易濤

摘要：人事檔案所有權(quán)決定了人事檔案歸誰(shuí)所有、由誰(shuí)處置的根本問(wèn)題，是解決我國(guó)現(xiàn)行人事檔案各種管理“亂象”的理論前提和邏輯起點(diǎn)。這些“亂象”背后的非國(guó)家所有權(quán)觀點(diǎn)，根源于對(duì)人事檔案與私人檔案、人事檔案當(dāng)事人與人事檔案所有權(quán)人、單位占有與單位所有、作用變化與所有權(quán)變化等問(wèn)題的認(rèn)識(shí)偏差。人事檔案歸國(guó)家所有，既是法律規(guī)定也是現(xiàn)實(shí)需要。在強(qiáng)化國(guó)家所有權(quán)的基礎(chǔ)上，國(guó)家需要完善人事檔案免費(fèi)管理制度、集中統(tǒng)一管理死亡人員人事檔案、建構(gòu)完備的人事檔案法律體系并讓檔案部門(mén)更多地參與其中。

關(guān)鍵詞：人事檔案；所有權(quán)；國(guó)家所有權(quán)；檔案公共服務(wù)

分類(lèi)號(hào)：G275.9

Research on the Ownership of Personnel Archives in China Based on Various Chaos

Yi Tao

（Archives of Zhejiang Normal University， Jinhua， Zhejiang， 321004）

Abstract：The ownership of the personnel archives determines the fundamental problem of who owns and who handles them. It is the theoretical premise and logical starting point of solving the"chaos" of personnel archives in our country. The non-state ownership view behind these "chaos" is rooted in the deviation from the knowledge of personnel archives and private archives， personnel archives clients and personnel archives owners， unit possession and unit ownership， effect change and ownership change. State ownership of personnel archives is both a legal requirement and a practical need.On the basis of strengthening state ownership， the state needs to improve the free management system of personnel archives， centralize and unify the management of personnel archives of deceased persons， construct a complete legal system and allow archives departments to participate more in it.

Keywords：Personnel Archives； Ownership； State Ownership； Archives Public Service

我國(guó)的人事檔案發(fā)軔于延安整風(fēng)運(yùn)動(dòng)，作為一種政策性工具，在國(guó)家安全、人員聘任、干部提任等方面都做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人員流動(dòng)的加劇，人事檔案的管理卻呈現(xiàn)出諸多“亂象”。因?yàn)楹鲆暼耸聶n案的作用，“棄檔”“死檔”“無(wú)頭檔案”普遍出現(xiàn)，有的地方其比例甚至達(dá)到三成[1]。而單位為了限制人員流動(dòng)的“卡檔”現(xiàn)象，以及無(wú)視法律規(guī)范的“偽造檔案”“一人多檔”“自帶檔案”等現(xiàn)象也是常見(jiàn)于媒體報(bào)道和工作實(shí)踐之中。

這些“亂象”背離了人事檔案設(shè)立的初衷，也嚴(yán)重制約了其公共服務(wù)作用的發(fā)揮。應(yīng)當(dāng)盡早“切除”人事檔案這個(gè)“體制闌尾”[2]，將人事檔案“直接取消了就好”[3]，已不是個(gè)別民眾的牢騷之語(yǔ)，它的存在價(jià)值正經(jīng)受著現(xiàn)實(shí)的拷問(wèn)。有鑒于此，2018年底國(guó)家出臺(tái)了新的《干部人事檔案工作條例》，希冀通過(guò)構(gòu)建“政策統(tǒng)一、多方參與、精簡(jiǎn)高效的干部人事檔案服務(wù)體系”[4]來(lái)實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的制度價(jià)值。

作為物權(quán)中最重要最完全的一項(xiàng)權(quán)利，所有權(quán)研究是解決人事檔案管理“亂象”的前提和基礎(chǔ)。完善我國(guó)的人事檔案管理制度，“不在于設(shè)計(jì)出多少具體管理方法，而要從根源上確立人事檔案的所有權(quán)制度”[5]“不解決人事檔案所有權(quán)的歸屬問(wèn)題，人事檔案管理工作要走出困境，絕非易事”[6]。因此，本文嘗試從現(xiàn)實(shí)中典型的人事檔案“亂象”出發(fā)，分析其背后的所有權(quán)認(rèn)識(shí)誤區(qū)，進(jìn)而探討在強(qiáng)化人事檔案國(guó)家所有權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行制度變革的相關(guān)舉措。

