楊靜

摘 要：環(huán)境管理制度創(chuàng)新是我國生態(tài)文明建設進程中有效應對環(huán)境污染、生態(tài)破壞和平衡生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的必然選擇。本文基于生態(tài)文明理念闡述了環(huán)境管理制度創(chuàng)新的必要性，辯證分析了環(huán)境政策法律化與環(huán)境法律政策化的關(guān)系，進一步闡明了現(xiàn)行環(huán)境管理制度中存在的問題，對環(huán)境管理制度的創(chuàng)新設計思路進行了分析，從環(huán)境政策和環(huán)境法律兩個方面分別提出了制度創(chuàng)新建議，以期為進一步提升環(huán)境管理成效提供理論依據(jù)和借鑒。

關(guān)鍵詞：環(huán)境管理;環(huán)境政策;環(huán)境法律;生態(tài)文明;制度創(chuàng)新

中圖分類號：X321 文獻標識碼：A 文章編號：1003-5168（2019）05-0156-03

Abstract： The innovation of environmental management system is an inevitable choice to effectively deal with environmental pollution， ecological destruction and balance the relationship between ecological environment protection and economic development in the process of ecological civilization construction in China. Based on the concept of ecological civilization， this paper expounded the necessity of innovation of environmental management system， dialectically analysed the relationship between legalization of environmental policy and legalization of environmental law， further clarified the problems existing in the current environmental management system， analysed the innovative design ideas of environmental management system， and put forward suggestions for institutional innovation from two aspects of environmental policy and environmental law. It is hoped that this paper can provide theoretical basis and reference for further improving the effectiveness of environmental management.

Keywords： environmental management;environmental policy;environmental law;ecological civilization;institutional innovation

1 生態(tài)文明視域下環(huán)境管理理念嬗變

黨的十八大報告對推進中國特色社會主義事業(yè)作出“五位一體”的總體布局，尤其是把生態(tài)文明建設提升到與經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設和社會建設并列的戰(zhàn)略高度，建立了基于生態(tài)文明理念的發(fā)展成果評價標準，提出構(gòu)建人類命運共同體的思想，為世界和人類發(fā)展指明了前進方向。黨的十八大以來，習近平總書記對中國特色社會主義生態(tài)文明進行了大量的理論思考，提出了一系列新觀點和新論斷，尤其是在黨的十九大報告進一步強調(diào)了建設生態(tài)文明對中華民族永續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實意義，并闡明了生態(tài)文明建設的目標、原則、方法等[1]，形成了習近平生態(tài)文明思想。目前，生態(tài)文明理念已經(jīng)成為當前我國社會建設的重要價值取向和崇高追求。其中，環(huán)境管理是生態(tài)文明建設的重要抓手和推進點，環(huán)境管理制度的有效實施將直接影響環(huán)境管理成效，進而影響生態(tài)文明建設進程。

環(huán)境管理主要有以環(huán)境污染控制、環(huán)境質(zhì)量改善、環(huán)境風險防控等3種目標導向的環(huán)境管理模式。20世紀80年代以來，大部分發(fā)達國家基本上采用環(huán)境質(zhì)量改善為目標導向的環(huán)境管理模式，實施更為嚴格的環(huán)境質(zhì)量標準，“倒逼”經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，以實現(xiàn)經(jīng)濟綠色發(fā)展[2]。21世紀以來，發(fā)達國家更加關(guān)注生態(tài)安全和人類健康，逐漸形成了以環(huán)境風險防控為目標的環(huán)境管理模式[2]。長期以來，我國環(huán)境管理模式基本上仍然以污染控制為目標導向，這種被動的防控模式已經(jīng)嚴重制約了經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，難以持續(xù)有效地削減環(huán)境壓力。只有創(chuàng)新現(xiàn)行環(huán)境管理制度，才能積極響應習近平新時代生態(tài)文明思想，進而有效保障人民對美好生態(tài)環(huán)境的新追求。

環(huán)境管理制度涵蓋環(huán)境政策和環(huán)境法律。面對日益嚴峻的環(huán)境壓力，越來越多的學者認為，環(huán)境案件違法成本低、守法成本高、執(zhí)法失之于寬，沒有有效地遏制環(huán)境案件頻發(fā)態(tài)勢，期望在環(huán)境犯罪立法方面降低環(huán)境犯罪入罪門檻、設置針對性的環(huán)境犯罪罪名、合理配置制裁方式，以發(fā)揮環(huán)境犯罪刑事規(guī)制的震懾威力。甚至有不少學者超越了以人為中心的傳統(tǒng)法益保護理念，支持以生態(tài)主義為中心的生態(tài)法益（環(huán)境法益）保護的立法理念，并提出了一系列環(huán)境犯罪立法完善建議[3-5]。事實上，在環(huán)境管理實踐中，環(huán)境政策和環(huán)境法律這兩種最重要的環(huán)境管理制度工具，一直存在環(huán)境政策法律化和環(huán)境法律政策化的傾向。眾所周知，法律是制度性和普遍性規(guī)范，政策是工具性和特殊性規(guī)范[6]。然而，在我國環(huán)境法治實踐中，雖然環(huán)境政策發(fā)揮著重要的制度工具作用，但其作用的無限放大必將與依法治國之基本要義相悖。以“區(qū)分”為標準建立的各種精致化制度規(guī)范是保障法治目標實現(xiàn)的基礎，就環(huán)境法治而言，體現(xiàn)為環(huán)境政策與環(huán)境法律這兩大制度工具系統(tǒng)之間“邊界”的劃定[7]。我國環(huán)境管理實踐中仍然保持甚至強化環(huán)境政策對環(huán)境法律的過度“入侵”[7]，這就凸顯了合理劃定環(huán)境政策與環(huán)境法律之間界限的必要性。

