李莉

眾所周知，城建檔案館收集、保存建設(shè)工程檔案的主要目的是：一旦建設(shè)工程出現(xiàn)質(zhì)量問題及其他經(jīng)濟(jì)糾紛，為司法機(jī)關(guān)或政府部門的鑒定提供法律憑證；為今后建設(shè)工程的維修、改建、擴(kuò)建等提供技術(shù)參考和依據(jù)；在城市遭受自然災(zāi)害時(shí)，為恢復(fù)城市功能提供決策。為了既能滿足上述需求，又能有效地控制政府對(duì)城建檔案館的投入，國(guó)家及地方有關(guān)城建檔案管理的法律、法規(guī)和《建設(shè)工程文件歸檔整理規(guī)范》（GB/T50328—2001），都明確規(guī)定了城建檔案館的歸檔內(nèi)容為“需要長(zhǎng)期和永久保存文件材料”。然而，目前全國(guó)各地大部分城建檔案館在建設(shè)工程檔案接收內(nèi)容上，片面強(qiáng)調(diào)其檔案資料的完整性和系統(tǒng)性，接收了大量屬于短期保存的文件材料，忽視了收集、保存建設(shè)工程檔案的主要目的和是否為長(zhǎng)期和永久保存的要求，人為地造就了目前檔案庫(kù)房漲庫(kù)的狀態(tài)。

一、建設(shè)工程檔案的歸檔內(nèi)容在案件中能起到法律憑證作用

城建檔案館自20世紀(jì)80年代建立以來，由檔案館提供的建設(shè)工程檔案作為法律憑證的案件，各地時(shí)有發(fā)生。如筆者所在城市南京市溧水區(qū)，2017年臥龍湖置業(yè)的溧水臥龍湖小鎮(zhèn)項(xiàng)目，在施工過程中擅自改變陽(yáng)臺(tái)窗戶的位置，加之所采取的防護(hù)措施不當(dāng)，造成業(yè)主入住以后主體不均勻沉降。事故發(fā)生后，業(yè)主在與對(duì)方協(xié)商不成的情況下，將開發(fā)企業(yè)告上法庭。城建檔案館為此提供了該項(xiàng)目地基與基礎(chǔ)、主體結(jié)構(gòu)、施工技術(shù)文件和竣工圖，供有關(guān)部門進(jìn)行技術(shù)鑒定，圓滿地解決了雙方的爭(zhēng)議。此外，建設(shè)單位、施工單位以及其他有關(guān)部門也時(shí)常會(huì)因工程質(zhì)量問題，到城建檔案館查閱檔案資料，以便判斷工程質(zhì)量事故的責(zé)任單位，確定解決問題的方法。經(jīng)過對(duì)上述由檔案館提供的建設(shè)工程檔案作為法律憑證的案件進(jìn)行分析研究，我們發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是根據(jù)檔案資料對(duì)工程施工質(zhì)量進(jìn)行鑒定，還是依據(jù)檔案資料判斷工程質(zhì)量問題的責(zé)任，檔案能夠在整個(gè)案件中起到法律憑證作用，其中隱藏著一個(gè)關(guān)鍵的因素，即工程質(zhì)量的保修期，一旦超越工程質(zhì)量保修期，無(wú)論是哪個(gè)單位的責(zé)任，都無(wú)從追究。因此，建設(shè)工程檔案的法律憑證作用僅限于工程質(zhì)量的保修期內(nèi)。

