǒng)為支撐的公交走廊引導(dǎo)形成的單中心放射狀軸向帶形布局模式，即BRT走廊沿線呈現(xiàn)高密度、高強(qiáng)度開發(fā)，有意識(shí)地集中布置高層公共建筑、多層和高層住宅，其余地區(qū)則密度較低。城市主要的商務(wù)、商業(yè)和公共活動(dòng)等也都集中在這5條軸線上，使得BRT能夠滿足70%-80%的日常出行需求，極大地提高了公交出行的便利性，成功引導(dǎo)居民使用公共交通，也促進(jìn)了庫(kù)里提巴碳排放量的降低，庫(kù)里提巴人均碳排放量是巴西城市平均水平的75%。

此外，隨著信息和通訊信技術(shù)的發(fā)展，推廣在家辦公和視頻會(huì)議等，也能有效減少碳排放。以美國(guó)為例，如果美國(guó)50%的勞動(dòng)力每周有一半的時(shí)間在家辦公，則每年能減少5400萬(wàn)噸溫室氣體排放，相當(dāng)于1000萬(wàn)輛小汽車的年排放量。

（二）轉(zhuǎn)移

國(guó)際上常見的促進(jìn)居民從小汽車轉(zhuǎn)移到綠色出行的措施包括建設(shè)與改善公共交通系統(tǒng)、提高公交服務(wù)水平、改善步行與自行車基礎(chǔ)設(shè)施、公共空間和完整街道設(shè)計(jì)，以及擁堵收費(fèi)和停車管理等提高小汽車使用成本的方式。

英國(guó)首都倫敦于2003年2月開始實(shí)施擁堵收費(fèi)，以緩解交通擁堵，減少居民乘私家車出行時(shí)間，并降低由交通引起的環(huán)境污染等問(wèn)題。收費(fèi)區(qū)域覆蓋了倫敦中心區(qū)內(nèi)環(huán)路以內(nèi)21平方米的范圍，除假期外，每周一至周五7:00-18:00對(duì)所有在區(qū)內(nèi)行駛的機(jī)動(dòng)車收取11.5英鎊的費(fèi)用（折合人民幣約101.1元）。倫敦在推出擁堵收費(fèi)政策的同時(shí)，還實(shí)施了一系列配套的交通措施，包括提升公共交通服務(wù)、提供替代繞行方案、優(yōu)化信號(hào)配時(shí)、建立停車控制區(qū)等，為出行者提供更多出行選擇，保障居民的出行權(quán)利，促進(jìn)居民選擇綠色交通出行。其中，僅就提升公共交通服務(wù)一項(xiàng)，倫敦就實(shí)施了33條政策。而擁堵收費(fèi)前15年獲得的大約25億美元的收入，也全部用于倫敦交通系統(tǒng)的改善，尤其是公共交通和慢行系統(tǒng)的改善。擁堵收費(fèi)政策實(shí)施效果顯著，倫敦交通局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，在政策實(shí)施一周年后，收費(fèi)時(shí)段進(jìn)入收費(fèi)區(qū)內(nèi)的私家車減少30%，而公交車輛增長(zhǎng)20%，早高峰期間使用地面公交進(jìn)入收費(fèi)區(qū)的乘客數(shù)增加近40%，由此使得倫敦中心區(qū)碳排放量下降20%，氮氧化物（NOX）排放量降低12%。為進(jìn)一步改善倫敦交通與環(huán)境問(wèn)題，倫敦市長(zhǎng)薩迪克·汗于2018年發(fā)布了《市長(zhǎng)交通戰(zhàn)略》，以健康出行、減少對(duì)汽車使用的需求為核心目標(biāo)，圍繞“健康街道、健康市民”“良好公交體驗(yàn)”和“新居住新就業(yè)”三大主題，與營(yíng)造健康街道、提高道路安全、創(chuàng)造友好的慢行交通系統(tǒng)、治理交通擁堵與提高道路通行效率、提供公平與可負(fù)擔(dān)的公交體驗(yàn)以及提高交通基礎(chǔ)設(shè)施的適應(yīng)性等要點(diǎn)，提出26條政策與107條具體建議措施，旨在到2041年實(shí)現(xiàn)公交與慢行出行比例達(dá)到80%、道路交通CO2和NOX排放分別減少72%和94%的目標(biāo)。

