摘要：隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，部分城區(qū)已經(jīng)無法滿足居民的日常居住需求，加之部分老城區(qū)因?yàn)槟昃檬?，建筑破舊，基礎(chǔ)設(shè)施落后，難以符合當(dāng)前社會(huì)生活的各項(xiàng)需求。在此區(qū)域內(nèi)居住的居民生活水平得不到提高，不利于城市的發(fā)展和進(jìn)步。目前，全國各地均在進(jìn)行棚戶區(qū)改造工作，而棚戶區(qū)由于涉及眾多區(qū)域和人口，需要大量的資金，其背后是高發(fā)的融資風(fēng)險(xiǎn)，本文將從棚戶區(qū)改造的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，分析其主要影響因素并提出相應(yīng)的防范策略。

關(guān)鍵詞：棚戶區(qū);改造項(xiàng)目;融資風(fēng)險(xiǎn);評(píng)估研究

一、棚戶區(qū)的含義及其改造的現(xiàn)實(shí)性

（一）棚戶區(qū)的含義

棚戶區(qū)問題并不是近幾年橫空出現(xiàn)的現(xiàn)象，屬于特定歷史時(shí)期遺留下來的問題，早已存在數(shù)十年。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，為了更好的發(fā)展城市的工業(yè)化，提升我國的經(jīng)濟(jì)水平，我國主要以密集型工業(yè)為主，大量的人員涌入到城市，為了便于工作和生活，人們習(xí)慣在工作地點(diǎn)附近尋找棲息之地，但是當(dāng)時(shí)由于經(jīng)濟(jì)條件落后，加上人們還沒有形成正確的認(rèn)識(shí)，職工的基本保障跟不上，只是在工廠附近搭建簡易的住房，久而久之，由于年久失修，缺少相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施，便形成了現(xiàn)在的棚戶區(qū)問題。

具體何為棚戶區(qū)，理論界尚未形成統(tǒng)一的結(jié)論，主流學(xué)說認(rèn)為，所謂的棚戶區(qū)主要是指簡易房屋棚戶集中區(qū)。這與我國特殊的國情有關(guān)，為了提高我國的工業(yè)化水平，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中建設(shè)了大量的國有礦區(qū)和工廠，而這些工廠的員工便就近在國有礦區(qū)和工廠附近居住，由于房屋建設(shè)時(shí)間久遠(yuǎn)，設(shè)計(jì)簡陋，質(zhì)量參差不齊且建筑密集，基本功能不齊全，居住環(huán)境惡劣。

（二）棚戶區(qū)改造的必要性

首先，棚戶區(qū)條件惡劣，無法滿足居住需求。棚戶區(qū)的房屋建筑大多比較簡陋，是特殊時(shí)代的產(chǎn)物，距今已經(jīng)幾十年，隨著城市化過程的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度越來越快，人民對自身的居住環(huán)境也提出了更高的要求，棚戶區(qū)已經(jīng)難以滿足人們?nèi)粘５纳钚枨蠛途幼⌒枨?。由于棚戶區(qū)大多集中在原有的國有企業(yè)附近，面積小、人口密集，容易出現(xiàn)洪澇災(zāi)害。加上年久失修，相關(guān)的配套設(shè)施不健全，各種廢棄物品隨意堆放，不僅環(huán)境衛(wèi)生惡劣，而且容易發(fā)生火災(zāi)等隱患。

