鄒鏡

摘 要： 【目的/意義】探究基層政府在農(nóng)村低保政策中的執(zhí)行偏差，提出解決辦法以提高基層政府在農(nóng)村低保政策中的執(zhí)行效率?！痉椒?過程】通過文獻閱讀、網(wǎng)站瀏覽、實地調(diào)研等方法梳理了基層政府在農(nóng)村低保政策執(zhí)行中的偏差問題，進一步分析其中原因，提出對策建議?！窘Y(jié)果/結(jié)論】由于基層政府工作人員的專業(yè)水準不足、低保對象收入難以精準確定、工作人員和受保群體之間存在溝通障礙等原因，導(dǎo)致基層低保工作效率低、低保對象定位模糊、工作人員和受保群體之間存在認識矛盾等問題，并就此提出對策建議：加強低保工作人員的專業(yè)化建設(shè)、科學(xué)合理地甄別低保對象、加強基層政府工作人員和農(nóng)村貧困人口的溝通。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村低保;政策執(zhí)行;偏差;對策

中圖分類號：F323.89 文獻標志碼：A 文章編號：1637-5617（2019）05-0034-04

Abstract： ?【Objective/Meaning】The deviation in the implementation of basiclevel government in the rural subsistence allowance policy was explored and the countermeasures were put forward to improve the implementation efficiency of basiclevel government in the rural subsistence allowance policy. 【Methods/Procedures】Through the methods such as literature reading， website browsing， field research， the deviation problems of basiclevel government in the implementation of rural subsistence allowance policy were sorted out， and the reasons were further analyzed， and then the countermeasures were put forward. 【Results/Conclusions】Due to the reasons such as the shortage of professional standards for basiclevel government workers， difficulty in accurately determining the income of low objects， and the obstacle of communication between workers and the insured group， there were some problems such as low working efficiency of basiclevel subsistence allowance， fuzzy orientation of the low objects， and contradiction between the staffs and the insured groups. Then， the countermeasures were put forward including strengthening the specialization establishment of workers for subsistence allowance， scientifically and rationally screening out the low objects， and strengthening the communication between basiclevel government workers and rural povertystricken population.

Key words： ?rural subsistence allowance;policy implementation;deviation;countermeasures

改革開放以來，我國經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，廣大農(nóng)村的貧困情況也得到了極大的改善。特別是我國的脫貧攻堅工作，取得了舉世輝煌的成就。但不可否認的是，在廣大農(nóng)村特別是中西部地區(qū)的農(nóng)村，依然有很多難啃的“貧困硬骨頭”，脫貧攻堅工作任重道遠，更需砥礪前行。黨的十九大以來，為了打好脫貧攻堅戰(zhàn)，中央創(chuàng)新機制，加強頂層設(shè)計。在“后脫貧時期”，深度貧困地區(qū)剩余貧困人口的脫貧摘帽依然是全面建成小康社會的短板[1]。破解難題的關(guān)鍵是落實中央制度設(shè)計，防止在最后關(guān)頭出現(xiàn)執(zhí)行偏差。低保政策是社會救助制度的重要內(nèi)容，是一項解決貧困人口生存問題的政策，也是社會保障制度中的最后一道安全網(wǎng)。隨著我國脫貧攻堅進入決勝階段，我國逐步探索出的農(nóng)村低保政策也在不斷深化。但是，這項普遍的惠民工程，在具體的執(zhí)行過程中出現(xiàn)了各種問題，實施效果難免會偏離政策初衷，具體實施現(xiàn)狀與當(dāng)前的中央頂層制度設(shè)計的目標、我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展情況，以及農(nóng)村基礎(chǔ)服務(wù)實施均等化的要求都存在一定的差距，與國外的優(yōu)秀經(jīng)驗相比，仍有很大的改進空間。截至目前，我國農(nóng)村低保政策實施已有12年，但作為政策的執(zhí)行者的基層政府，其政策實踐與政策宗旨相悖，執(zhí)行過程中的偏差使政策失真。因此，分析基層政府在農(nóng)村低保政策執(zhí)行過程中的偏差，解決執(zhí)行過程中的問題，根據(jù)時代發(fā)展需要提出解決措施是很有必要的，有利于助力我國如期順利打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，決勝全面建成小康社會。

1 基層政府在農(nóng)村低保政策執(zhí)行過程中存在的偏差表現(xiàn)