《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院第279號(hào)令）第四十條“在正常使用條件下，建設(shè)工程的最低保修期限為：（一）基礎(chǔ)設(shè)施工程、房屋建筑的地基基礎(chǔ)工程和主體結(jié)構(gòu)工程，為設(shè)計(jì)文件規(guī)定的該工程的合理使用年限；（二）屋面防水工程、有防水要求的衛(wèi)生間、房間和外墻面的防滲漏，為5年；（三）供熱與供冷系統(tǒng)，為2個(gè)采暖期、供冷期；（四）電氣管線、給排水管道、設(shè)備安裝和裝修工程為2年。其他項(xiàng)目的保修期限由發(fā)包方與承包方約定。”雖然上述《條例》對(duì)房屋建筑工程的保修期限作了最低期限的規(guī)定，在實(shí)際工程實(shí)施中，建設(shè)單位與施工單位簽訂的合同有可能比《條例》規(guī)定的保修期長(zhǎng)，但除了第一條為永久或長(zhǎng)期外，其他幾條不可能為20年以上的長(zhǎng)期。因此，根據(jù)以上規(guī)定，基礎(chǔ)設(shè)施工程、房屋建筑的地基基礎(chǔ)工程和主體結(jié)構(gòu)工程的保修期，為設(shè)計(jì)文件規(guī)定的該工程的合理使用年限。因此，在其相應(yīng)的工程實(shí)施過程中形成的各種文件材料的法律憑證屬性為永久或長(zhǎng)期，毫無(wú)疑問是建設(shè)工程檔案歸檔的核心內(nèi)容。而房屋建筑工程的其他單位工程的保修期限均為短期，其形成的施工技術(shù)文件材料的法律憑證屬性僅在短期內(nèi)有效，不具備永久或長(zhǎng)期保存價(jià)值。例如：屋面防水工程施工技術(shù)文件中的材料合格證書、檢查報(bào)告、送檢報(bào)告、施工質(zhì)量缺陷整改意見、監(jiān)理通知及復(fù)驗(yàn)檢查記錄、防水工程批質(zhì)量驗(yàn)收記錄、屋面淋水試驗(yàn)檢查記錄、屋面蓄水試驗(yàn)檢查記錄等，均應(yīng)為短期保存；電氣、給排水、消防、采暖、通風(fēng)、空調(diào)、燃?xì)?、建筑智能、電梯等設(shè)備安裝工程的施工技術(shù)文件，如設(shè)備、產(chǎn)品質(zhì)量檢查、安裝記錄以及預(yù)檢查記錄、施工試驗(yàn)記錄、工程質(zhì)量檢查記錄等，也應(yīng)為短期保存。

二、建設(shè)工程檔案的歸檔內(nèi)容為恢復(fù)城市功能提供決策

建設(shè)工程檔案為工程日后維修、改建、擴(kuò)建提供技術(shù)參考，是城建檔案館保存檔案主要目的之一，而且其功能主要著眼于未來，短時(shí)期內(nèi)對(duì)建設(shè)工程檔案的需求應(yīng)該由建設(shè)單位、施工單位等檔案形成單位來承擔(dān)。這也許正是近20年來社會(huì)各界到城建檔案館查閱建設(shè)工程檔案不多，以及不同城市規(guī)定的歸檔范圍不盡相同的原因。例如有些特大城市和大城市就規(guī)定，城建檔案館只接收高層住宅的建設(shè)工程檔案，一般性多層住宅的建設(shè)工程檔案不需歸檔，因?yàn)榧词箮资旰筮@些多層住宅需要維修、改建、擴(kuò)建時(shí)沒有檔案資料，也難不倒工程技術(shù)人員。此外，通過最近幾年來城建檔案的服務(wù)利用得知，一些竣工時(shí)間較長(zhǎng)、檔案已經(jīng)歸檔的建設(shè)項(xiàng)目，工程已經(jīng)到了維修周期，到城建檔案館查閱該部分檔案資料的用戶也逐漸增多，但是這些用戶幾乎都有一個(gè)共同的特點(diǎn)，即只關(guān)心原工程的地基基礎(chǔ)工程和主體結(jié)構(gòu)工程，而屋面防水、給排水管線、電氣工程、供熱與供冷系統(tǒng)、設(shè)備安裝和裝修工程等很少顧及。如筆者所在溧水區(qū)近幾年在對(duì)一些中小學(xué)教室、公共性建筑和老居民樓的抗震加固中，無(wú)一例外的都是查閱該工程的地基基礎(chǔ)工程和主體結(jié)構(gòu)工程的檔案資料。當(dāng)然，在對(duì)建筑物的普通維修中，用戶查閱電氣、給排水、采暖、通風(fēng)、空調(diào)、燃?xì)?、消防等設(shè)備安裝工程的隱蔽工程驗(yàn)收記錄及其竣工圖的情況也很常見。因此，從為日后建設(shè)工程維修、改建、擴(kuò)建提供技術(shù)參考的角度來看，設(shè)備安裝工程施工技術(shù)文件中的設(shè)計(jì)變更、隱蔽工程檢查驗(yàn)收記錄、專項(xiàng)驗(yàn)收認(rèn)可文件及竣工圖也應(yīng)當(dāng)歸檔。