其次，棚戶區(qū)問題容易引發(fā)群體性矛盾?，F(xiàn)如今，棚戶區(qū)居民已經(jīng)成為城市低收入群體的代名詞，甚至有人將棚戶區(qū)成為貧民窟。一部分是原本就生活在附近的工廠工人，由于生活在這里的居民收入水平較低，身份得不到認(rèn)可，在住房方面無法享受相應(yīng)的優(yōu)惠和補(bǔ)助，不得不繼續(xù)蝸居在原先的棚戶區(qū)內(nèi)。另一部分是從外地來的打工者，由于經(jīng)濟(jì)條件的限制，只能租住于棚戶區(qū)，使得棚戶區(qū)的人群結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，容易激化各種矛盾。城市的快速轉(zhuǎn)型和發(fā)展過程中，棚戶區(qū)居民自然也有自己的需求，居住權(quán)是公民所享有的基本權(quán)利之一，如果連最基本的居住權(quán)都無法滿足，那么公民的權(quán)利也就成為了一紙空話。隨處可見的生活垃圾與安全隱患，大量人群聚居，惡劣的生活環(huán)境使得棚戶區(qū)矛盾重重，極易引發(fā)群體性的社會(huì)沖突，危害社會(huì)的長治久安。

綜上所述，棚戶區(qū)改造是勢在必行的，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義和社會(huì)意義?？梢愿纳婆飸魠^(qū)居民的基本生活條件，提高居民的生活水平，滿足其日常所需，保障公民的基本權(quán)利，同時(shí)也可以使城市的面貌煥然一新，提高城市化的建設(shè)效果，建設(shè)更加干凈、美麗的新城市，實(shí)現(xiàn)社會(huì)地和諧穩(wěn)定與長治久安。

二、棚戶區(qū)改造的融資模式及其存在的風(fēng)險(xiǎn)

東北地區(qū)由于重工業(yè)比較發(fā)達(dá)，在新中國成立之后，集中力量進(jìn)行工業(yè)建設(shè)，鋼鐵、煤礦等產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)。這種勞動(dòng)密集型地產(chǎn)業(yè)使得諸多人口迅速涌入城市并在工廠附近安家，因此東北地區(qū)的棚戶區(qū)比較多，也是首先進(jìn)行棚戶區(qū)改造的省份，棚戶區(qū)改造模式已經(jīng)日趨成熟。此外，山東、江蘇、陜西等省份也紛紛進(jìn)行了棚戶區(qū)改造，目前棚戶區(qū)改造的融資模式主要有以下幾種。

（一）以政府為主導(dǎo)的融資模式

以政府為主導(dǎo)的棚戶區(qū)改造將政府作為絕對的主導(dǎo)者，吉林省的大部分城市，在棚戶區(qū)改造過程中就是以政府為主導(dǎo)的。政府作為行政部門，其主導(dǎo)下的棚戶區(qū)改造更具有力度，相比較市場融資而言，風(fēng)險(xiǎn)大大降低，可以有效的保障棚戶區(qū)居民的正當(dāng)權(quán)益。根據(jù)資料顯示，棗莊市在政府的主導(dǎo)下，棚戶區(qū)改造進(jìn)程大大加快，僅僅兩年的時(shí)間，棚戶區(qū)的居民便陸陸續(xù)續(xù)的住上了新樓房，極大的改善了當(dāng)?shù)鼐用竦纳詈途幼l件，提高了人民的生活質(zhì)量。以政府為主導(dǎo)的融資方式，其優(yōu)勢不言而喻，但其中也存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)。政府主導(dǎo)下的棚戶區(qū)改造不具有盈利性，而改造又需要大量的資金，這在無形中增加了政府財(cái)政方面的壓力，為了滿足棚戶區(qū)居民的需求，政府的信貸支持力度只增不減，長此以往，政府也會(huì)愈加吃力。此外，政府的插手在一定條件下打破了金融市場的平衡，影響了金融市場的整體環(huán)境，難以發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用，不利于經(jīng)濟(jì)的循環(huán)發(fā)展。政府主導(dǎo)下的融資模式將風(fēng)險(xiǎn)無形中轉(zhuǎn)移給了政府，雖然更有利于保障居民的合法權(quán)益，但對市場而言，失去了正常的市場運(yùn)作規(guī)律，給政府帶來了一定的壓力，也導(dǎo)致市場活力降低。

