孫馨陽 倪麗娟

[摘要]在全面從嚴(yán)治黨與從嚴(yán)管理干部的背景下，立足黨管干部、黨管人才政策的深入實(shí)施，針對1991年頒布的《干部檔案工作條例》的不足，中共中央辦公廳于2018年11月印發(fā)了《干部人事檔案工作條例》，自2018年11月20日起施行。文章通過對條例重新修訂的必要性、新舊條例的變化以及對全國干部人事檔案工作的發(fā)展意義進(jìn)行分析，從而更好地將修訂理念應(yīng)用到全國干部人事檔案工作發(fā)展當(dāng)中。

[關(guān)鍵詞]干部人事檔案干部人事檔案工作條例修訂意義

[分類號]G270

1991年4月2日中共中央組織部、國家檔案局印發(fā)的《干部檔案工作條例》（以下簡稱《條例》）在干部檔案工作管理方面發(fā)揮了重要作用，但隨著“干部人事檔案”概念的提出與頻繁使用，干部人事檔案管理進(jìn)入了新的階段，《條例》的部分內(nèi)容已經(jīng)與當(dāng)下干部人事檔案管理實(shí)踐工作脫節(jié)。為了深入貫徹習(xí)近平總書記新時(shí)代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，中共中央辦公廳決定對《條例》進(jìn)行重新修定，對干部人事檔案工作的管理機(jī)制、工作內(nèi)容、治理理念等方面進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范完善，并于2018年11月印發(fā)了《干部人事檔案工作條例》（以下簡稱新《條例》），為全國干部人事檔案日常管理工作提供了制度保障。

一、重新修訂《條例》的必要性

1.重新修訂《條例》是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的體現(xiàn)

黨的十八大以來，黨中央多次強(qiáng)調(diào)全面從嚴(yán)治黨的重要性，從嚴(yán)治吏是從嚴(yán)治黨的重要工作走向，而從嚴(yán)管理干部人事檔案則是從嚴(yán)治吏的重中之重。近年來檔案的公信力與權(quán)威性被屢屢出現(xiàn)的干部人事檔案造假現(xiàn)象所損害，其中很重要的原因就是對干部人事檔案的“建、管、用”等工作環(huán)節(jié)的規(guī)范程度不夠，沒有從制度層面對干部人事檔案進(jìn)行深度從嚴(yán)管理。作為紀(jì)律約束的《條例》，是以實(shí)現(xiàn)黨要管黨、從嚴(yán)治黨為最終目標(biāo)的，但是在實(shí)際管理工作中卻因職責(zé)劃分不明確、工作要求不細(xì)化、問題處理不規(guī)范等原因，使《條例》沒有徹底發(fā)揮應(yīng)有的效用。例如，在《條例》總則第8條中只對“管”這一中間環(huán)節(jié)中干部檔案管理部門職責(zé)進(jìn)行了基本的收集、鑒別、整理劃分，卻忽視了對“建”這一前期環(huán)節(jié)的明確要求與“用”這一后續(xù)環(huán)節(jié)的深度研究，內(nèi)容表達(dá)方面缺乏一定的規(guī)范性、科學(xué)性與完整性。而且，在《條例》中缺少對干部人事檔案工作紀(jì)律及監(jiān)督問題的相關(guān)規(guī)定，在處理干部人事檔案涂改造假以及干部違規(guī)違紀(jì)問題時(shí)缺乏準(zhǔn)確的政策依據(jù)，在實(shí)際執(zhí)行過程中也會因?yàn)榧o(jì)律要求底線不明、監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不清、問責(zé)范圍混淆模糊等問題影響了執(zhí)紀(jì)的實(shí)效。