1人事檔案非國(guó)家所有權(quán)觀點(diǎn)背后的認(rèn)識(shí)根源

1.1將人事檔案等同于私人檔案

“我自己的檔案為什么不讓我看？”是實(shí)際生活中人們對(duì)人事檔案利用制度最常見(jiàn)、最直接的質(zhì)疑。這種質(zhì)疑的邏輯在于認(rèn)為人事檔案是“我自己的檔案”，而其背后人事檔案?jìng)€(gè)人所有權(quán)的觀點(diǎn)不言自明。這種觀點(diǎn)雖少見(jiàn)于正式的理論文章，但卻廣泛存在于普通民眾的認(rèn)知之中。例如，雖然有“轉(zhuǎn)遞干部人事檔案必須通過(guò)機(jī)要交通或者安排專(zhuān)人送取”的法律規(guī)定，但是實(shí)際生活中“自帶檔案”的情況卻屢見(jiàn)不鮮。在“自帶檔案”者看來(lái)，自己的東西隨身攜帶甚至長(zhǎng)久保存都在情理之中。

通過(guò)長(zhǎng)期的工作積累和訪談?wù){(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)人事檔案?jìng)€(gè)人所有權(quán)觀點(diǎn)形成的直接原因在于將“人事檔案”混同于“私人檔案”。私人檔案是指所有權(quán)歸私人所有的、由私人或私人機(jī)構(gòu)和組織在個(gè)人生活或社會(huì)活動(dòng)中形成的以及依法獲得的各種形式和載體的檔案材料[7]?！八饺藱n案”與“人事檔案”在內(nèi)容上都與具體的“人”相關(guān)，名稱(chēng)含義上也高度相似，非專(zhuān)業(yè)人員既缺乏區(qū)分二者的意識(shí)也沒(méi)有區(qū)分二者的能力，將二者等同視之也就成為必然。形成的現(xiàn)實(shí)邏輯便是：由于誤將私人檔案等于人事檔案，而私人檔案歸個(gè)人所有，因此認(rèn)為人事檔案歸個(gè)人所有。

1.2將人事檔案當(dāng)事人等同于人事檔案所有權(quán)人

人事檔案?jìng)€(gè)人所有權(quán)觀點(diǎn)形成的另一個(gè)原因在于混淆了信息當(dāng)事人與信息所有權(quán)人兩個(gè)概念。一方面，我們要看到當(dāng)事人是人事檔案信息的指向?qū)ο?，不僅所有的信息與其相關(guān)，而且還親自參與了很多材料的形成。例如，入黨志愿書(shū)由信息當(dāng)事人撰寫(xiě)，年度工作考核表中除了單位鑒定意見(jiàn)以外的個(gè)人職責(zé)、工作總結(jié)、年度獎(jiǎng)懲等絕大部分內(nèi)容也由當(dāng)事人填寫(xiě)。人事檔案的形成離不開(kāi)當(dāng)事人的參與，當(dāng)事人的工作生活也廣受人事檔案的影響，二者相互關(guān)聯(lián)、密不可分。

另一方面，信息內(nèi)容的指向?qū)ο蟛⒉坏扔谛畔⑤d體的所有權(quán)人。雖然，很多時(shí)候二者具有一致性，例如個(gè)人的畢業(yè)證書(shū)、社?？ǖ?。但是，信息內(nèi)容的指向?qū)ο笫菑膬?nèi)容的角度對(duì)信息材料進(jìn)行的分析，而所有權(quán)人則是從法律的角度來(lái)判定的一種基本物權(quán)關(guān)系。信息內(nèi)容的指向?qū)ο箫@然不能直接等同于信息載體的所有權(quán)人，二者的背離也是實(shí)踐生活中的常態(tài)，“凡是記錄我的材料就是我的”明顯是一種經(jīng)不起推敲的謬論。