1.1 基層低保工作效率低

基層政府工作人員在工作中言語傷害貧困群體并與之發(fā)生矛盾的現(xiàn)象時有發(fā)生，很難為受保對象提供良好的專業(yè)性服務(wù)，導(dǎo)致基層低保工作效率低，低保政策實施效果較差。在我國偏遠農(nóng)村，村居分散、交通不便，村民到村委會要經(jīng)過幾番周折，特別是有些殘疾、老年人群出行更是不易。到達村委會后無法及時在對應(yīng)的窗口辦理業(yè)務(wù)，人少事多的窗口也沒有多余的工作人員主動提供幫助。村民還沒辦理完低保業(yè)務(wù)又到了工作人員的下班時間，導(dǎo)致上午的業(yè)務(wù)被推遲到下午的情況屢見不鮮。工作人員之間的相互推諉、辦事拖拉，延長了百姓的等待時間，降低了工作效率。

1.2 低保對象定位模糊

低保對象的收入難以精準確定，且以收入為基礎(chǔ)的低保對象瞄準方法存在較大程度上的瞄準偏誤。一部分符合受保標準的群體得到了低保補助，但還有另一部分邊緣弱勢群體，他們的經(jīng)濟狀況也符合脫貧救助的標準，卻被放置在受爭議的保障范圍內(nèi)，沒有及時受到低保補助，成為脫貧后期的“硬骨頭”。許多在外務(wù)工的村民，經(jīng)濟條件得到改善，卻沒有精準退保。應(yīng)保不保、錯保、誤保的現(xiàn)象比較嚴重。

1.3 工作人員和受保群體之間存在認識矛盾

就算是被納入補助范圍的貧困人口，也只是被動地領(lǐng)取微乎其微的救濟金。低保金的領(lǐng)取方式、領(lǐng)取時間、領(lǐng)取金額等完全被動地受村委會的安排，低保工作人員并未向這些受保群體具體解釋過任何關(guān)于政策的事項，以致其被終止低保補助時不知所措。當(dāng)被退保的老百姓找工作人員進行理論時，一些政府工作人員的態(tài)度并不友善，使本來經(jīng)濟狀況就不好還被“無緣無故”退保的貧困人口感到極其不滿，易引起民怨，激化社會矛盾，引發(fā)社會問題，造成社會動亂。這類貧困群體認為自己貧困潦倒卻沒有得到應(yīng)有的補助，完全是因為基層政府的工作人員不盡職盡責(zé)，偏袒自私地工作，沒有關(guān)注他們的貧困，只關(guān)注了部分貧困對象。由于雙方認識不統(tǒng)一，工作人員和貧困群體之間的隔閡越來越大，造成政府在村民心中的形象差。

2 基層政府執(zhí)行農(nóng)村低保政策存在偏差的原因

2.1 基層政府工作人員專業(yè)化水準不足

低保工作內(nèi)容復(fù)雜，除了要求低保工作人員熟悉政策外，還涉及社會學(xué)、社會政策、管理學(xué)、心理學(xué)等方面的知識。最低生活保障管理是專業(yè)性較強的工作，很多西方國家都要求獲得了社會工作、心理學(xué)證書的專業(yè)工作人員來從事這項工作。而我國大多數(shù)基層地方政府的工作人員基本上都缺乏專業(yè)知識、專業(yè)技能，只是從行政角度執(zhí)行政策，并不能真正理解低保政策的社會意義，也不能主動關(guān)注受保群體的心理需求。各負責(zé)人雖然工作時間久，工作經(jīng)驗豐富，也能隨時響應(yīng)時代號召，跟隨中央的步伐不斷學(xué)習(xí)，但這些工作人員的思維方式、學(xué)習(xí)內(nèi)容都較為滯后，學(xué)習(xí)到的理論知識與具體的執(zhí)行情況有所脫節(jié)。村委會的社保專業(yè)人員、社會工作人員、大學(xué)生村官人數(shù)過少，具有時代視角的專業(yè)工作人員不能滿足基層的發(fā)展需要。

2.2 低保對象的收入難以精準確定

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，資金、勞動力的流動加大，很多符合地區(qū)受保標準的村民在外地務(wù)工，這些人群在戶籍所在地申報了低保補助。但當(dāng)工作人員去家里進行具體財產(chǎn)核查時，家里的硬性條件符合，但由于受保人不在現(xiàn)場，留守在家里的人員又缺乏溝通能力，其詳細的情況無法向工作人員準確介紹。還有在第一次申報成功獲得低保補助后的家庭，也許在工作穩(wěn)定后經(jīng)濟條件得到了較大的改善，但由于這些受保對象在外務(wù)工生活，當(dāng)?shù)氐捅９ぷ魅藛T并不能及時準確地了解到這些受保對象的具體情況，很多經(jīng)濟條件改善的受保群體在老家留下破舊不堪的房子，實際上卻在外地過上了較為舒適的生活，存在隱瞞欺騙的現(xiàn)象，導(dǎo)致統(tǒng)計工作很難做到準確。還有的情況是，多戶家庭的收入難以精準衡量比較，由于名額資金有限，基層村委會往往會向上級推薦與自己關(guān)系密切或有利益關(guān)系的家庭，這些家庭的收入也在貧困線以下，所以就算有層層的公示制度，也能“蒙騙過關(guān)”，導(dǎo)致有限的低保資金使用在這些家庭收入并不是最差的群體身上，造成錯保、漏保，降低了低保制度的實施效果[2]。