（二）以市場為主導(dǎo)的融資模式

以市場為主導(dǎo)的棚戶區(qū)改造以市場為導(dǎo)向，將改造棚戶區(qū)居民的居住環(huán)境和城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展、完善市區(qū)的基本功能結(jié)合在一起，形成了“在拆除原有棚戶區(qū)建筑進(jìn)行改造的同時(shí)，將土地出讓金定向返還棚改成本”的融資模式。這種融資模式與政府主導(dǎo)下的融資模式完全不同，政府不插手棚戶區(qū)改革過程，完全由市場進(jìn)行運(yùn)作，遵循資本的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律。

近年來，以市場為主導(dǎo)的棚戶區(qū)融資模式越來越多，江蘇省徐州市在棚戶區(qū)改造過程就是典型的市場為主導(dǎo)的融資模式。可以實(shí)現(xiàn)棚戶區(qū)改造和房地產(chǎn)行業(yè)的有機(jī)結(jié)合，既實(shí)現(xiàn)了棚戶區(qū)居民改善其生活環(huán)境的要求，也活躍了房地產(chǎn)行業(yè)，釋放了市場的活力，增強(qiáng)了市場運(yùn)作的有機(jī)動(dòng)力。在這一過程中，棚戶區(qū)的改造開始走向科學(xué)化和高效化，與此同時(shí)，市場為主導(dǎo)的棚戶區(qū)改造也存在著一定的問題，棚戶區(qū)改造本身是一項(xiàng)涉及民生的問題，是為了保障棚戶區(qū)居民的基本權(quán)益，市場的參與使得棚戶區(qū)項(xiàng)目成為了以營利為目的的商業(yè)工程。在改造的過程中勢必?zé)o法最大限度的保護(hù)居民的合法權(quán)益，無形中增加了當(dāng)?shù)鼐用竦慕?jīng)濟(jì)壓力。

（三）“政府+市場”的融資模式

政府和市場是棚戶區(qū)改造過程中的兩大主體，二者各具優(yōu)勢，同時(shí)也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，在此情況下，將政府和市場結(jié)合在一起，以“政府+市場”的融資模式開啟了棚戶區(qū)改造的新的融資模式。這種融資方式將政府和市場合二為一，同時(shí)將政府和市場引入到棚戶區(qū)改造過程中，二者在改造過程中扮演著同等重要的角色。相比其他兩種融資模式，這種模式下的棚戶區(qū)改造具有兩種融資途徑，將風(fēng)險(xiǎn)均攤在兩個(gè)融資方身上，無形中降低了每一個(gè)的壓力。雖然這種融資方式具有強(qiáng)大的優(yōu)勢，但是由于參與方增多，無形中增加了管理方面的工作量，稍有不慎不僅可能會(huì)造成工作上的疏忽和資金的浪費(fèi)，還可能會(huì)出現(xiàn)貪污受賄、侵吞公款等現(xiàn)象。

（四）政府主導(dǎo)和市場參與的融資模式

政府主導(dǎo)和市場參與相結(jié)合的融資模式與政府+市場的融資模式有相似之處，皆在棚戶區(qū)改造過程中引入了政府和市場，不同之處在于二者發(fā)揮的作用不一樣。這種模式最早是遼寧省提出來的，主要有政府主導(dǎo)棚戶區(qū)改造過程中的融資問題，以政府財(cái)政作為支撐，從而為棚戶區(qū)改造提供了資金基礎(chǔ)。同時(shí)適當(dāng)?shù)囊胧袌?，由市場進(jìn)行靈活的自主調(diào)節(jié)。

在這種融資模式下，實(shí)現(xiàn)了政府與市場的有機(jī)結(jié)合，將壓力轉(zhuǎn)移一部分給市場，同時(shí)也為市場提供了更多的選擇，帶動(dòng)了市場的活力，有利于企業(yè)的發(fā)展。從遼寧省的棚戶區(qū)改造成果來看，這種融資模式具有很大的優(yōu)勢。但是從另一方面來講，既然有市場的參與，那么市場的不穩(wěn)定性和風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)隨之而來，在一定程度上增加了棚戶區(qū)改造過程中的融資風(fēng)險(xiǎn)。