1.3將人事檔案單位占有等同于單位所有

除人事檔案?jìng)€(gè)人所有權(quán)以外，單位所有權(quán)也是比較常見(jiàn)的觀點(diǎn)，而“卡檔”就是這一認(rèn)識(shí)的典型行為表現(xiàn)。這種觀點(diǎn)主要基于兩個(gè)方面的理由：其一，人事檔案當(dāng)事人在人事關(guān)系上隸屬于所在單位，人事檔案是單位對(duì)“單位人”進(jìn)行管理的有效工具。其二，單位是人事檔案的實(shí)際占有者，人事檔案內(nèi)容的增加、修改以及日常保管、利用等工作都由所在單位進(jìn)行控制和管理。

在“單位制”“身份制”逐步退出歷史舞臺(tái)，“單位人”向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變的時(shí)代背景下，第一個(gè)理由只能有限作用于體制內(nèi)的工作人員，而且與時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)相悖，故而顯得蒼白無(wú)力，很難具有說(shuō)服力。人事檔案“檔隨人走”的基本規(guī)則也從實(shí)踐上說(shuō)明了人事檔案在制度上依附于“人”，而不是“單位”。第二個(gè)理由，因?yàn)閱挝皇侨耸聶n案的實(shí)際占有者，因此具有更強(qiáng)的說(shuō)服力和迷惑性。但是，所有權(quán)的決定因素在于處分權(quán)的歸屬，占有并不等于所有，“機(jī)關(guān)人事檔案室、各種人才服務(wù)中心不過(guò)是國(guó)家授權(quán)以暫時(shí)享有人事檔案的占有、使用、收益權(quán)，但其處分權(quán)仍然歸國(guó)家所有”[8]。

2.4將人事檔案的作用變化等同于所有權(quán)變化

縱觀我國(guó)的人事檔案歷史，它經(jīng)歷了從極端重視到不聞不問(wèn)，從“傳統(tǒng)神秘觀”到“現(xiàn)代淡薄觀”[9]的不斷轉(zhuǎn)變。毋庸置疑，人事檔案的作用范圍、大小和方式都發(fā)生了變化，它不再是“一個(gè)無(wú)形的金箍套在當(dāng)事人的頭上”[10]。但是，人事檔案國(guó)家所有的性質(zhì)并沒(méi)有發(fā)生改變，它仍然是體制內(nèi)選人、用人的權(quán)威材料。

與立場(chǎng)鮮明的觀點(diǎn)不同，認(rèn)為人事檔案所有權(quán)由社會(huì)共有[11]，或者按照單位性質(zhì)來(lái)分別確定[12]，或作狹義與廣義區(qū)分[13]的觀點(diǎn)似乎更顯圓通，實(shí)則卻是所有權(quán)認(rèn)識(shí)上的“模棱兩可”。所有權(quán)是一種排他性物權(quán)，所有權(quán)“模棱兩可”的背后是認(rèn)識(shí)上的模糊和實(shí)踐上的盲目。人事檔案的所有權(quán)不因其作用變化而改變，“發(fā)生變革的是人事檔案保管形式”[14]。

2人事檔案國(guó)家所有權(quán)的支撐依據(jù)

2.1法律規(guī)定

所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分四項(xiàng)基本權(quán)能，而只有處分權(quán)是判斷所有權(quán)歸屬的唯一指標(biāo)。從工作流程來(lái)看，國(guó)家對(duì)人事檔案從產(chǎn)生、整理、保管、流轉(zhuǎn)到利用的整個(gè)生命過(guò)程都有嚴(yán)格的規(guī)定。特別是對(duì)于人事檔案的最終處置，依照《干部人事檔案工作條例》第25條的規(guī)定，死亡人員的人事檔案一般在原單位保管5年后移交各級(jí)綜合性檔案館保存。這些都表明在人事檔案的生命周期里，只有國(guó)家具有最終的處分權(quán)，也只有國(guó)家享有人事檔案的所有權(quán)。

從法律文本的角度而言，《干部人事檔案工作條例》（2018年）第三條明確規(guī)定干部人事檔案“屬于黨和國(guó)家所有”。這一表述改變了過(guò)去語(yǔ)焉不詳?shù)淖龇?，明確指出了干部人事檔案的國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)。這一變化是新舊《干部人事檔案工作條例》的主要區(qū)別之一，體現(xiàn)了新版制度對(duì)實(shí)踐困惑和理論研究的觀照和回應(yīng)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著這一條例的宣傳落實(shí)，人事檔案國(guó)家所有權(quán)的理念將更加深入人心。

