劉永軍　蔡其萌　郭京裕

摘要：保障國家糧食安全，生產(chǎn)是基礎(chǔ)，儲(chǔ)備是關(guān)鍵，兩者既聯(lián)系又區(qū)別，不可混淆。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)補(bǔ)貼、廣泛補(bǔ)貼，覆蓋自用自銷糧，大水漫灌，操心耗錢費(fèi)力。在收儲(chǔ)環(huán)節(jié)補(bǔ)貼、補(bǔ)貼主糧，只針對(duì)儲(chǔ)備糧，精準(zhǔn)施策，省心省錢省力。保障安全靠政府，調(diào)節(jié)生產(chǎn)靠市場;保障主糧靠政府，多種經(jīng)營靠市場。政府通過調(diào)控主糧收儲(chǔ)價(jià)格，把價(jià)格這只看不見的手，傳導(dǎo)到生產(chǎn)環(huán)節(jié)，激發(fā)種糧積極性，引導(dǎo)糧農(nóng)增加種植、提高單產(chǎn)，改良品種、提高質(zhì)量，提高投入產(chǎn)出率、增加收益。

關(guān)鍵詞：糧食補(bǔ)貼 生產(chǎn)補(bǔ)貼 廣泛補(bǔ)貼 補(bǔ)貼儲(chǔ)備 補(bǔ)貼主糧

糧食補(bǔ)貼，我們是擁護(hù)的，相信它會(huì)一直實(shí)施下去。首先職能部門站在為國分憂、恤民愛民的高度，替糧農(nóng)請(qǐng)?jiān)?，令人敬佩。其次“種地不繳稅了，還給發(fā)補(bǔ)貼”廣大糧農(nóng)既高興又自豪，都歌頌黨的政策好、社會(huì)主義好。再次種地辛苦賺錢少，理應(yīng)增加補(bǔ)貼，以提高農(nóng)民的種糧積極性。最后糧食安天下定，糧價(jià)穩(wěn)人心安，實(shí)行糧食補(bǔ)貼很重要。糧食上關(guān)國家，下系黎庶，政策性強(qiáng)，敏感度高，既是經(jīng)濟(jì)問題，又是政治問題。財(cái)政資金是全民資金、納稅人的錢，是稀缺的、有成本的，此處多開支、彼處須壓減。國家需急辦、要保障的支出很多，必須講求效率，花在糧食上不是越多越好、不是再多也不浪費(fèi)。發(fā)放補(bǔ)貼是為國家、廣大糧農(nóng)，講求效率，是為國家、全體公民，兩者是相通的，是局部與整體、當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系，節(jié)儉才是公民的施惠者。以下僅從補(bǔ)貼效率的角度，談?wù)劶Z食補(bǔ)貼存在的問題及改進(jìn)的看法。

一、糧食補(bǔ)貼存在的問題

保障國家糧食安全，是補(bǔ)貼出臺(tái)的初衷。保障糧食安全，首先想到生產(chǎn)，生產(chǎn)是源，有源不窮！依靠生產(chǎn)，幫助糧農(nóng)降成本，激勵(lì)糧農(nóng)多生產(chǎn)。補(bǔ)貼自然落到生產(chǎn)部門（農(nóng)業(yè)部門）、生產(chǎn)環(huán)節(jié)，涉及三項(xiàng)內(nèi)容：補(bǔ)貼環(huán)節(jié)、補(bǔ)貼范圍、補(bǔ)貼方式。為了照顧各方訴求，順應(yīng)民意，不斷擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍、增加補(bǔ)貼項(xiàng)目、提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。只論耕種畝數(shù)，不管單產(chǎn)、品種、質(zhì)量;既補(bǔ)貼政府收儲(chǔ)糧，又補(bǔ)貼自產(chǎn)自用糧和自產(chǎn)自銷糧，還補(bǔ)貼其他作物。大水漫灌，想讓所有農(nóng)民都感到領(lǐng)取種地補(bǔ)貼的快樂，逐漸偏離了糧食補(bǔ)貼的初衷。

（一）補(bǔ)貼環(huán)節(jié)