2 現(xiàn)行環(huán)境管理制度的缺陷

現(xiàn)行環(huán)境管理制度存在著諸如難以滿足環(huán)境質(zhì)量需求、缺乏整體協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性、環(huán)境管理制度執(zhí)行情況有待改善、環(huán)境立法技術(shù)程度不高、環(huán)境執(zhí)法力度不足等方面的問題。顯然，傳統(tǒng)的環(huán)境管理制度與“五位一體”總體布局要求還有較大差距。針對上述環(huán)境管理制度的缺陷，學者們已進行了深入研究。由此，本文著重分析環(huán)境管理制度存在不足之處的基礎性原因。顯然，我國尚未真正確立以環(huán)境風險防控為導向的環(huán)境管理模式，而環(huán)境管理制度只有建立在環(huán)境風險防控的基礎之上才能有的放矢并發(fā)揮監(jiān)管作用。只有建立創(chuàng)新完善的以環(huán)境風險防控為導向的管理制度，才能徹底解決以往兩種管理模式的弊端并大幅提升環(huán)境管理有效性。環(huán)境管理新模式必然需要創(chuàng)新的環(huán)境政策和環(huán)境法律，而環(huán)境風險防控的核心不是環(huán)境污染總量控制、質(zhì)量控制，而是環(huán)境風險預警、預測，這就要求在制定環(huán)境管理制度時選擇新的評價標準。

3 生態(tài)文明視域下現(xiàn)行環(huán)境管理制度的創(chuàng)新

3.1 環(huán)境管理制度創(chuàng)新原則及創(chuàng)新設計框架

就國內(nèi)外環(huán)境管理制度的演進而言，建立以環(huán)境風險防控為導向的環(huán)境管理制度符合“五位一體”總體布局要求，遵循了生態(tài)文明理念和生態(tài)文明建設的內(nèi)在需求，這也是環(huán)境管理制度創(chuàng)新的基本原則。已有研究表明，環(huán)境風險評估能以生態(tài)承載能力或者生態(tài)保護紅線作為標準。然而，生態(tài)承載能力計算或者生態(tài)保護紅線劃定需要相關(guān)科技支撐，因而，推動科技創(chuàng)新與環(huán)境政策結(jié)合是必要的[8]，這也是環(huán)境管理制度創(chuàng)新的原則。前述內(nèi)容已經(jīng)涉及環(huán)境政策和環(huán)境法律的界限劃定，這是環(huán)境管理制度創(chuàng)新的有效性原則。

基于上述原則，有效平衡經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護，根本出路就是基于科技創(chuàng)新制定環(huán)境政策，并科學劃分環(huán)境政策與環(huán)境法律之間的界限，做到科技創(chuàng)新驅(qū)動政策轉(zhuǎn)型、兼顧環(huán)境政策法律化的穩(wěn)定性與環(huán)境法律政策化的靈活性，從而促進環(huán)境管理制度的有效性。生態(tài)文明視域下環(huán)境管理制度創(chuàng)新框架如圖1所示。