2.2現(xiàn)實(shí)需要

人事檔案國(guó)家所有符合人事檔案制度建立的初衷，也是滿足我國(guó)人事制度變化的現(xiàn)實(shí)需要。從建立初衷而言，人事檔案作為我國(guó)人事管理工作的一種控制工具，是從國(guó)家層面建立和實(shí)施的全局性制度設(shè)計(jì)，國(guó)家所有是其應(yīng)有之意。從滿足發(fā)展而言，盡管社會(huì)環(huán)境不斷變化，但是人事檔案仍然是我國(guó)人事工作中最基礎(chǔ)的信息來(lái)源。人事檔案只有國(guó)家所有才能制定有效的實(shí)施措施，才有可能適應(yīng)人事工作變革的各種要求。

人事檔案國(guó)家所有是提高人事檔案管理水平，滿足民眾檔案公共服務(wù)需求的現(xiàn)實(shí)需要。如前所述，人事檔案管理中的各種“亂象”，其背后都有非國(guó)家所有權(quán)的思想作為支撐。因此，要想改變這些“亂象”，切實(shí)提高人事檔案的管理水平，必須明晰并強(qiáng)化人事檔案國(guó)家所有的理念。從逆向思維的角度而言，在人事檔案單位所有、個(gè)人所有的理念下，提高人事檔案的信息化水平，滿足一般民眾的檔案需求無(wú)異于癡人說(shuō)夢(mèng)，毫無(wú)現(xiàn)實(shí)可行性。

3以強(qiáng)化人事檔案國(guó)家所有權(quán)為基礎(chǔ)的變革措施

3.1完善人事檔案免費(fèi)管理制度

2015年1月1日之前，流動(dòng)人員需要每年為寄存在人才交流中心的人事檔案支付120元甚至更高的保管費(fèi)用。媒體發(fā)出了“給個(gè)人信息安個(gè)‘家’為啥那么貴？”[15]“檔案保管，不要只想著收費(fèi)”[16]“取消人事檔案費(fèi)，為何公眾等不及”[17]等眾多報(bào)道，紛紛質(zhì)疑這種收費(fèi)的合理性。而其基本的理由在于：個(gè)人不是人事檔案的所有權(quán)人，為什么要對(duì)“不是自己的”事物承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用？

為順應(yīng)社會(huì)和民眾的呼聲，國(guó)家出臺(tái)了人事檔案免費(fèi)政策，將其作為基本公共服務(wù)的內(nèi)容范疇?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)工作的通知》要求，自2015年1月1日起取消檔案保管費(fèi)、查閱費(fèi)、證明費(fèi)、檔案轉(zhuǎn)遞費(fèi)等名目的收費(fèi)，要為流動(dòng)人員提供免費(fèi)的人事檔案基本公共服務(wù)。加之，國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位和各級(jí)公務(wù)人員人事檔案已由所在單位負(fù)責(zé)管理，可以說(shuō)我國(guó)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了人事檔案的免費(fèi)管理。

人事檔案免費(fèi)政策進(jìn)一步論證了其國(guó)家所有的性質(zhì)，但仍然需要做進(jìn)一步的完善。首先，需要對(duì)這種免費(fèi)政策的宣貫和執(zhí)行輔以制度和實(shí)踐上的監(jiān)督機(jī)制，不能因?yàn)榉?wù)免費(fèi)而降低服務(wù)質(zhì)量。其次，需要對(duì)基于人事檔案的延伸服務(wù)收費(fèi)問(wèn)題進(jìn)行細(xì)化和明確。鑒于公共服務(wù)能力的限制，不能“一刀切”地將與人事檔案相關(guān)的服務(wù)全部免費(fèi)。但是，對(duì)于延伸收費(fèi)項(xiàng)目要做到收費(fèi)內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)的明細(xì)化、規(guī)范化。