在生產(chǎn)環(huán)節(jié)補(bǔ)貼，按照種植畝數(shù)和畝均補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)計(jì)發(fā)，基本程序是：村級(jí)集中部署，逐戶填寫《糧食種植面積登記表》，鄉(xiāng)級(jí)政府組成若干小組，逐戶核實(shí)種植類別、播種面積，實(shí)地測(cè)量計(jì)算，糧農(nóng)現(xiàn)場確認(rèn)，公示、匯總，報(bào)鄉(xiāng)級(jí)復(fù)核整理，提請(qǐng)縣級(jí)農(nóng)業(yè)、財(cái)政部門審批;核對(duì)糧農(nóng)銀行卡（一卡通），縣級(jí)財(cái)政直接將補(bǔ)貼轉(zhuǎn)入糧農(nóng)銀行卡。這項(xiàng)工作一般一年兩次（兩季）。一是實(shí)施費(fèi)用高。補(bǔ)貼所有種糧戶，戶數(shù)多，要求嚴(yán)。印發(fā)表冊(cè)、會(huì)議宣傳、測(cè)量核實(shí)、確認(rèn)公示、審批兌付，實(shí)施費(fèi)用、奉行成本高。經(jīng)辦人員忙忙碌碌，小心謹(jǐn)慎，一不留意，可能惹得村民抱怨或被追責(zé)。二是時(shí)效性差。從填寫《登記表》，到兌付資金，需要數(shù)月、甚至半年時(shí)間。非糧食主產(chǎn)區(qū)，人均土地少、種糧面積小（有的家庭播種后就外出務(wù)工了），補(bǔ)貼只有幾百元，有的甚至還不到百元，缺乏吸引力，作用不大。（即使不補(bǔ)貼，也會(huì)照常種植;發(fā)給補(bǔ)貼，該種什么還是種什么。

（二）補(bǔ)貼范圍

糧食補(bǔ)貼出臺(tái)之初，只包括小麥和稻谷（屬于國家儲(chǔ)備糧），也只在主產(chǎn)區(qū)實(shí)行補(bǔ)貼。為了增強(qiáng)親民情懷，進(jìn)一步提高糧農(nóng)種糧的積極性，有的省份擴(kuò)大到玉米、油菜、大豆、花生、棉花等農(nóng)作物，在非主產(chǎn)區(qū)也發(fā)放補(bǔ)貼，有的干脆變成種地補(bǔ)貼。有的省市還加大了對(duì)規(guī)模戶和特色戶的補(bǔ)貼，例如對(duì)種植大戶、大棚種植戶、藥材花卉養(yǎng)殖戶、果品蔬菜種植戶實(shí)行補(bǔ)貼。從而滋生了形式主義、喧賓奪主、干預(yù)市場三大問題。

1. 形式主義

各地相互攀比，比財(cái)政投入、比增幅，建示范基地、造視察現(xiàn)場，當(dāng)成政績工程、工作亮點(diǎn)?？纯船F(xiàn)場豎起的“政府補(bǔ)貼示范基地”“××單位（領(lǐng)導(dǎo)）扶持項(xiàng)目”等牌匾，就能覺察到當(dāng)?shù)貙?duì)各種補(bǔ)貼的青睞和熾熱。

2. 喧賓奪主

保障糧食安全，就是一旦遭遇荒歉、特殊事態(tài)，糧食短缺，國家能及時(shí)開庫放糧，保證庫里糧食充足。這就要求政府抓大放小，有所為有所不為，不能為照顧所有種地戶的情緒亂補(bǔ)貼，企圖讓所有種地戶都說好。什么都補(bǔ)貼還不如無補(bǔ)貼。個(gè)別地區(qū)為了出彩，對(duì)其他作物的補(bǔ)貼高于對(duì)主糧的補(bǔ)貼，其他作物收益本來就高于主糧，從而弱化對(duì)主糧的補(bǔ)貼和保障能力。

3. 干預(yù)市場

副糧等非國家儲(chǔ)備糧不危及國家糧食安全，副糧以及特色種植等應(yīng)當(dāng)由市場調(diào)節(jié)，如果政府隨意擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍，分散使用資金，造成人力、物力、財(cái)力的大量浪費(fèi)，干預(yù)了正常市場秩序，也降低了工作效率和資金效率。補(bǔ)貼范圍越大、花錢越多、干的越累，保障主糧安全的效果越差。

（三）補(bǔ)貼方式

糧食直補(bǔ)和地力補(bǔ)貼、農(nóng)資補(bǔ)貼等整合后，糧食補(bǔ)貼總的可分為綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼兩類。實(shí)行貨幣化補(bǔ)貼，糧農(nóng)領(lǐng)到錢，自主選種購肥買藥，簡捷合理高效。種糧收益增加，自然有人舍得投入;糧農(nóng)花自己的錢，更知節(jié)儉，最有效率。個(gè)別地區(qū)怕糧農(nóng)沒把補(bǔ)貼用到種糧上，或買了假種假肥假藥，積極探索實(shí)物補(bǔ)貼方式，忙著考察、招標(biāo)、服務(wù)，替糧農(nóng)選種購肥買藥，急人所急、做人所做，把溫暖送到糧農(nóng)心坎上，結(jié)果適得其反。把糧農(nóng)私事當(dāng)成政府公事去辦，增加了環(huán)節(jié)和利益糾纏，不僅增加了工作量，降低了辦事效率，還容易產(chǎn)生矛盾糾紛，農(nóng)民自主決策，出了問題，自己找商家協(xié)商，協(xié)商不成上法庭。政府替他們采購，做的再好，也不可能合所有人的愿，一旦達(dá)不到預(yù)期效果或出現(xiàn)問題，就會(huì)懷疑政府干部有私心，讓政府對(duì)此負(fù)責(zé)。