3.2 生態(tài)文明視域下環(huán)境管理制度創(chuàng)新方向

3.2.1 環(huán)境政策與環(huán)境法律認識創(chuàng)新。源自政治系統(tǒng)的環(huán)境政策和源自法律系統(tǒng)的環(huán)境法律在目前的環(huán)境管理中均發(fā)揮著重要作用，且具有不可替代性，兩種制度工具既相互聯(lián)系又相對獨立。然而，我國環(huán)境管理實踐中存在著大量的絕對化、單一化情形，這實際上阻礙了環(huán)境保護目標的實現(xiàn)。我國環(huán)境法律制度以2014年《環(huán)境保護法》修訂案的通過為標志，顯著體現(xiàn)了生態(tài)文明理念這一環(huán)境政策烙印。事實上，在此之前，環(huán)境政策相較于環(huán)境法律發(fā)揮了更為重要的作用。換言之，環(huán)境政策與環(huán)境法律之間的作用界限始終沒有明確[7]。環(huán)境法律政策化和環(huán)境政策法律化都是環(huán)境政策和環(huán)境法律之間有效銜接的重要途徑，因為不同制度工具之間的功能互補極為重要。環(huán)境政策法律化旨在利用環(huán)境法律的穩(wěn)定性機能在環(huán)境管理過程中穩(wěn)定、持續(xù)地發(fā)揮環(huán)境保護與治理的基本價值。通過環(huán)境政策法律化可以確定環(huán)境行政邊界，進而引導和監(jiān)督行政施政符合環(huán)境法治目標，同時也是環(huán)境立法立體化的重要途徑[7]。而環(huán)境法律政策化可以激發(fā)環(huán)境法律的靈活性，其核心是環(huán)境法律實施中對環(huán)境政策的偏好及適用，進而呈現(xiàn)出整體政策化傾向。顯然這并非是去法律化、復政策化，而是基于增強環(huán)境法律制度功能而進行的相關(guān)環(huán)境政策的積極吸收，這是利用環(huán)境法律政策化的靈活性來實現(xiàn)環(huán)境管理目標?；趦r值考量，環(huán)境法律的政策化和環(huán)境政策的法律化是協(xié)調(diào)二者之間價值失衡的基本路徑。

3.2.2 科技創(chuàng)新支撐下的生態(tài)保護紅線政策在環(huán)境法律制度中的融合創(chuàng)新。正是基于上述認識創(chuàng)新，可以從新的視角認識生態(tài)保護紅線政策。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中專章劃定生態(tài)保護紅線，建立了國土空間開發(fā)保護制度。2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》（以下簡稱《意見》）指出，生態(tài)保護紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能，必須強制嚴格保護的區(qū)域，是保障和維護國家生態(tài)安全的底線和生命線。其成為《環(huán)境保護法》修訂案的創(chuàng)新制度[9]。生態(tài)保護紅線可以有效避免《環(huán)境保護法》立法相對完善而執(zhí)法不力的問題，是生態(tài)文明建設進程中的重大制度創(chuàng)新[10]。

由諸多環(huán)境要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)是一個有機整體，而以環(huán)境要素為規(guī)制對象導致生態(tài)管理碎片化，無法做到生態(tài)系統(tǒng)的綜合、整體保護管理。生態(tài)保護紅線轉(zhuǎn)變了現(xiàn)有的環(huán)境管理模式，體現(xiàn)了環(huán)境風險防控導向，避免了環(huán)境要素管理的單一性、分散性弊端，實現(xiàn)了環(huán)境管理轉(zhuǎn)向整體的生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)空間管治。同時，生態(tài)保護紅線考慮整體性、統(tǒng)籌性，環(huán)保部門單一主管，大大降低了生態(tài)保護紅線實施成本，保障了生態(tài)安全。生態(tài)保護紅線的劃定是以生態(tài)承載力為基礎的，這需要科技創(chuàng)新驅(qū)動生態(tài)承載力的準確估測。生態(tài)保護紅線就是用生態(tài)承載力的方法精算出保護地范圍以維護生態(tài)安全、保障可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)承載力是生態(tài)系統(tǒng)的自我維持、自我調(diào)節(jié)能力，資源與環(huán)境的供應與容納能力及其可維持的社會經(jīng)濟活動強度和具有一定生活水平的人口數(shù)量[11]。

生態(tài)保護紅線并不是孤立存在的，與其他環(huán)境法律制度相互聯(lián)系、相互作用，但又存在差異。系統(tǒng)規(guī)劃為生態(tài)保護紅線和環(huán)境法律制度的融合提供了有效路徑。實際上，系統(tǒng)規(guī)劃是一種頂層設計，是在法律制度層面上開展生態(tài)紅線規(guī)劃，是以生態(tài)系統(tǒng)的整體性、生態(tài)紅線的優(yōu)先性、法律制度的融合性為契合點，有組織地保障生態(tài)安全[9]。在生態(tài)保護紅線框架下，結(jié)合系統(tǒng)規(guī)劃方法，確保生態(tài)保護紅線規(guī)劃作為優(yōu)先次序，協(xié)調(diào)生態(tài)保護紅線區(qū)與其他受法律保護的生態(tài)區(qū)之間的關(guān)系以及生態(tài)保護紅線關(guān)鍵參與者之間的關(guān)系，并有效避免生態(tài)保護紅線覆蓋范圍與管理可能存在的缺陷[9]。

總體而言，從2014年《環(huán)境保護法》修訂案的創(chuàng)新制度到中共十九大報告中明確生態(tài)保護紅線劃定工作，這促進了生態(tài)環(huán)境保護開始轉(zhuǎn)向整體的生態(tài)系統(tǒng)與生態(tài)空間管治。生態(tài)保護紅線突破了以環(huán)境要素作為單一衡量標準，而是以生態(tài)空間與生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護作為新的衡量標準，這在立法理念、管理模式、制度銜接方面對環(huán)境管理制度進行了創(chuàng)新。

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