2.3 貧困群體和工作人員之間存在溝通障礙

低保的保障對象是生活低于一般標準的困難群眾。有些群眾對低保工作的不支持，對基層工作人員的怨憤來自對整個農(nóng)村低保制度的不了解，沒有準確把握低保的政策精神，對基層政府低保工作人員的工作原則、工作程序等不清楚。這些困難群體的知識水平低，對國家政策了解得并不全面深刻，許多符合受保標準的群體只知國家有這個政策，但具體標準、辦理手續(xù)、領(lǐng)金手續(xù)等全是被動地接受政府工作人員的通知。基層政府工作人員只是簡單地上傳下達，沒有很高的積極性和充分的耐心對待前來咨詢的貧困村民，缺乏盡職盡責(zé)的職業(yè)精神主動與這些相對弱勢的群體溝通，沒有詳盡地了解村民的各種情況，導(dǎo)致有些邊緣群體由于對低保制度理解不到位，不能及時獲得低保補助。溝通障礙導(dǎo)致基層政府的工作人員和貧困村民之間出現(xiàn)認識矛盾的同時，也影響了基層政府的形象。

3 對于改善基層政府低保制度執(zhí)行偏差的對策建議

3.1 加強低保工作人員的專業(yè)化建設(shè)

基層工作人員的素質(zhì)高低直接影響到農(nóng)村低保制度的實施效果，基層工作人員面臨著較大的工作任務(wù)、工作壓力，最細小繁瑣的事情都要在基層工作人員的手中經(jīng)辦，因此要加強對基層工作人員的專業(yè)素質(zhì)、業(yè)務(wù)技能的培訓(xùn)，提升其工作的專業(yè)性和有效性。低保工作的專業(yè)化實現(xiàn)需要專業(yè)的社會工作隊伍[3]。國家應(yīng)加強社會工作教育，培育專業(yè)的社會工作人才及時補充到相應(yīng)的工作隊伍中，以保證低保工作的專業(yè)性。專業(yè)社工運用專業(yè)的知識和技能，幫助貧困人員提升生存、生活、工作能力。專業(yè)社工還可以發(fā)揮他們影響社會政策的能力，促使政府制定低保相關(guān)的配套政策。同時，應(yīng)提高基層政府工作人員的補助和福利待遇，吸引并留住專業(yè)人才與大學(xué)生村官等。加強對現(xiàn)行基層政府的老工作人員的培訓(xùn)，提升其專業(yè)化業(yè)務(wù)技能、專業(yè)素質(zhì)與工作理念。整合各界的資源，加強宣傳，吸引社會優(yōu)秀人士、大學(xué)生志愿者等加入我國的低保工作人員隊伍，保證低保工作人員隊伍的視角、理念的時代性、國際性。推動低保工作人員承擔(dān)起教育者、促能者、倡導(dǎo)者、支持者、發(fā)動者和社區(qū)照顧者的多重角色任務(wù)[4]。并且，通過建立科學(xué)化、人性化的人事制度，在吸引并留住專業(yè)化人才的同時，促進基層政府低保工作高效有序地進行?？山梃b國外的先進經(jīng)驗，引進科學(xué)的管理方法、評估技術(shù)，從多方面對基層工作人員的工作進行管理、指引、評估、監(jiān)督。對在低保工作中績效顯著，切實改善貧困人員貧困情況的工作人員給予獎勵晉升，對于敷衍對待低保工作，群眾反映不滿的工作人員應(yīng)給予嚴厲的處罰。對低保工作人員的績效考核要采用量化指標和質(zhì)量指標相結(jié)合的方式。