二、改進(jìn)糧食補(bǔ)貼的設(shè)想

螞蟻過冬，貴在儲(chǔ)備。同理，國家糧食安全，增產(chǎn)是基礎(chǔ)，儲(chǔ)備是關(guān)鍵。一方面糧食是商品，產(chǎn)量質(zhì)量主要靠市場調(diào)節(jié)，不論自產(chǎn)自用還是用于交易，市場對(duì)生產(chǎn)起決定性作用。另一方面糧食安全是國家的責(zé)任，關(guān)鍵在國家儲(chǔ)備，有備無患，政府對(duì)安全起決定性作用。牢記補(bǔ)貼目的是保障國家糧食安全，要圍繞國家儲(chǔ)備搞補(bǔ)貼，把補(bǔ)貼放在政府收儲(chǔ)環(huán)節(jié)、放在主糧，進(jìn)而傳導(dǎo)到生產(chǎn)環(huán)節(jié)，激發(fā)種糧積極性，促進(jìn)多產(chǎn)糧、產(chǎn)好糧。

（一）補(bǔ)貼環(huán)節(jié)

糧食補(bǔ)貼放在國家收儲(chǔ)環(huán)節(jié)，即在國家征收儲(chǔ)備糧時(shí)，提高最低收購價(jià)，補(bǔ)貼含于價(jià)款（包括地方政府儲(chǔ)備，政府委托儲(chǔ)備）。一是簡單準(zhǔn)確。按收購品種、等級(jí)和數(shù)量計(jì)價(jià)，一手交糧一手交錢，及時(shí)結(jié)清，你情我愿，公平交易，公開透明。免除了在生產(chǎn)環(huán)節(jié)補(bǔ)貼的各種事務(wù)、費(fèi)用和糾葛。二是涉及部門和環(huán)節(jié)少。糧食儲(chǔ)備部門向農(nóng)發(fā)銀行貸款或使用財(cái)政資金，依法收儲(chǔ)，財(cái)政部門按政策據(jù)實(shí)計(jì)算補(bǔ)貼即可。這也是糧食收儲(chǔ)部門、農(nóng)發(fā)銀行與財(cái)政部門的常規(guī)業(yè)務(wù)、傳統(tǒng)做法，只是收購價(jià)格調(diào)整，業(yè)務(wù)量、運(yùn)作費(fèi)用幾乎不增加。三是輕松主動(dòng)。部門前瞻研究，政府合理決策，提前發(fā)布收儲(chǔ)品種、價(jià)格、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等，引導(dǎo)糧農(nóng)提前選擇品種、改善種植。糧食收儲(chǔ)部門坐等或預(yù)約收儲(chǔ)，簡捷高效，無需走門串戶、再三叮囑。如此，精簡了糧食補(bǔ)貼范圍和數(shù)量，補(bǔ)貼戶數(shù)大大減少，有的縣可能由原來十幾萬、幾十萬戶減少到幾百、幾千戶，乃至零戶。政府和農(nóng)業(yè)部門垂拱而治，財(cái)政少支出，糧農(nóng)少受折騰。

（二）補(bǔ)貼范圍

做好國家糧食儲(chǔ)備，即保障儲(chǔ)備糧的數(shù)量和質(zhì)量，明確補(bǔ)貼范圍，有的放矢，才能增強(qiáng)補(bǔ)貼的針對(duì)性、有效性。一是保障主糧數(shù)量。糧食補(bǔ)貼的對(duì)象是國家儲(chǔ)備的主糧（小麥和稻谷）?！皟?chǔ)備、主糧”是補(bǔ)貼的必要條件，通過補(bǔ)貼儲(chǔ)備的主糧，更好地發(fā)揮政府的調(diào)節(jié)作用。副糧等非國家儲(chǔ)備糧靠市場調(diào)節(jié);糧農(nóng)自產(chǎn)自用和自產(chǎn)自銷糧也要靠市場調(diào)節(jié)，更好地發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用。同時(shí)規(guī)范各種補(bǔ)貼政策，限制對(duì)經(jīng)濟(jì)作物等實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼，減少對(duì)市場干預(yù)，節(jié)約財(cái)政資金，集中補(bǔ)貼主糧，保障國家糧食安全。二是改善主糧品質(zhì)。一方面對(duì)優(yōu)質(zhì)品種、政府鼓勵(lì)推廣的品種，合理定價(jià)，引導(dǎo)糧農(nóng)推廣種植，無需硬性推廣或替糧農(nóng)采購新種子。另一方面合理設(shè)定極差和價(jià)格，優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，激勵(lì)糧農(nóng)增加投入、精耕細(xì)作和發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)，提高糧食質(zhì)量;也能避免將劣質(zhì)糧交售儲(chǔ)備，而優(yōu)質(zhì)糧自行銷售的現(xiàn)象。