2.重新修訂《條例》是干部人事制度改革深入推進(jìn)的需求

《條例》頒布實(shí)行二十多年，在維護(hù)干部人事檔案工作體系平穩(wěn)運(yùn)行方面發(fā)揮了不可替代的作用。但是《條例》印發(fā)施行時(shí)公務(wù)員制度還沒有全面推行，存在著適用范圍不明確、工作原則不細(xì)化以及管理標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)格等問題。隨著黨的十八大以來干部人事制度改革的不斷深入推進(jìn)，干部人事制度改革經(jīng)歷了打破統(tǒng)一管理的初期階段、不同群體分類管理的中期階段與群體內(nèi)部細(xì)化管理的終期階段。作為干部人事制度改革的重要組成部分的干部人事檔案工作，也應(yīng)該由傳統(tǒng)的檔案實(shí)體管理方式逐漸過渡到兼顧價(jià)值理性與工具理性的檔案信息資源收集、開發(fā)與利用的現(xiàn)代化治理方式。目前我國事業(yè)單位、國有企業(yè)等用人單位干部人事檔案管理工作普遍存在著管理意識淡薄、權(quán)責(zé)劃分模糊、監(jiān)管力度缺乏等“重業(yè)務(wù)，輕檔案”的思想。2016年11月1日審議通過的中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化職稱制度改革的意見》強(qiáng)調(diào)了人才評價(jià)過程中干部個(gè)人品德與廉正奉公的重要性，其中“探索建立職稱評價(jià)誠信檔案和失信黑名單制度，納入全國信用信息共享平臺”[1]等一系列措施辦法，進(jìn)一步證明了新《條例》第三章關(guān)于干部檔案材料構(gòu)成內(nèi)容細(xì)化以及第五章增加審核內(nèi)容的必要性。對《條例》予以修訂，是把現(xiàn)代企業(yè)人事檔案工作管理思維和治理方式貫穿于人事檔案工作建設(shè)當(dāng)中，切實(shí)將干部人事檔案視為新時(shí)代黨的重要執(zhí)政資源的重要體現(xiàn)。

3.重新修訂《條例》是干部人事檔案工作法治化建設(shè)的需要

隨著《中華人民共和國檔案法》的頒布，我國干部人事檔案工作開始進(jìn)入法治化的管理進(jìn)程。盡管《條例》自1991年印發(fā)推行以來沒有進(jìn)行進(jìn)一步的完善修訂，但有關(guān)部門對于檔案收集、檔案整理、檔案保管與利用以及檔案信息化建設(shè)等方面都出臺了一系列工作環(huán)節(jié)的管理細(xì)則與管理規(guī)定。無論是出于滿足干部人事檔案工作本身與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展訴求，還是出于解決干部人事檔案工作近年來造假頻出的問題訴求，均要求對《條例》進(jìn)行具體相應(yīng)的完善，以適應(yīng)新形勢下建設(shè)社會主義法治強(qiáng)國對檔案工作領(lǐng)域提出的新要求。首先對于工作層面，1996年4月中組部將1991年3月印發(fā)的《關(guān)于干部檔案材料收集、歸檔的暫行規(guī)定》更名為《干部人事檔案材料收集歸檔規(guī)定》；2003年發(fā)布了《關(guān)于開展省管干部檔案審核工作的通知》；2007年下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范中管干部檔案查閱工作的通知》；2014年6月下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步從嚴(yán)管理干部檔案的通知》。這一系列整改措施的出臺證明了我國干部人事檔案工作已經(jīng)積累了較多成熟的管理成果與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也表明了國家依法從嚴(yán)管理干部人事檔案的管理決心與依法嚴(yán)肅治理干部人事檔案的治理理念。其次基于問題層面，黨的十八大以來，中央前十二輪巡視對499名存在檔案造假問題的干部依法作出了處理。我國魏晉南北朝以及隋唐時(shí)期已有譜牒與甲歷等與現(xiàn)代社會干部人事檔案相對應(yīng)的官方文字記錄載體，并且在官員評價(jià)、選拔體系中發(fā)揮著不可或缺的作用?！案刹咳耸聶n案是教育培養(yǎng)、選拔任用、管理監(jiān)督干部和評鑒人才的重要基礎(chǔ)”[2]，對于干部人事檔案工作檔案審核方面的一些問題例如“三齡一歷”歸檔審核不嚴(yán)、收集材料不規(guī)范、涂改偽造檔案等，也需要從法規(guī)制度方面對其進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)。筆者認(rèn)為對《條例》予以修訂完善，對于健全干部人事檔案法律法規(guī)體系、規(guī)避干部人事檔案篡改造假等問題具有十分重要的意義。

