牛德紅

摘要：保障性住房建設(shè)是我國(guó)的重大民生工程，在解決中低收入人群住房困難方面發(fā)揮了積極作用，PPP模式是由政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、采取公開競(jìng)爭(zhēng)方式建設(shè)保障性住房的運(yùn)營(yíng)模式之一，在一定程度上解決保障房供給量不足、政府資金匱乏等問(wèn)題，是保障性住房建設(shè)的又一補(bǔ)充形式。文章主要就保障性住房項(xiàng)目PPP模式進(jìn)行研究，以期推動(dòng)保障性住房的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：保障性住房；PPP模式；應(yīng)用研究

一、 保障性住房PPP模式概述

保障性住房兼具福利性和經(jīng)濟(jì)性，其需求量大、收益穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)低，同時(shí)私人部門可以享受相應(yīng)的政策優(yōu)惠和扶持。因此，鑒于PPP的運(yùn)行方式，其在保障性住房中的應(yīng)用不僅適用于新建項(xiàng)目，還適用于既有項(xiàng)目；不僅適用于建設(shè)和運(yùn)營(yíng)方面，在融資及物業(yè)管理方面也適用。由此，PPP模式在保障性住房中的參與方式包括：新建項(xiàng)目的PPP模式、已有項(xiàng)目的PPP模式及改擴(kuò)建維護(hù)項(xiàng)目的PPP模式。私人部門參與投資的方式有：股權(quán)參與、經(jīng)營(yíng)權(quán)參與、建立公私合營(yíng)公司和私人公司通過(guò)特許權(quán)等方式參與項(xiàng)目建設(shè)。

從保障性住房的類型來(lái)看，廉租房的收益性明顯低于公共租賃房，降低了私人投資者對(duì)廉租房的投資熱情。但是，這并不能因此全盤否定PPP模式在廉租房領(lǐng)域運(yùn)用的可行性，在已建成的廉租住房運(yùn)營(yíng)管理中采用轉(zhuǎn)移—運(yùn)營(yíng)—補(bǔ)貼—轉(zhuǎn)移的形式還是具備一定可操作性的。公共租賃住房本身給予房地產(chǎn)開發(fā)商3%的利潤(rùn)，使得PPP模式在該領(lǐng)域的應(yīng)用范圍更為廣泛和可行。

二、 保障性住房PPP項(xiàng)目基本運(yùn)作流程

1、 政府以劃撥形式提供建設(shè)用地，并予以稅費(fèi)減免；私營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)融資，并組織建設(shè)；項(xiàng)目建成后，私營(yíng)機(jī)構(gòu)擁有房屋的全部產(chǎn)權(quán)（有限產(chǎn)權(quán)）。

2、 運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，私營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，并可以向那些適合條件的被保障人（即住戶）分期出售房屋產(chǎn)權(quán)，即私營(yíng)機(jī)構(gòu)和住戶共有產(chǎn)權(quán)；運(yùn)營(yíng)期末私營(yíng)機(jī)構(gòu)退出時(shí)，若仍有房屋產(chǎn)權(quán)（殘留產(chǎn)權(quán)）未售出，則將其無(wú)償移交給政府。

3、 后運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，并可以將殘留產(chǎn)權(quán)繼續(xù)分期出售給那些適合條件購(gòu)買的住戶，即政府和住戶共有產(chǎn)權(quán)。

4、 獲得房屋全部產(chǎn)權(quán)滿一定年限后，住戶可以市場(chǎng)價(jià)格將房屋出售，但必須向政府支付一定比例的差價(jià)，即上市繳納收益。

三、 保障性住房PPP項(xiàng)目主要參與各方

1、 政府。政府是PPP項(xiàng)目的最終擁有者。其主要的職責(zé)包括：制定和發(fā)布PPP項(xiàng)目的政策與規(guī)范；明確PPP項(xiàng)目運(yùn)作程序以及項(xiàng)目選擇；授予特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議；接受項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營(yíng)期滿時(shí)移交的項(xiàng)目。

2、 項(xiàng)目發(fā)起人。項(xiàng)目發(fā)起人一般為項(xiàng)目公司的投資者和股東，即項(xiàng)目的實(shí)際投資者和主要承辦者。在保障性住房PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目發(fā)起人以股東身份根據(jù)項(xiàng)目股東協(xié)議規(guī)定投入項(xiàng)目資本金，并在運(yùn)營(yíng)期時(shí)根據(jù)出資比例進(jìn)行利潤(rùn)分配。此外，在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中簽訂專門的備用金條款，規(guī)定資金不足時(shí)由項(xiàng)目股東先行墊付不足資金，避免項(xiàng)目工期延誤或中途停工。

3、 住戶。保障性住房PPP項(xiàng)目是主要針對(duì)在一定時(shí)期內(nèi)無(wú)力購(gòu)買商品房的群體的產(chǎn)品，其住戶具有特定性，一般從三個(gè)方面進(jìn)行界定：住房面積、收入標(biāo)準(zhǔn)和戶籍。住房面積和收入標(biāo)準(zhǔn)目前各地設(shè)定的略有差異。戶籍方面，一般是限定在具有一定居住年限的戶籍人口范圍內(nèi)。一些城市則將新就業(yè)人員和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來(lái)務(wù)工人員也納入到保障范圍，戶籍壁壘有所松動(dòng)。

