陳紅

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》規(guī)定，已經(jīng)移交檔案館及檔案工作機(jī)構(gòu)的政府信息的管理，依照有關(guān)檔案管理的法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第七條第二款規(guī)定，政府信息已經(jīng)移交各級(jí)國家檔案館的，依照有關(guān)檔案管理的法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。據(jù)此，政府公開信息與檔案、行政機(jī)關(guān)與檔案館等關(guān)系似乎很清晰，按理應(yīng)該不會(huì)有多少矛盾和糾紛發(fā)生。但事與愿違，近四年因政府信息公開而引起的發(fā)生在江蘇省如皋市檔案局（館）的信息公開申請(qǐng)、信訪、行政復(fù)議、行政訴訟案件等連續(xù)不斷，已有40案次，在全國實(shí)屬罕見。近日的一起因政府信息公開而將檔案館訴至法院的案件則是讓檔案館首次站上了行政案件的被告席，更值得廣大檔案人深思。新形勢下，進(jìn)一步厘清政府信息與檔案、檔案局與檔案館、政府信息公開和檔案開放等關(guān)系并規(guī)范做好各方面的工作，成為各級(jí)檔案局和檔案館急需研究的問題。

一、案由簡單，累訟不斷

綜觀近年發(fā)生在如皋市檔案局（館）的行政案件，究其案由其實(shí)很簡單，基本都是因?yàn)檎畔⒐_而起，共同點(diǎn)即這些被申請(qǐng)公開的信息無一是檔案局制作或獲取的，而屢次將檔案局作為被告的原因竟都是因?yàn)樯暾?qǐng)人向原制作單位申請(qǐng)公開而被告知檔案已移交檔案館，繼而發(fā)生了申請(qǐng)者將申請(qǐng)對(duì)象轉(zhuǎn)為檔案局，答復(fù)不服即起訴。

而最近的一案件則更奇葩，同一份信息遭同一個(gè)申請(qǐng)者向南通、如皋兩級(jí)共十多個(gè)部門申請(qǐng)，使多個(gè)部門陷入應(yīng)訴不斷的境地，而申請(qǐng)者在輾轉(zhuǎn)一年多獲取信息未果后，最終將目光緊盯原本未列入其“計(jì)劃”的檔案局和檔案館，發(fā)誓要堅(jiān)持到底。大體情況如下：2018年3月，居住于如皋市如城街道的現(xiàn)年80歲的居民張某，1971年9月曾被“中國人民解放軍江蘇省如皋縣公檢法軍事管制委員會(huì)”判刑，由原來的教師變成無工作，現(xiàn)在沒有任何待遇。時(shí)隔37年，張某認(rèn)為“文革”是錯(cuò)誤的，自己當(dāng)時(shí)所受的判決自然也是冤案，欲向有關(guān)部門申訴平反，即向如皋市政府、市公安局、法院、檢察院、人武部、檔案局和南通市檔案局等多個(gè)單位先后或同時(shí)申請(qǐng)公開關(guān)于“中國人民解放軍江蘇省如皋縣公檢法軍事管制委員會(huì)”權(quán)屬單位、成立批復(fù)及組成人員名單等相關(guān)內(nèi)容的同一份政府信息。經(jīng)查閱如皋市檔案館館藏檔案，發(fā)現(xiàn)該信息系20世紀(jì)60年代由江蘇省南通專區(qū)軍事管制委員會(huì)制發(fā)并發(fā)至當(dāng)時(shí)的如皋縣人民武裝部。鑒于該信息非如皋縣（市）檔案局制作，同時(shí)該局亦未獲取該信息，如皋市檔案局依照相關(guān)法律、法規(guī)在規(guī)定時(shí)間進(jìn)行了答復(fù)，并告知其如需查閱檔案資料可攜帶身份證等有效證件至如皋市檔案館咨詢了解。張某事后亦至如皋市檔案館進(jìn)行了咨詢，要求查閱復(fù)制該檔案，因該檔案信息系上級(jí)機(jī)關(guān)制作，如皋市檔案館依規(guī)未向其提供并作了解釋疏導(dǎo)。張某不服該局關(guān)于信息公開的答復(fù)，向如皋市人民政府申請(qǐng)復(fù)議，要求撤銷答復(fù)并責(zé)令對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行閱覽、復(fù)制和摘錄。如皋市人民政府依法作出行政復(fù)議決定書，維持檔案局所作答復(fù)。張某仍不服該決定，將如皋市檔案局與如皋市人民政府一并訴至法院，要求撤銷兩單位的答復(fù)或決定，責(zé)令批準(zhǔn)其對(duì)相關(guān)政府信息進(jìn)行閱覽、復(fù)制和摘錄。如皋市檔案局主要負(fù)責(zé)人和分管信訪維穩(wěn)領(lǐng)導(dǎo)專程約談了張某及其代理人，就其舊案和訴求結(jié)合新形勢通之以情、曉之以法，欲使其撤訴，以免因?qū)訉哟蚬偎径藙陬D、財(cái)散盡，但收效甚微。受理法院依法組成合議庭依簡易程序進(jìn)行公開審理，并做出駁回張某訴訟請(qǐng)求的行政判決。