三、完善棚戶區(qū)改造項(xiàng)目融資模式的途徑

（一）實(shí)現(xiàn)融資方式的公開化、透明化

棚戶區(qū)改造是惠及民生的項(xiàng)目，應(yīng)該以居民的合法權(quán)益為重。為了減少融資過程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)和損失，防止貪污腐敗問題的出現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)在棚戶區(qū)改造過程中進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼呒?lì)。增強(qiáng)相關(guān)從業(yè)者自身的責(zé)任感，通過融資過程的公開化、透明化將棚戶區(qū)改造過程中的行為置于陽光之下，防止各種可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和損失。

（二）建立科學(xué)完善的監(jiān)督體系

棚戶區(qū)改造過程中由于涉及范圍廣，關(guān)系到眾多住戶的生活問題，需要大量的資金，這些資金的流通和使用極大的增加了棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)，各種貪污、挪用資金等現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。為了保障棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的順利進(jìn)行，減少貪污、挪用資金等問題，需要制度方面進(jìn)行相應(yīng)的完善，規(guī)范棚戶區(qū)改造融資過程中的各項(xiàng)行為。對此，應(yīng)當(dāng)著手建立科學(xué)完善的監(jiān)督體系，不僅要自上而下進(jìn)行監(jiān)督，也要形成自下而上的監(jiān)督模式，細(xì)化行為規(guī)范，一方面有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)行整改，同時(shí)也可以對相關(guān)部門和從業(yè)人員起到警醒作用，增強(qiáng)其責(zé)任意識(shí)，使融資過程更加高效，加快棚戶區(qū)的改造過程。

四、優(yōu)化金融服務(wù)體系

對于棚戶區(qū)改造而言，如何優(yōu)化金融服務(wù)體系是至關(guān)重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，這關(guān)系到棚戶區(qū)改造能否順利進(jìn)行。以往，由于缺少棚戶區(qū)改造的經(jīng)驗(yàn)，只能摸著石頭過河慢慢地進(jìn)行摸索，而隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的累積，關(guān)于金融服務(wù)體系的優(yōu)化升級(jí)也有了相應(yīng)的解決措施。對此，政府應(yīng)當(dāng)多項(xiàng)措施并舉，借助實(shí)施立法、法律法規(guī)等方式進(jìn)行政策性的激勵(lì)，進(jìn)一步增強(qiáng)資本的利用效率，減少融資過程可能帶來的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)。棚戶區(qū)改造牽涉面廣，時(shí)間戰(zhàn)線長，面臨的風(fēng)險(xiǎn)也比較多，這就需要相關(guān)人員盡早認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)的存在，及早進(jìn)行防范，只有這樣，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目才能順利進(jìn)行，保障居民的居住權(quán)。

五、結(jié)語

棚戶區(qū)改造是一項(xiàng)惠及民生的項(xiàng)目，可以有效的改善棚戶區(qū)居民的生活環(huán)境，減少城市的動(dòng)蕩因素，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定和長治久安。棚戶區(qū)改造項(xiàng)目由于工程量大，需要大量的資金，在改造過程中存在著一定的融資風(fēng)險(xiǎn)，這就需要政府和市場在改造過程中針對不同融資方式所可能存在的風(fēng)險(xiǎn)采取相應(yīng)的防范措施，提前進(jìn)行有效的疏通，進(jìn)而減少棚戶區(qū)改造項(xiàng)目所面臨的壓力，早日完成棚戶區(qū)改造，讓棚戶區(qū)居民早日實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)。

參考文獻(xiàn)：

[1]付瑞平.PPP融資模式在棚戶區(qū)改造中的運(yùn)用優(yōu)勢[J].經(jīng)營管理者，2015（08）.

作者簡介：

宋平，吉林省遼源市財(cái)政局，吉林遼源。