（三）提升

車輛電動(dòng)化已成為全球公認(rèn)的交通運(yùn)輸領(lǐng)域節(jié)能減排的重要舉措。與燃油車相比，新能源汽車能夠有效改善空氣質(zhì)量、減少溫室氣體排放、降低噪聲污染。新能源汽車增長(zhǎng)的推動(dòng)力主要來(lái)自政策環(huán)境。中國(guó)是全球電動(dòng)車發(fā)展最快的國(guó)家，在過(guò)去十幾年里，中國(guó)出臺(tái)了一系列政策推動(dòng)新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)消費(fèi)者購(gòu)買新能源汽車，其中以補(bǔ)貼政策最為矚目，中央政府在新能源汽車購(gòu)置補(bǔ)貼方面的投入已達(dá)千億元。在挪威，有調(diào)查研究表明，提供經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)惠政策會(huì)加大消費(fèi)者購(gòu)買新能源汽車的概率，優(yōu)惠政策包括降低增值稅、免車輛登記稅、免道路通行費(fèi)、流通稅退稅等。在美國(guó)加州，新能源汽車駕駛員即使在一個(gè)人開車的情況下也能夠使用多乘員車道（highoccupancy vehicle lane）。

除了推行新能源汽車外，提升采用智能交通技術(shù)也有助于提高交通運(yùn)行效率，減少汽車尾氣排放。例如，完善停車誘導(dǎo)系統(tǒng)可以提高停車效率，減少因駕駛員尋找停車位而導(dǎo)致的交通擁堵、能源消耗和尾氣排放問(wèn)題。美國(guó)舊金山停車試點(diǎn)項(xiàng)目，通過(guò)需求響應(yīng)的停車定價(jià)機(jī)制、簡(jiǎn)化停車支付流程、實(shí)時(shí)更新可用停車位信息等措施，為駕駛員減少了43%的尋找車位時(shí)間，并使試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)溫室氣體排放下降30%。瑞典斯德哥爾摩的一項(xiàng)研究顯示，停車誘導(dǎo)顯示屏和車位引導(dǎo)燈一次能分別減少車輛24.5%和64.1%的CO2排放。

此外，通過(guò)開展“綠色出行周”“無(wú)車日活動(dòng)”等公共宣傳活動(dòng)，提升居民綠色出行意識(shí)，鼓勵(lì)居民樹立低碳交通出行觀念，能夠進(jìn)一步推動(dòng)居民采用公共交通、自行車和步行等綠色交通出行方式。2015年法國(guó)巴黎首個(gè)“無(wú)車日”當(dāng)天道路交通排放下降40%。韓國(guó)首爾通過(guò)一系列激勵(lì)措施，如停車優(yōu)惠、油價(jià)打折和免費(fèi)洗車等，鼓勵(lì)私家車車主參加每周一天自愿停駛活動(dòng)，采用綠色交通工具進(jìn)行通勤。該項(xiàng)目每年能減少200萬(wàn)車輛使用，降低車輛10%的CO2排放。

三、啟示與建議

(一）啟示

為解決城市交通的環(huán)境問(wèn)題，中國(guó)政府出臺(tái)一系列政策和措施，鼓勵(lì)綠色交通出行，取得了一定的成就。以北京為例，2017年中心城綠色出行比例達(dá)72.1%。不過(guò)，從A-S-I角度來(lái)看，仍存在一定的改善空間。

避免：避免策略強(qiáng)調(diào)不同規(guī)劃間的協(xié)同發(fā)展，然而在中國(guó)實(shí)際規(guī)劃實(shí)施中，交通規(guī)劃往往與城市規(guī)劃相脫節(jié)，例如在進(jìn)行TOD開發(fā)時(shí)，沒(méi)有真正將公共交通系統(tǒng)看作是連接城市各部分的主要方式，缺少公共交通系統(tǒng)、慢行系統(tǒng)與道路運(yùn)輸系統(tǒng)之間的聯(lián)系，缺少精細(xì)化的設(shè)計(jì)和管理。因此，盡管城市政府投入了很多的精力和經(jīng)濟(jì)資源，建設(shè)完成后的公共交通系統(tǒng)卻沒(méi)能成功成為城市的一部分，缺少應(yīng)有的品質(zhì)和基本的運(yùn)行效率，自然無(wú)法獲得乘客的滿意，也無(wú)法進(jìn)一步吸引小汽車使用者轉(zhuǎn)向公共交通。

轉(zhuǎn)移：轉(zhuǎn)移策略的重點(diǎn)在于綜合施措，持續(xù)更新。單一政策無(wú)法產(chǎn)生可持續(xù)的顯著效果，且政策效力會(huì)隨著時(shí)間的推移而逐漸下降。而多項(xiàng)政策間若缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，也可能會(huì)對(duì)政策效果產(chǎn)生影響。例如，北京在實(shí)施限行措施之時(shí)尚未實(shí)施小客車限購(gòu)政策，導(dǎo)致居民紛紛購(gòu)買第二輛車，以破解限行措施帶來(lái)的不便，這就抵消了限行措施帶來(lái)的效果。此外，現(xiàn)行的政策以行政類控制手段為主，不夠精細(xì)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)交通資源的合理配置與有效利用，也會(huì)增加政府的管理成本，降低交通管理的效率。

