摘?要：我國彩票行業(yè)從1984年興起已經(jīng)發(fā)展了30多年，起初發(fā)行量僅為千萬元，籌集公益金僅有數(shù)百萬元。而現(xiàn)如今全國彩票發(fā)行量已達(dá)數(shù)十億元，籌集公益金也有數(shù)十億元，數(shù)額非常龐大。如何管理好，使用好這部分資金，最大程度上體現(xiàn)彩票公益金的公益性是我國財(cái)政部門需要深入研究的。本文從三個(gè)角度來論述彩票公益金的管理，先是介紹彩票公益金的特點(diǎn)和作用，然后是當(dāng)前面臨的一些問題，最后提出了一些建議，希望能夠?yàn)楣娼鸸芾硎聵I(yè)做出一些貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：公益金;管理制度;法律監(jiān)管

一、 彩票公益金的由來及作用

（一）彩票的特點(diǎn)

所謂彩票，也稱獎(jiǎng)券，指的是以抽簽給獎(jiǎng)方式進(jìn)行籌款，并非是賭博。彩票的英文名為“l(fā)ottery ticket”。《辭?！罚?999年版）對彩票是這樣解釋的：“俗稱‘白鴿票’。以抽簽給獎(jiǎng)方式進(jìn)行籌款或斂財(cái)所發(fā)行的憑證”?！冬F(xiàn)代漢語詞典》對彩票和獎(jiǎng)券分別給出這樣解釋的：“彩票，獎(jiǎng)券的通稱?！薄蔼?jiǎng)券，一種證券，上面編有號碼，按票面價(jià)格出售。開獎(jiǎng)后，持有中獎(jiǎng)號碼獎(jiǎng)券的，可按規(guī)定領(lǐng)獎(jiǎng)?！?彩票是一種以籌集資金為目的發(fā)行的，印有號碼、圖形、文字、面值的，由購買人自愿按一定規(guī)則購買并確定是否獲取獎(jiǎng)勵(lì)的憑證。因此彩票的這些特點(diǎn)對于購買者和發(fā)行者都具有很大的誘惑力。綜上所述，彩票具有兩種特性：一是具有滿足公眾娛樂需求的特點(diǎn);二是具有籌集資金的作用。但與此同時(shí)，如果不能對其進(jìn)行良好的監(jiān)管，很容易引發(fā)投機(jī)心理甚至犯罪行為。如何對彩票進(jìn)行管理，采取什么樣的方式進(jìn)行管理是我們需要研究的。

（二）國家彩票的起源和發(fā)展

在彩票興起之初，全世界的彩票是通過私人機(jī)構(gòu)發(fā)行的，這些機(jī)構(gòu)最主要是為了追求利益，但在客觀上還是滿足了公眾對于娛樂的需求。可是這其中是存在一個(gè)難以調(diào)和的矛盾，即私人商業(yè)利益和社會公共利益必然會產(chǎn)生沖突，很難做到二者兼顧。在市場這只無形的手的作用下，彩票的發(fā)行機(jī)構(gòu)為了獲得最大的利益，往往會采取舞弊甚至犯罪的行為。而在英國，他們的彩票緣起于16世紀(jì)，當(dāng)時(shí)為了修建一個(gè)港口，設(shè)立了專項(xiàng)的政府彩票為這個(gè)工程籌措資金，此后各種政府專項(xiàng)彩票應(yīng)運(yùn)而生。而到了1689年之后，彩票逐漸成為國家的一種收入來源，而非專項(xiàng)用于特定的社會公益事業(yè)，逐漸喪失了其公益性。也因?yàn)檫@樣，逐漸出現(xiàn)了一些非法的彩票，這種狀況帶來了很大的負(fù)面影響。隨之政府為了緩解這種狀況，下令禁止彩票發(fā)行，但并沒有禁止賭博。因?yàn)檫@個(gè)原因，很多賭博性質(zhì)的小規(guī)模抽獎(jiǎng)活動(dòng)特別常見。英國政府的調(diào)查機(jī)構(gòu)研究后認(rèn)為社會公眾的的確確有這類需要，不如進(jìn)行立法將其規(guī)范化管理，而非一味地禁止或者放任不管。于是英國就出臺了有關(guān)彩票發(fā)行的法律。而在之后幾十年，陸續(xù)發(fā)布了一些法律，增強(qiáng)了彩票業(yè)的公益性。隨著彩票行業(yè)的發(fā)展，彩票行業(yè)也自發(fā)采取一些消除不良后果的措施，使得這一行業(yè)持續(xù)發(fā)展到當(dāng)下。但實(shí)際上，彩票行業(yè)所帶來的法律問題和社會問題仍然一直存在，而各國也都采取相應(yīng)的措施去更好的管理彩票行業(yè)。許多國家最終都仿照英國這樣，進(jìn)行專門的立法行為，由國家出面來控制彩票的發(fā)行，通過這種方式來掌握彩票的發(fā)行權(quán)和經(jīng)營權(quán)，然后從彩票收益中拿出一部分來經(jīng)營社會公益事業(yè)。這樣做，一是可以遏制投機(jī)心理;二是可以減少發(fā)行機(jī)構(gòu)從中謀取大量利益的可能，能夠盡可能減少負(fù)面影響;三是可以滿足消費(fèi)者用少量資金可能獲取大額獎(jiǎng)金的心理;四是彩票行業(yè)由國家控制，可以使這部分資金最大程度地用于社會，為公益事業(yè)的發(fā)展起到了推動(dòng)作用。