二、混淆關(guān)系，訴訟轉(zhuǎn)向

在向如皋市檔案局申請(qǐng)公開政府信息通過訴訟仍未如愿的情況下，張某以如皋市檔案局與如皋市檔案館為同一個(gè)機(jī)構(gòu)、同一個(gè)法人，且其當(dāng)初是向“如皋市檔案局（館）”申請(qǐng)政府信息公開，而只有檔案局做出了答復(fù)、檔案館未作答復(fù)為由，故意混淆政府信息與檔案的關(guān)系、檔案行政管理部門和國家檔案館等關(guān)系，繼而向法院提起訴訟，被告則由如皋市檔案局變成了如皋市檔案館，訴訟請(qǐng)求則變?yōu)橐婪ù_認(rèn)檔案館行政不作為、不依法答復(fù)行政行為違法，同時(shí)仍請(qǐng)求責(zé)令批準(zhǔn)對(duì)相關(guān)政府檔案信息進(jìn)行閱覽、復(fù)制與摘錄。至此，如皋市檔案館作為全國第一例因政府信息公開而作為非行政機(jī)關(guān)被告上了法庭。受理法院依法進(jìn)行了審理并駁回了張某的起訴。張某不服，提起上訴。南通市中級(jí)人民法院依法進(jìn)行了開庭審理，終審裁定駁回上訴、維持原裁定。

三、厘清關(guān)系，規(guī)范工作

1.厘清政府公開信息與檔案的關(guān)系，規(guī)范理解以利獲取。依《中華人民共和國政府信息公開條例》規(guī)定，所謂政府信息是行政機(jī)關(guān)在對(duì)外管理社會(huì)事務(wù)過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。行政機(jī)關(guān)在履職過程中，只有以一定方式記錄和保存的信息是“政府信息”，是行政機(jī)關(guān)提供的前提。檔案則是指機(jī)關(guān)在公務(wù)活動(dòng)中形成的，對(duì)國家和社會(huì)有查考、利用和保存價(jià)值的各種形式、各種載體的歷史記錄。二者關(guān)系單從概念上理解是基本一致的，政府信息按一定的規(guī)范進(jìn)行收集、整理后移交檔案管理部門，或按規(guī)定向國家檔案館移交后即成了檔案，檔案是政府信息公開的主要內(nèi)容，二者相輔相成?，F(xiàn)實(shí)情況下，縣級(jí)檔案局與檔案館一個(gè)班子兩塊牌子確實(shí)讓大眾區(qū)分不清，以為信息變成檔案移交檔案館，就依照邏輯進(jìn)行“推理”，認(rèn)為檔案局（館）獲取了信息，殊不知其所需的“政府信息”的性質(zhì)在所處時(shí)空上已發(fā)生變化，成為國家檔案館的檔案。申請(qǐng)者如果申請(qǐng)公開，只有先厘清關(guān)系，即使信息已變成檔案，仍可采取向制作單位申請(qǐng)，由制作單位到檔案館查閱檔案后進(jìn)行審核再?zèng)Q定公開與否，或是到檔案館進(jìn)行查檔咨詢，而不能因?yàn)檫M(jìn)了檔案館就從邏輯上進(jìn)行推理，直接將檔案局作為申請(qǐng)或起訴對(duì)象，影響了對(duì)相關(guān)政府信息或檔案信息的獲取。