3.2 科學(xué)合理地甄別低保對象

貧困地區(qū)農(nóng)村低保對象的精準識別度有待加強，應(yīng)制定科學(xué)的計算標準和計算方法，準確界定農(nóng)民的收入。農(nóng)民的固定收入，包括房宅、田地、家庭不動產(chǎn)等能夠準確量化，低保工作人員方便核查。但是，許多家庭的隱性收入并不好核查，特別是偏遠農(nóng)村的外出務(wù)工人口較多，情況難以了解。如老家貧困但外出打工收入已經(jīng)超過低保標準的務(wù)工人員，子女給的贍養(yǎng)費已經(jīng)超過低保標準的老年受保群體等，對這些群體的隱性收入，無法準確量化計算。這就需要工作人員在做好硬性工作之余，經(jīng)常去這些家庭上門走訪，仔細留心觀察其生活動態(tài)，多與這些家庭的鄰居交談，更準確地掌握其真實情況，避免被表面現(xiàn)象所蒙蔽，出現(xiàn)誤保的情況。在熟人社會的農(nóng)村，調(diào)動村民的參與性，以村居為單位，多角度、多形式測量受保人群的收入狀況與生活需求。依靠收入為標準的硬制度，結(jié)合軟制度，精準識別應(yīng)得到保障的對象。除了國家確定的剛性貧困線之外，在統(tǒng)一貧困標準和低保標準的基礎(chǔ)上，中央及上級政府應(yīng)給予基層政府更多的輔助參考條件，如戶主的受教育程度、家庭規(guī)模、子女?dāng)?shù)量及其受教育情況、是否有殘疾人、耕地面積等。另外，可根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，在具體市縣因地制宜地對受保標準進行適時調(diào)整，對低保戶進行動態(tài)管理。提高低保審批程序的公開程度，可由基層政府召集該村符合受保標準的貧困戶，在有限名額下民主評議，公開選擇，精準確定最應(yīng)得到保障的低保戶，并進行公示讓群眾無異議。

低保政策的初衷是減輕貧困戶負擔(dān)，為實現(xiàn)全面小康社會政策托底，所以在政策的執(zhí)行上要靈活、有原則。特別是對一些有班不上、有錢不掙、有事不干的健壯中青年，要與無法自食其力的真正貧困戶區(qū)分開對待。同時，出臺一些配套制度，讓涉及房產(chǎn)、車輛、存款等相關(guān)職能部門設(shè)專人協(xié)助民政人員核實政策享受者信息，提高辦事效率，避免關(guān)鍵信息失真，盡量減少不合理現(xiàn)象發(fā)生，精準甄別低保對象。

3.3 加強基層政府工作人員和農(nóng)村貧困人口的溝通

群眾對政策的了解與支持是依法高效執(zhí)行低保政策的基礎(chǔ)。而低保政策的宣傳正是給予政府和群眾雙方一個相互了解的機會和空間，有助于消除雙方的隔閡和群眾的不滿，使雙方思想得到統(tǒng)一[5]。因此，基層政府可采取公告欄公示、入戶發(fā)放宣傳資料、政府官網(wǎng)告知、微信傳播，村委村居張貼等方式，把主要低保政策、轄區(qū)內(nèi)全部低保對象名單和監(jiān)督舉報電話等內(nèi)容印制成傳單，發(fā)放到所有村民家中，讓廣大群眾清楚了解低保政策的政策執(zhí)行精神、保障對象范圍、辦理程序步驟、管理原則、退出機制等事項，使符合補助標準的貧困人口及時申請得到補助，使有欺騙行為的受保對象在廣大群眾的監(jiān)督之下退出保障范圍，使“自認為貧困”的貧困群體消除誤會，使農(nóng)村低保政策更公開透明地在陽光下運行，得到廣大群眾的認同和支持，得到貧困人口的理解和配合。加強基層工作人員對低保政策的讀懂吃透，使其在增強自身工作能力的同時能更通俗易懂地向受保對象解釋政策，使知識水平低、溝通能力有限的貧困群體能輕松讀懂政策，減少因溝通障礙帶來的不必要麻煩?？砂才湃纭爸芪逑挛缃哟郎贤ㄈ铡钡幕顒又贫?，使有需求的百姓能夠及時到基層政府尋求救助。加強基層政府和貧困人口的溝通[6]，樹立政府良好形象的同時避免政策執(zhí)行的失誤。

4 結(jié)論

民政乃國政，重心在基層。農(nóng)村貧困人口的脫貧是我國全面建成小康社會的短板，農(nóng)村低保工作是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的“重要武器”，基層政府是農(nóng)村低保政策的執(zhí)行主體，應(yīng)重視基層政府在農(nóng)村低保政策中的執(zhí)行偏差[7]。從中央到基層政府，都應(yīng)堅守制度原則，在穩(wěn)步落實農(nóng)村低保政策的同時，積極創(chuàng)新，實干進取，總結(jié)出現(xiàn)的問題，分析原因，糾正偏差，改進工作，真正發(fā)揮農(nóng)村低保政策的作用，助力脫貧攻堅，促進全面建成小康社會。

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