提升：提升方面的不足更多存在于理念層面，中國(guó)城市居民的交通消費(fèi)理念比較陳舊，盡管中國(guó)曾是自行車王國(guó)，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，機(jī)動(dòng)車進(jìn)入家庭后，開車成為居民追求的一種常態(tài)，小汽車被視為身份地位和財(cái)富的象征，政府對(duì)于綠色出行、低碳交通的公眾宣傳和傳播力度也不夠，現(xiàn)實(shí)中道路路權(quán)還是更多地分配給了小汽車使用者，使居民無(wú)法充分認(rèn)識(shí)到小汽車出行所產(chǎn)生的高資源占用、高能耗和高排放的外部成本，造成小汽車保有量和使用量持續(xù)攀升。而國(guó)家為鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和升級(jí)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，將汽車工業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，也進(jìn)一步推動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展。

（二）建議

為了更好地推動(dòng)居民綠色出行，降低城市交通排放，借鑒上述城市的成功實(shí)踐，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，建議如下：

1.全方位統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，綜合制定綠色出行措施。A-S-I策略其實(shí)是一項(xiàng)綜合性的工程，每部分內(nèi)容之間聯(lián)系緊密，并不是各自獨(dú)立的關(guān)系。例如，TOD其實(shí)也包含了轉(zhuǎn)移和提升方面的內(nèi)容。前文中按三部分內(nèi)容分別講述，只是為了更好地說(shuō)明每部分的側(cè)重。在實(shí)際操作中，應(yīng)統(tǒng)籌考慮各項(xiàng)政策的實(shí)施，包括政策實(shí)施的時(shí)序安排和作用配合，并建立實(shí)施的保障和監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，不斷根據(jù)政策效果調(diào)整政策內(nèi)容，以最大化實(shí)現(xiàn)政策效力。

2.落實(shí)多規(guī)合一，健全城市土地交通協(xié)同發(fā)展機(jī)制。對(duì)于現(xiàn)有城市的更新與新興城市或新規(guī)劃的城市開發(fā)區(qū)的開發(fā)，應(yīng)注重城市土地利用與城市綜合交通規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)公共交通沿線的土地混合利用布局與高密度開發(fā)，加強(qiáng)公共交通站點(diǎn)地區(qū)（尤其是軌道交通）的城市規(guī)劃與交通設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)城市土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城市綜合交通規(guī)劃與公共交通專項(xiàng)規(guī)劃等多規(guī)合一，減少居民出行距離，引導(dǎo)居民使用公共交通等綠色出行。

3.引入市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，用經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)居民綠色出行。如前所述，交通問(wèn)題的出現(xiàn)源于城市交通供給與需求之間的不平衡，而市場(chǎng)在資源配置中，具有更高的經(jīng)濟(jì)效率，能夠促進(jìn)交通資源利用效率的提高，以盡可能少的資源投入，獲得盡可能大的效益，更好地滿足居民的交通出行需求。靈活使用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行交通資源管理最重要的原則是“使用者負(fù)擔(dān)原則”，通過(guò)擁堵收費(fèi)、停車管理等措施，使小汽車使用者承擔(dān)小汽車出行所產(chǎn)生的外部成本，進(jìn)而控制機(jī)動(dòng)車使用強(qiáng)度，并將收繳資金用于改善公共交通和慢行交通系統(tǒng)，為居民提供多樣化綠色出行選擇。另一方面，政府還可以通過(guò)公交優(yōu)惠票價(jià)等手段，激勵(lì)居民轉(zhuǎn)移到綠色交通出行。

4.促進(jìn)居民意識(shí)提升和價(jià)值觀轉(zhuǎn)變。政府和媒體加強(qiáng)對(duì)綠色出行的公共宣傳，強(qiáng)調(diào)綠色出行的社會(huì)環(huán)境和健康效益，以及小汽車出行帶來(lái)的社會(huì)環(huán)境成本，幫助居民樹立綠色出行觀念，并通過(guò)一些激勵(lì)措施，推動(dòng)居民采用公共交通、自行車和步行等綠色出行方式。居民對(duì)于綠色出行政策制定過(guò)程的參與，也有助于提高其綠色出行意識(shí)。地方政府可以搭建多方參與的協(xié)作平臺(tái)和對(duì)話機(jī)制，鼓勵(lì)居民對(duì)政策提供反饋和建議，共同實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城市與交通的建設(shè)。