2.厘清政府公開信息查閱場所與檔案資料查閱利用的關(guān)系，規(guī)范服務(wù)以利民生?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》頒布實(shí)施后，如皋市檔案館成了政府公開信息的查閱場所之一，與之相關(guān)的政府公開信息的收集、整理、保管、利用工作即成了檔案館一項(xiàng)重要工作，檔案館劃出一定的區(qū)域作為政府公開信息的查閱場所，配備了櫥柜、桌椅、電腦、打印機(jī)等，各行政機(jī)關(guān)將已公開的政府信息定期移交檔案館備查，確保為社會(huì)大眾提供簡便、快捷的服務(wù)。但這僅說明檔案館只能是作為各行政機(jī)關(guān)已公開政府信息的查閱利用場所之一，對(duì)其已移交檔案資料中未公開的信息并不能隨意公開，只有按《檔案法》及其《實(shí)施辦法》和檔案開放的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，檔案資料的查閱利用并不受《中華人民共和國政府信息公開條例》的調(diào)整規(guī)制，任何人不得以政府信息公開為由要求檔案館違反相關(guān)法律法規(guī)公開未開放的檔案資料。當(dāng)然，各級(jí)檔案館從方便群眾利用角度可以致力尋找政府信息公開和檔案開放利用的有效結(jié)合點(diǎn)，原則性與靈活性相結(jié)合，因檔而異、因時(shí)而異、因事而異、因人而異，挖掘館藏民生檔案資源，簡化手續(xù)、程序，實(shí)現(xiàn)民生檔案資源共享，充分發(fā)揮數(shù)字檔案館和檔案服務(wù)中心服務(wù)基層、服務(wù)民生的重大作用，提供全面、真實(shí)、快捷、有效的服務(wù)。

3.厘清檔案局與檔案館的關(guān)系，規(guī)范職責(zé)以利強(qiáng)檔。《檔案法》第六條規(guī)定：縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)，并對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)；第八條規(guī)定，地方各級(jí)各類檔案館，是集中保管檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)接收、收集、整理、保管和利用各分管范圍內(nèi)的檔案；第十一條規(guī)定：機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織必須按照國家規(guī)定，定期向檔案館移交檔案。從上述規(guī)定顯然可以看出，檔案局與檔案館在法律上是不同的兩個(gè)法人，檔案局不直接從事檔案的接收、整理等工作，只對(duì)轄區(qū)內(nèi)的檔案工作進(jìn)行宏觀上的監(jiān)督指導(dǎo)，作為檔案管理的行政主管部門，其也必然不接收整理相關(guān)信息。張某以南通市和如皋市兩級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)改革實(shí)施意見中檔案局與檔案館是一個(gè)機(jī)構(gòu)且為同一個(gè)法人，即認(rèn)為檔案館也應(yīng)該答復(fù)或公開此信息，顯然對(duì)檔案局與檔案館的職能并未真正了解，將政府信息公開與查閱利用檔案混為一談。時(shí)值全國范圍內(nèi)檔案機(jī)構(gòu)改革，將其行政職能劃歸同級(jí)黨委所屬綜合部門，雖然改革之初會(huì)對(duì)已形成的檔案工作體制機(jī)制和今后工作的銜接、檔案執(zhí)法主體的變化等產(chǎn)生一定的問題和矛盾，但從一定意義上對(duì)二者的職責(zé)進(jìn)行了進(jìn)一步的明確和區(qū)分，讓社會(huì)大眾不會(huì)對(duì)二者產(chǎn)生模糊認(rèn)識(shí)，今后也必然更利于二者更好地履行各自職能，促進(jìn)檔案事業(yè)的全面高質(zhì)量發(fā)展。

4.厘清公開政府信息與開放檔案的關(guān)系，規(guī)范管理以利社會(huì)。對(duì)已經(jīng)存于檔案館的信息，性質(zhì)當(dāng)屬于檔案館保管的檔案信息?！稒n案法》對(duì)檔案的開放利用在該法的第四章中作了明確的規(guī)定，檔案的查詢利用應(yīng)嚴(yán)格遵循《檔案法》及相關(guān)規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第七條第二款規(guī)定：“政府信息已經(jīng)移交各級(jí)國家檔案館的，依照有關(guān)檔案管理的法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。因此，張某所需的檔案信息在獲取利用過程中產(chǎn)生的糾紛不屬于《條例》規(guī)制范圍，其所訴稱的閱覽、復(fù)制和摘錄的請(qǐng)求被拒絕，已然不屬于政府信息公開案件的審理范圍。《各級(jí)國家檔案館開放檔案辦法》第十三條規(guī)定，各級(jí)國家檔案館不得擅自公布上級(jí)機(jī)關(guān)制發(fā)的文件或歸屬權(quán)不屬于本館的歷史檔案。據(jù)此，如皋市檔案館經(jīng)查館藏檔案，案涉檔案信息屬“江蘇省南通專區(qū)軍事管制委員會(huì)”，依規(guī)當(dāng)然無權(quán)提供利用。對(duì)于所有館藏的已公開的政府信息和開放的檔案資料，利用者只要攜帶身份證等有效證件便可享受到快捷周到的服務(wù)，對(duì)于館藏未開放檔案的查閱利用，檔案館在及時(shí)做好到期檔案鑒定、劃控的基礎(chǔ)上，對(duì)未到期檔案和各載體各門類檔案資料的利用則必須結(jié)合實(shí)際制定相關(guān)規(guī)定和辦法，做到既依法又通情，既原則又靈活，想利用者所想、急利用者所急，打造優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)窗口。