（三）中國彩票業(yè)的興起與發(fā)展

我國的彩票行業(yè)興起的原因和英國有一定相似性，我們也是為了籌措資金提供給社會公益事業(yè)發(fā)展。起初，是通過活動(dòng)的主辦單位發(fā)行有獎(jiǎng)募捐獎(jiǎng)券來實(shí)行的。這種情況通常是在大型體育賽事中出現(xiàn)，最早的是北京的一個(gè)馬拉松比賽主辦方發(fā)起的，之后被各個(gè)地方機(jī)關(guān)或者政府借鑒。從20世紀(jì)90年代國家為了籌集福利事業(yè)的專項(xiàng)資金成立了主管彩票的單位專門負(fù)責(zé)彩票發(fā)行，實(shí)際上是由國家控制了彩票的發(fā)行。20世紀(jì)末我國批準(zhǔn)發(fā)行了中國體育彩票，將籌集到的資金主要用在了與體育部門相關(guān)的公益福利事業(yè)。隨著經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，彩票的發(fā)行量越來越大，彩民的娛樂需求被很好地滿足了，而相關(guān)的公益事業(yè)也得到了較好的發(fā)展。

（四）彩票公益金的性質(zhì)和作用

總而言之，彩票的性質(zhì)可以概括為在國家干預(yù)下為某種事業(yè)籌集資金的手段。從彩票發(fā)行收益分配來看，一部分通過國家權(quán)利的干預(yù)投入了社會公益事業(yè)，另一部分歸于彩票發(fā)行者，讓其獲得一定收益以及繼續(xù)發(fā)行彩票的資金。正由于可以促進(jìn)福利事業(yè)的發(fā)展，使得彩票活動(dòng)在世界各地區(qū)都發(fā)展得如火如荼。而大多數(shù)國家都頒布相關(guān)法律法規(guī)，使其成為國家彩票，控制發(fā)行者獲得的利潤以及獎(jiǎng)金的數(shù)額，減少投機(jī)心理。彩票公益金最重要的作用就是它的公益性，正是這一點(diǎn)使得它能夠經(jīng)久不衰地發(fā)展下去，同時(shí)也依靠國家對彩票業(yè)的適當(dāng)調(diào)控實(shí)現(xiàn)的。

二、 彩票公益金管理制度的問題和原因

（一）彩票發(fā)行費(fèi)用過高，甚至弄虛作假，減少了彩票公益金的收入

在實(shí)際情況中，審計(jì)署針對國家體育彩票中心發(fā)行費(fèi)用問題進(jìn)行審查。發(fā)現(xiàn)其下屬負(fù)責(zé)印刷發(fā)行彩票的公司獲利巨大。在扣除彩票發(fā)行全部成本后兩公司獲利近5.6億元，獲利驚人。其當(dāng)年的全部成本是4.11億元，而體育彩票管理中心撥付的發(fā)行費(fèi)用總共為9.69億元。原本發(fā)行費(fèi)用就已經(jīng)很高了，而體育彩票管理中心又增加了比成本還高的多余支出，其中難說是否存在貪腐的情況。這是對彩票公益金收入的一個(gè)重大損失。

（二）彩票公益金的籌集使用、部門角色混同

福利彩票管理中心作為彩票發(fā)行和管理的事業(yè)單位，實(shí)際上進(jìn)行的是企業(yè)化管理，但他們隸屬于政府。實(shí)質(zhì)上是由政府直接進(jìn)行經(jīng)營管理，這樣在權(quán)利覆蓋下往往容易產(chǎn)生問題。該部門既要作為管理者又作為競爭者，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員。難免在這種情況下做出一些違法違規(guī)的事情來滿足自身的利益。

（三）彩票公益金的審批、公示的透明度不高

通常情況下，中央財(cái)政安排用于專項(xiàng)公益事業(yè)的彩票公益金，申請使用的部門或單位要向財(cái)政部提交彩票公益金項(xiàng)目申報(bào)材料，要有財(cái)務(wù)部進(jìn)行審核提出審核意見，然后交由國務(wù)院審批。但在這一過程中，財(cái)政部并沒有將該單位申報(bào)的相關(guān)材料向社會公示，缺少社會公信力。

三、 加強(qiáng)彩票公益金使用管理的建議

經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越快，彩票行業(yè)也隨之不斷進(jìn)步，社會也越來越加大對于彩票公益金的管理和使用，為了增強(qiáng)其社會公益的性質(zhì)，也為了更好地滿足彩民的需求，促進(jìn)彩票行業(yè)的健康有序發(fā)展，我國應(yīng)該加強(qiáng)對彩票公益金的使用和管理。