二、新舊《條例》變化分析

1.工作定位的變化

首先，隨著干部人事制度改革的不斷深入以及“干部人事檔案”這一提法在有關(guān)文件中的頻繁使用，“干部檔案”這一提法已經(jīng)隨著新《條例》的出臺而逐漸退出歷史舞臺。狹義的“干部檔案”形成于干部本人所在單位，檔案管理孤島等現(xiàn)象的存在較容易滋生干部檔案造假的可能性。“干部人事檔案”這一提法突破了狹義的“干部檔案”概念并且兼顧了干部人事檔案的連貫性與動態(tài)性，體現(xiàn)出干部人事檔案現(xiàn)階段對于培養(yǎng)、選拔、任用、監(jiān)督干部人才的重要性。從條例名稱、發(fā)文機(jī)關(guān)等一系列調(diào)整變化來看，新時(shí)代干部人事檔案工作以及新《條例》被賦予了越來越重要的政治地位，干部人事檔案在考察黨政干部政績真實(shí)性、防止干部“帶病提拔”，協(xié)助紀(jì)檢部門執(zhí)紀(jì)辦案等方面發(fā)揮了越來越重要的憑證作用與資政作用。其次，在新《條例》中對服務(wù)對象的闡述也在《條例》的基礎(chǔ)上增加了“服務(wù)廣大干部人才，服務(wù)黨的建設(shè)新的偉大工程”等內(nèi)容，透徹闡釋了干部人事檔案工作核心在于服務(wù)與利用。新《條例》強(qiáng)化了干部人事檔案內(nèi)容的全面性、真實(shí)性等特點(diǎn)，重點(diǎn)收集反映干部個(gè)人誠信、對黨忠誠、職業(yè)水平等方面的資料，為干部人事檔案信息化數(shù)字化建設(shè)提供良好的數(shù)據(jù)支持。新《條例》還強(qiáng)調(diào)了運(yùn)用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)管理干部人事檔案工作的重要性?！巴ㄟ^數(shù)據(jù)來反映社會實(shí)踐及其管理，比建立在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的文字對社會實(shí)踐及其結(jié)果的反映更加客觀?！盵3]運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)可以有效改善目前干部人事檔案工作中存在的一些歸檔不齊全、錄入不準(zhǔn)確、日常維護(hù)不規(guī)范的問題，提高干部人事檔案管理體系的管理效率與質(zhì)量。新《條例》還新增了因工作需要可以查閱干部人事檔案的具體程序，對干部人事檔案工作的服務(wù)理念進(jìn)行固化，為干部人事檔案的資政作用與憑證作用的實(shí)現(xiàn)提供完善的制度保障。

2.管理理念的變化

著名管理學(xué)家彼得·布魯克認(rèn)為管理者的責(zé)任就是要有效地工作。首先，新《條例》就管理體制中的分級負(fù)責(zé)、管理體制、日常管理等方面進(jìn)行了具體的完善修訂，由《條例》中僅以“縣以上”“縣以下”為界限的基礎(chǔ)模糊劃分調(diào)整為“中組部及國家機(jī)關(guān)各部委等相關(guān)職能部門”“省”“市”“縣以下”為界限的貫穿著頂層設(shè)計(jì)思想的高精準(zhǔn)劃分。其次，增加了“由中央組織部進(jìn)行宏觀指導(dǎo)、中央及國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門完善政策標(biāo)準(zhǔn)、各級黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)本部門本單位干部人事檔案工作、各級組織人事部門負(fù)責(zé)具體日常的干部人事檔案工作”[4]的表述。最后，對《條例》中的日常管理內(nèi)容進(jìn)行了精簡整合。這一系列調(diào)整與完善體現(xiàn)了黨中央與各級檔案管理部門努力打造政策統(tǒng)一、相互銜接、有機(jī)配合的工作新格局的堅(jiān)定信心。2018年2月28日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央決定深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出：“深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，目標(biāo)是形成職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。”[5]各級檔案管理部門也應(yīng)該積極投身到檔案治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中來，將干部人事檔案管理工作逐步過渡到干部人事檔案治理工作?！熬唧w來說，就是從治理理念與治理體制、機(jī)制出發(fā)重新審視并科學(xué)地界定檔案行政管理與國家檔案事務(wù)、社會檔案事務(wù)發(fā)展之間的關(guān)系。”[6]

3.嚴(yán)格程度的變化

新《條例》堅(jiān)決貫徹全面從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)管理干部有關(guān)要求，對干部人事檔案“建、管、用”以及“監(jiān)督懲處”等四個(gè)工作環(huán)節(jié)進(jìn)行了制度與規(guī)范方面的調(diào)整。一是嚴(yán)明“建”的程序。新《條例》明確強(qiáng)調(diào)嚴(yán)肅對待填寫、審核、歸檔等一系列工作流程，確保干部人事檔案內(nèi)容源頭真實(shí)性。二是嚴(yán)肅“管”的紀(jì)律。新《條例》對干部人事檔案工作環(huán)節(jié)進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)化明確，全面落實(shí)“凡進(jìn)必審”“凡提必審”“凡轉(zhuǎn)必審”的工作要求。三是嚴(yán)格“用”的程序。新《條例》對干部人事檔案利用工作進(jìn)行了一系列利用規(guī)范與利用程序方面的修訂，并且對干部人事檔案重點(diǎn)審核內(nèi)容進(jìn)行了明確說明。四是監(jiān)督懲處。新《條例》以專章形式對干部人事檔案后期監(jiān)督工作作出了相關(guān)規(guī)定：首先是嚴(yán)明紀(jì)律，提出“十一嚴(yán)禁”紀(jì)律要求，劃出明確底線禁區(qū)。其次是嚴(yán)格監(jiān)督，構(gòu)建多主體全方位監(jiān)督體系。最后是嚴(yán)肅追責(zé)，新《條例》對多種違規(guī)違紀(jì)行為進(jìn)行了明確的補(bǔ)充規(guī)定，使其具有更好的原則性與操作性。