4、 項(xiàng)目公司。保障性住房PPP項(xiàng)目的法人主體和實(shí)施主體，根據(jù)政府部門的保障性住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)提供合格的保障性住房；通過(guò)招投標(biāo)方式選擇設(shè)計(jì)、施工及運(yùn)營(yíng)單位，確保保障性住房項(xiàng)目順利完成；與政府部門建立統(tǒng)一的目標(biāo)并相互合作，在項(xiàng)目變更時(shí)以住戶的利益為出發(fā)點(diǎn)；在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間收取租金和管理費(fèi)用，通過(guò)上繳稅金、償還貸款和向股東分配利潤(rùn)等方式與政府部門合理分配項(xiàng)目回收資金；在特許期末按照特許期協(xié)議中規(guī)定的方式，政府部門接受保障性住房項(xiàng)目，或者項(xiàng)目公司按照合同規(guī)定繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。

5、 金融機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目的金融機(jī)構(gòu)是指項(xiàng)目融資過(guò)程中為項(xiàng)目提供資金的商業(yè)銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)，例如信托公司。它可以是一家或幾家商業(yè)銀行，也可以是由幾十家銀行組成的銀團(tuán)。銀行參與項(xiàng)目貸款的數(shù)目主要根據(jù)貸款規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)因素決定。

6、 承包商。在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，總承包商通常以項(xiàng)目發(fā)起人身份，牽頭PPP項(xiàng)目，以股東身份直接參與設(shè)計(jì)與施工，并享受項(xiàng)目收益。如果總承包是以項(xiàng)目第三方角色參與項(xiàng)目建設(shè)，則項(xiàng)目公司則可以通過(guò)招投標(biāo)方式選擇進(jìn)行選擇承包商。

四、 PPP模式在保障性住房運(yùn)營(yíng)中的應(yīng)用模式

1、 政府部門與私營(yíng)企業(yè)合資新建。公私合資新建是PPP模式的主要應(yīng)用模式之一，指的是政府部門與私營(yíng)企業(yè)共同投資新建保障性住房，項(xiàng)目建成后一種運(yùn)作方式是項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)歸政府所有，政府給予私營(yíng)企業(yè)一定的利潤(rùn)補(bǔ)貼；另一種運(yùn)作方式是項(xiàng)目所有權(quán)暫歸企業(yè)，政府部門于一定時(shí)期內(nèi)分期回購(gòu)。政府部門會(huì)給予企業(yè)一定的土地、稅費(fèi)的優(yōu)惠，或是在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)授予企業(yè)在周邊設(shè)施里的開發(fā)權(quán)、獨(dú)家經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2、 政府將已建成保障性住房交由私營(yíng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)。通過(guò)簽訂協(xié)議，政府部門將已建成的保障性住房交由私營(yíng)企業(yè)在一定期限內(nèi)運(yùn)營(yíng)，私營(yíng)企業(yè)向政府一次性交付期限內(nèi)的預(yù)期收益。運(yùn)營(yíng)期內(nèi)私營(yíng)企業(yè)可回收成本和獲取收益，運(yùn)營(yíng)期滿后，再將項(xiàng)目交還政府部門。較為典型的是TOT模式。

3、 政府部門向私營(yíng)企業(yè)購(gòu)買積壓住房。當(dāng)前商品房市場(chǎng)進(jìn)入低迷期，剛性購(gòu)房需求趨于飽和，積壓住房較多。政府部門可以在這類房源中選取符合保障性住房標(biāo)準(zhǔn)的，以低于商品房的價(jià)格向私營(yíng)開發(fā)商購(gòu)買，再轉(zhuǎn)為保障性住房。較為典型的是PTOT模式。

4、 私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行改建、修建或物業(yè)管理。政府部門可以鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)對(duì)一些舊的、已不太合適居住的住房進(jìn)行改建、修建，重整之后允許私營(yíng)企業(yè)按照保障性住房的標(biāo)準(zhǔn)在一定時(shí)期內(nèi)運(yùn)營(yíng)。另一種應(yīng)用模式是允許私營(yíng)企業(yè)對(duì)保障性住房進(jìn)行物業(yè)管理。較為典型的是服務(wù)外包、管理外包和TPO模式。

五、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)保障性住房項(xiàng)目PPP模式的進(jìn)一步研究，使保障性住房項(xiàng)目采取PPP模式開發(fā)的過(guò)程中形成資源共享、長(zhǎng)短互補(bǔ)、利益共贏、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的態(tài)勢(shì)。讓公私合作的理念貫徹于項(xiàng)目策劃、設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理的整個(gè)過(guò)程，將保障性住房項(xiàng)目PPP模式提升到了前所未有的戰(zhàn)略高度。

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（作者單位：山東省臨沂市住房保障中心）