（三）補(bǔ)貼方式

補(bǔ)貼項(xiàng)目統(tǒng)一整合在最低收購價(jià)內(nèi)，全部實(shí)行貨幣化補(bǔ)貼，不得采用實(shí)物補(bǔ)貼方式。其優(yōu)點(diǎn)有三：一是促進(jìn)增產(chǎn)。按向國家實(shí)際交售的數(shù)量計(jì)算補(bǔ)貼，促使糧農(nóng)增加投入，擴(kuò)大規(guī)模、提高畝產(chǎn)，提高交售率。二是促進(jìn)提質(zhì)。不同品種、不同質(zhì)量的糧食價(jià)格不同，糧農(nóng)會(huì)綜合考慮資本投入、產(chǎn)量與單價(jià)，以及自己的土壤特點(diǎn)，自主選擇糧食品種。三是促進(jìn)提效。糧農(nóng)想多賺錢，就要提高糧食商品化率、勞動(dòng)生產(chǎn)率，從而促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，加快規(guī)?；?、機(jī)械化和科學(xué)技術(shù)、智能技術(shù)的推廣;也促進(jìn)化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資的使用減少，努力降低成本。反過來，規(guī)模化、機(jī)械化和科技化的推進(jìn)，又能節(jié)省人財(cái)物力，提高投入產(chǎn)出率，增加利潤。賺錢越多，越舍得投入，良性循環(huán)。其實(shí)，現(xiàn)有種糧大戶（種植大戶、養(yǎng)殖大戶、農(nóng)機(jī)大戶）不一定是本村村民、傳統(tǒng)農(nóng)民，還有可能是工商業(yè)主、房地產(chǎn)商在市場的驅(qū)動(dòng)下，將資本轉(zhuǎn)入農(nóng)業(yè)，大多都實(shí)行公司化運(yùn)作，變成涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)場主，在對(duì)國家作貢獻(xiàn)的同時(shí)，自己也能賺大錢。

結(jié) 語

保障國家糧食安全，儲(chǔ)備是關(guān)鍵。干勁很可貴，資金不可少，但是必須找對(duì)部門，切準(zhǔn)方法。找對(duì)部門、才能有效工作，切準(zhǔn)方法、才能有效花錢。生產(chǎn)部門主抓，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)補(bǔ)貼、廣泛補(bǔ)貼，錢撒了芝麻鹽，操心耗錢費(fèi)力不討好;儲(chǔ)備部門負(fù)責(zé)，在收儲(chǔ)環(huán)節(jié)補(bǔ)貼、補(bǔ)貼主糧，錢用在刀刃上，省心省錢省力績效高。既補(bǔ)生產(chǎn)又補(bǔ)儲(chǔ)備，等于花了雙份的錢。不能只比財(cái)政投入，更要講究方法，好方法換來新天地。財(cái)政資金有限，要保障的事很多，這就要求保障國家糧食安全，還要少花錢，巧用勁用巧勁，提高預(yù)算績效。抓儲(chǔ)備、補(bǔ)主糧，就能保障國家糧食安全，起到綱舉目張、事半功倍的效果。可以說，用比原來更少的補(bǔ)貼資金，用不到原來1%的工作量和費(fèi)用，就可實(shí)現(xiàn)比原來更好的績效，真正起到財(cái)政資金四兩撥千斤的作用。

參考資料：

[1]李亞飛.收儲(chǔ)改革攻堅(jiān)小麥深水區(qū)[J].瞭望，2018（26）.

[2]國家糧食儲(chǔ)備局等.小麥和稻谷最低收購價(jià)執(zhí)行預(yù)案. 國糧發(fā)[2018]99號(hào).

[3]萬士其.全力推進(jìn)糧食和儲(chǔ)備高質(zhì)量發(fā)展切實(shí)扛穩(wěn)糧食安全這個(gè)重任[J].中國糧食經(jīng)濟(jì)，2019（5）.

（作者單位：山東省沂水縣統(tǒng)計(jì)局、縣人大）