（一）完善彩票公益金的使用規(guī)則，加大用于社會公益事業(yè)的比例

由于彩票的公益性，要使得大部分的公益金用于社會公益事業(yè)才能夠真正體現(xiàn)購彩者支持公益事業(yè)的本心。政府在擁有彩票公益金之后不能減少財(cái)政部門對該行業(yè)的投入，這樣才能真正促進(jìn)相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，使彩票公益金真正發(fā)揮出其公益性。而我國在明確彩票公益金的分配比例和使用方向時(shí)，要根據(jù)中央和地方的不同情況來劃分。除此之外還要根據(jù)不同地區(qū)的不同情況適當(dāng)進(jìn)行一些調(diào)整和傾斜。對于較為貧困，福利保障不完善的地區(qū)，國家應(yīng)適當(dāng)多分配一些公益金來發(fā)展當(dāng)?shù)氐墓媸聵I(yè)。而對于那些有一定資金資助但是缺口還是很大的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)加大資助的力度，幫助其更好的發(fā)展。

（二）加強(qiáng)彩票公益金使用部門的自我管理和內(nèi)部審計(jì)

要防止彩票公益金外流，一是要求使用彩票公益金的部門和機(jī)關(guān)要在使用過程中將一系列賬目公開，增強(qiáng)公益金流向的透明度。二是要加強(qiáng)審計(jì)和監(jiān)督的力度，便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。三是要建立健全公益金使用招標(biāo)或?qū)徟贫?。首先?cái)政部門對可以使用公益金數(shù)量進(jìn)行公示，然后需要申請使用公益金的部門寫好項(xiàng)目策劃書，上面寫清楚需要的具體數(shù)額，遞交給財(cái)政部門審批，等到審核通過以后，財(cái)政部門制定專項(xiàng)預(yù)算將公益金下發(fā)到申請的部門。而除了項(xiàng)目書上的預(yù)算，還要在年末的時(shí)候向財(cái)政部門上報(bào)決算。通過這種方式最大程度上減少了問題情況的發(fā)生，增強(qiáng)了公益金使用的透明度，同時(shí)也方便上級部門對公益金使用的監(jiān)管。

（三）設(shè)立專門的彩票公益金監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)

我國彩票公益金目前是由財(cái)政部管轄，而其他各個(gè)部門機(jī)關(guān)都有申請使用彩票公益金的權(quán)利。根據(jù)當(dāng)前的情況，提出這么一些建議：一方面是彩票公益金仍然由財(cái)政部門管理，因?yàn)樨?cái)政部門是管理國民收入分配的部門，不直接使用彩票公益金，在其使用和分配中可以做到中立地位，能夠確保公平。另一方面，財(cái)政部門的下屬機(jī)構(gòu)完善，整體配套措施健全，可以很好地收集有關(guān)于公益金的資料和信息，能夠?qū)ζ溥M(jìn)行較好的監(jiān)管。要設(shè)立專門的針對公益金領(lǐng)域的預(yù)算管理，因?yàn)楣娼鹱鳛楦＠聵I(yè)發(fā)展的資金區(qū)別于國家正常的財(cái)稅收入，所以應(yīng)當(dāng)單獨(dú)立項(xiàng)作為一項(xiàng)預(yù)算。在進(jìn)行預(yù)決算匯報(bào)時(shí)，要區(qū)分彩票公益金與一般預(yù)算資金的區(qū)別，單獨(dú)提交有關(guān)公益金的報(bào)告，對其進(jìn)行專項(xiàng)審核。要建立健全彩票公益金的監(jiān)督機(jī)制，通過建立專門的機(jī)構(gòu)來監(jiān)督核查彩票的銷售額是否準(zhǔn)確，公益金數(shù)目是否存在有問題的地方，下面申請使用公益金的部門其項(xiàng)目是否符合規(guī)范。并且要在固定時(shí)段對社會進(jìn)行公示，接受社會的監(jiān)督。在項(xiàng)目結(jié)束以后要對其使用效果進(jìn)行驗(yàn)收和評估，檢查是否符合預(yù)算案的要求。除此之外還要對彩票公益金使用要進(jìn)行年審，對于公益金使用的預(yù)算和決算進(jìn)行審查，具體使用情況進(jìn)行核對。而國家審計(jì)部門可以對公益金和彩票發(fā)行資金進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，避免出現(xiàn)公益金被挪用濫用的情況。保證彩票行業(yè)正常有序的發(fā)展。

四、 結(jié)語

發(fā)行彩票是國家在某些公益性事業(yè)資金不足時(shí)采取的一種籌集資金的方式，所以公益金必須發(fā)揮出其公益性才有意義。本文通過指出當(dāng)前存在的一些問題從而提出相應(yīng)的建議，希望可以為我國彩票行業(yè)出一份力。

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作者簡介：宋平，吉林省遼源市財(cái)政局，吉林遼源。