5.厘清行政行為與非行政行為的關(guān)系，規(guī)范訴訟以利維權(quán)。按照《行政訴訟法》第二條的規(guī)定，公民認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益的，才有權(quán)依法向人民法院提起行政訴訟?！稒n案法》第八條規(guī)定，檔案館的檔案接收、收集、整理、保管及提供利用行為，是一種為全社會(huì)提供公共文化服務(wù)的行為，按照《行政訴訟法》《事業(yè)單位登記管理暫行條例》等規(guī)定，此行為屬于公共行政的范疇，并不具有行政權(quán)的特征。首先，在追求行政管理目的的方式上，行政權(quán)的行使具有積極性和主動(dòng)性，而檔案館雖然從事的工作符合公共利益的要求，但本質(zhì)上不具有主動(dòng)追求國家利益或公共利益的目的，意味著并沒有因此取得行使行政權(quán)的主體資格；其次，在行政權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式上，行政行為是由國家強(qiáng)制力予以保障，而檔案館從事公共服務(wù)過程中并不具有國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的特性，也就失去了行政行為的根本性；再次，在行政權(quán)力行使的法律關(guān)系中，行政主體處于管理者的地位，但檔案館實(shí)際處于被管理者的地位，檔案能否開放的最終決定權(quán)仍在檔案行政管理部門，并不具有行政訴訟法意義上的行政主體資格。綜上，由于檔案館作為事業(yè)單位，接受檔案行政管理部門的管理，不具有最終決定權(quán)，檔案管理工作對(duì)外不形成最終的法律后果，不具有行政權(quán)所具有的一般特性，故其實(shí)施的行為不應(yīng)認(rèn)定為法律、法規(guī)、規(guī)章所授權(quán)做出的行政行為。公民有權(quán)根據(jù)檔案管理法律法規(guī)向檔案館申請(qǐng)利用檔案，但因檔案館在提供利用過程中的行為不屬于行政行為，不受行政訴訟法的調(diào)整，公民享有利用檔案的權(quán)利并不意味著其必然具有直接以檔案館為被告提起行政訴訟的權(quán)利。

6.厘清地市級(jí)檔案館與縣級(jí)檔案館的關(guān)系，規(guī)范聯(lián)系以利發(fā)展。由于張某在多個(gè)部門多頭申請(qǐng)，案涉信息系南通市級(jí)制作，與此信息相關(guān)的南通市檔案局、南通市檔案館也自然成為政府信息公開申請(qǐng)的對(duì)象，繼而又成為訴訟被告方。按照《各級(jí)國家檔案館開放檔案辦法》第十三條規(guī)定，公布上級(jí)機(jī)關(guān)文件，需經(jīng)文件制發(fā)機(jī)關(guān)所在行政區(qū)域的國家檔案館同意。訴訟過程中，如皋市檔案局（館）與南通市檔案局（館）密切聯(lián)系，及時(shí)溝通了解相關(guān)情況和信息，兩級(jí)檔案局（館）在政府信息公開答復(fù)、庭審等過程中充分溝通交流、依法規(guī)范辦理，相關(guān)做法均得到了法院的支持。由此可以看到檔案的各項(xiàng)公共服務(wù)事項(xiàng)、各項(xiàng)館內(nèi)業(yè)務(wù)工作特別是檔案的開放利用等成了兩級(jí)共商的話題。今后，各級(jí)國家檔案館館際的經(jīng)常溝通交流勢在必行，只有走出去、請(qǐng)進(jìn)來，才能更好地促進(jìn)檔案事業(yè)共發(fā)展、共繁榮，才能使檔案的價(jià)值發(fā)揮到極致。