三、新《條例》對干部人事檔案工作發(fā)展的意義

1.新《條例》進(jìn)一步推動干部人事檔案信息化工作的發(fā)展

2002年國家檔案局中央檔案館關(guān)于印發(fā)《全國檔案信息化建設(shè)實(shí)施綱要》的通知就明確指出了加強(qiáng)檔案信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、檔案信息資源建設(shè)、檔案信息化標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)的重要性。“檔案作為人類社會歷史發(fā)展的記錄工具，面對著技術(shù)化的社會背景，選擇技術(shù)、應(yīng)用技術(shù)并融入技術(shù)成為了檔案工作現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的必然要求?！盵7]新《條例》對于干部人事檔案數(shù)字化、檔案信息資源建設(shè)的開發(fā)與利用等方面作出了具體規(guī)定。由于干部人事檔案具有形成主體多元、內(nèi)容不斷生成等特點(diǎn)，單一的紙質(zhì)歸檔方式已經(jīng)無法滿足日益發(fā)展的干部人事檔案工作的需要。新《條例》在第五章提出了“組織人事部門及其干部人事檔案工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)運(yùn)用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，建立健全干部人事檔案科學(xué)利用機(jī)制”[8]的論述，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)等信息化手段管理干部人事檔案可以進(jìn)一步完善多元主體之間的溝通合作，及時(shí)獲取所需的干部人事檔案信息，促進(jìn)干部人事檔案實(shí)踐工作呈現(xiàn)出動態(tài)性、歷史性與現(xiàn)實(shí)性相統(tǒng)一的管理局面。

2.新《條例》有助于促進(jìn)干部人事檔案工作服務(wù)水平的提高

新《條例》指出干部人事檔案利用工作應(yīng)當(dāng)樹立更強(qiáng)的服務(wù)意識。“美國國家檔案館前任館長溫斯坦這樣說：‘公共服務(wù)是我們的核心使命，為每一位公民、為所有政府機(jī)構(gòu)和公務(wù)人員提供檔案服務(wù)，是我們的工作重心?！盵9]干部人事檔案工作也應(yīng)該從國家治理理念出發(fā)，全面完善干部人事檔案工作的服務(wù)理念、服務(wù)政策、服務(wù)水準(zhǔn)、服務(wù)方法，加強(qiáng)干部人事檔案工作的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極構(gòu)建政策統(tǒng)一、多方參與、精簡高效的干部人事檔案服務(wù)體系?！爱?dāng)下，檔案行政管理部門要適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)社會政府職能轉(zhuǎn)變和建設(shè)服務(wù)型政府對數(shù)據(jù)共享的要求，為公共服務(wù)簡化辦事流程、提高服務(wù)效率提供檔案信息保障?！盵10]

新《條例》的頒布出臺為全國干部人事檔案管理工作提供了更為嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的制度遵循，我國干部人事檔案管理工作也必然邁上新的臺階。展望未來，制度的嚴(yán)格落實(shí)更是不可忽視的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，各級黨委（黨組）及其組織人事部門應(yīng)該積極組織開展學(xué)習(xí)、完善配套制度與加強(qiáng)后期督查，進(jìn)一步推進(jìn)新《條例》進(jìn)入干部人事檔案工作的實(shí)踐新階段。

注釋及參考文獻(xiàn)

[1]中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化職稱制度改革的意見》[EB/OL].[2017- 01- 08].http：//www.gov. cn/xinwen/2017-01/08/content_5157911. htm#2.

[2][4][8]中共中央辦公廳印發(fā)《干部人事檔案工作條例》[EB/OL].[2018-11-28].http：//www.gov.cn/zhengce/2018-11/28/content_5344196.htm.

[3]倪麗娟，陳輝.基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的干部檔案真實(shí)性維護(hù)路徑探析[J].北京檔案，2017（7）：15-18.

[5]中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定[EB/OL].[2018-03-04.]http：//www.gov.cn/xinwen/2018-03/04/ content_5270704.htm.

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