城建檔案保存檔案的另一個(gè)重要作用是，在城市遭受自然災(zāi)害等突發(fā)事件時(shí)，為恢復(fù)城市功能提供決策服務(wù)。從我國(guó)已經(jīng)發(fā)生的唐山大地震、汶川大地震、玉樹大地震、甘肅舟曲泥石流等特大自然災(zāi)害的情況來看，城市供水、供電、通訊、交通工程等城市基礎(chǔ)設(shè)施工程檔案，是災(zāi)后能否迅速恢復(fù)其功能的關(guān)鍵，并且對(duì)遭到破壞的建筑物的安全鑒定、使用維修等，更離不開地基基礎(chǔ)工程和主體結(jié)構(gòu)工程的施工文件材料，而各種設(shè)備安裝工程施工技術(shù)文件發(fā)揮的作用則有限。

三、建設(shè)工程檔案的歸檔內(nèi)容要優(yōu)化

根據(jù)《建設(shè)工程文件歸檔整理規(guī)范》（GB/T50328—2001）的要求，目前建設(shè)工程檔案的接收內(nèi)容中有工程準(zhǔn)備階段文件材料，如建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)審批文件、建設(shè)用地規(guī)劃審批文件、拆遷管理文件、招投標(biāo)管理文件、規(guī)劃許可證發(fā)放管理文件和施工許可證發(fā)放管理文件等；工程監(jiān)理文件；竣工驗(yàn)收備案管理文件等占有很大比重，對(duì)于建設(shè)工程項(xiàng)目而言，這些文件材料有一部分確實(shí)具有永久或長(zhǎng)期保存價(jià)值，應(yīng)當(dāng)歸檔。但是上述文件大部分已經(jīng)作為城市規(guī)劃、建設(shè)及其管理文件，由有關(guān)政府部門和專業(yè)管理部門歸檔，建設(shè)單位不需要再重復(fù)歸檔。城建檔案館在服務(wù)利用時(shí)，可以通過信息集成有效地發(fā)揮其作用。當(dāng)然，上述文件材料中，依據(jù)其專業(yè)管理的性質(zhì)和特點(diǎn)，有些是屬于短期保存的文件，不需要?dú)w檔。

建設(shè)工程招投標(biāo)管理檔案是指在建設(shè)工程招投標(biāo)活動(dòng)過程中形成的文件材料，工程竣工后，在一定期限內(nèi)有關(guān)部門可能會(huì)通過查詢?cè)摍n案資料，確認(rèn)參與建設(shè)的有關(guān)單位是否存在“竄標(biāo)”、“抬標(biāo)”、企業(yè)資質(zhì)弄虛作假、標(biāo)底泄露等舞弊行為，但這部分檔案資料對(duì)工程今后的維修、改建、擴(kuò)建均無(wú)任何作用，不需要永久或長(zhǎng)期保存。同時(shí)我們通過建設(shè)工程招投標(biāo)專業(yè)管理機(jī)構(gòu)制定的行業(yè)規(guī)范也可以得到佐證，例如：《湖北省建設(shè)工程招投標(biāo)交易檔案管理辦法》規(guī)定，重大工程項(xiàng)目檔案保存5～10年、一般工程檔案保存5年；《安徽省建設(shè)工程招投標(biāo)行政監(jiān)督工作導(dǎo)則（試行）》規(guī)定，檔案保存5年；《河北省建設(shè)工程招投標(biāo)檔案管理辦法》規(guī)定，大型基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程、公共建筑和市以上重點(diǎn)工程檔案保管至工程竣工后5年、其他工程檔案竣工后3年；等等。

隨著城建檔案電子文件歸檔辦法的實(shí)施以及電子文件法律屬性的確立，城市基礎(chǔ)設(shè)施工程檔案的歸檔內(nèi)容，尤其是大型基礎(chǔ)設(shè)施工程，如城市軌道交通工程、跨江橋梁（隧道）工程、鐵路工程、高速公路工程、航空運(yùn)輸交通工程等，也應(yīng)審時(shí)度勢(shì)，適應(yīng)新技術(shù)發(fā)展的形勢(shì)，對(duì)傳統(tǒng)的歸檔內(nèi)容和載體進(jìn)行調(diào)整，逐步實(shí)行以接收電子檔案為主、紙質(zhì)檔案為輔的原則，最大限度地化解館庫(kù)不足的矛盾。