3.2分級(jí)集中統(tǒng)一管理死亡人員人事檔案

基于人事檔案國(guó)家所有權(quán)的基本認(rèn)識(shí)，國(guó)家負(fù)有對(duì)死亡人員人事檔案進(jìn)行有序管理的基本義務(wù)。從人事檔案生命周期的角度而言，最后由國(guó)家集中統(tǒng)一管理，可以在前期分而治之的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)最終的統(tǒng)一管理。這樣也為相關(guān)的單位、個(gè)人減負(fù)，讓他們將精力用于現(xiàn)行人事檔案的完善管理。同時(shí)，也簡(jiǎn)化了相關(guān)的管理制度，避免出現(xiàn)民眾連死亡人員人事檔案在哪里都不知道的尷尬，是“最多跑一次”公共服務(wù)理念的積極響應(yīng)。

國(guó)家檔案館是承擔(dān)死亡人事檔案集中統(tǒng)一管理職責(zé)的最優(yōu)選擇。國(guó)家檔案館作為專(zhuān)業(yè)的檔案管理機(jī)構(gòu)，既有良好的庫(kù)房、設(shè)備等硬件條件，又有管理技術(shù)、社會(huì)信任等軟件條件。各級(jí)國(guó)家檔案館依照層級(jí)實(shí)現(xiàn)了全國(guó)范圍的全面覆蓋，有利于制度的統(tǒng)一實(shí)施和辦事效率的提升。同時(shí)，這也是國(guó)家檔案館在力所能及的范圍內(nèi)提升公共服務(wù)的一項(xiàng)有益舉措，有助于提升國(guó)家檔案館的公共形象。當(dāng)然，這種統(tǒng)一平臺(tái)的建設(shè)需要國(guó)家在人力、物力和財(cái)力等方面給國(guó)家檔案館以必要的支持和幫助。

3.3建構(gòu)基于國(guó)家所有權(quán)的人事檔案法律體系

從法律位階而言，應(yīng)將人事檔案納入《檔案法》之中。現(xiàn)有的人事檔案法規(guī)都以《檔案法》為制定依據(jù)，體現(xiàn)了對(duì)上位法的尊重。但是，《檔案法》中卻沒(méi)有人事檔案的相關(guān)內(nèi)容，缺少了對(duì)下位法的呼應(yīng)和法律效力的支撐。因此，要想完善人事檔案的法律體系，《檔案法》中需要增加人事檔案的內(nèi)容，特別是要“明確規(guī)定人事檔案的物權(quán)屬性及其國(guó)家所有權(quán)”[18]。

從法律形式而言，應(yīng)采取中央統(tǒng)一立法并且在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一施行的方式。一方面，可以避免地方分級(jí)立法所帶來(lái)的重復(fù)立法、多頭立法、內(nèi)容沖突等問(wèn)題，確保人事檔案法律的系統(tǒng)性和可操作性；另一方面，這也是適應(yīng)人才流動(dòng)范圍變廣、頻次變高的現(xiàn)實(shí)需要。

從法律內(nèi)容而言，應(yīng)準(zhǔn)備制定統(tǒng)一的《人事檔案法》。依據(jù)現(xiàn)有的人事檔案分類(lèi)體系，不同的人事檔案都制定了相應(yīng)的法規(guī)制度。這種分而治之的模式，雖細(xì)化了管理內(nèi)容，卻因?yàn)槎囝^管理、程序復(fù)雜而容易降低工作效率，在組織、人事、檔案等關(guān)聯(lián)部門(mén)之間形成交叉和空白地帶。在人員“身份制”必將成為歷史的背景下，將人事檔案依照身份進(jìn)行劃分管理的基礎(chǔ)便不復(fù)存在。因此，國(guó)家作為人事檔案的所有權(quán)人，應(yīng)樹(shù)立人事檔案的“整體觀”，在實(shí)體上嘗試建立“全國(guó)人事檔案中心”[19]，在法律體系上實(shí)現(xiàn)內(nèi)容的統(tǒng)一，為制定《人事檔案法》積極準(zhǔn)備。

3.4提高檔案部門(mén)在人事檔案管理工作中的作用

在檔案家族中，人事檔案是較為特殊的存在。一方面，人事檔案是“知名度”最高的檔案種類(lèi)，比綜合檔案更直接關(guān)系到當(dāng)事人的切身利益，因而很多民眾會(huì)誤將檔案等同于人事檔案。另一方面，在人事檔案的現(xiàn)行管理體系里，檔案部門(mén)只是一個(gè)被動(dòng)的“配角”，缺少主動(dòng)感和參與度。作為國(guó)家專(zhuān)業(yè)的檔案管理系統(tǒng)，檔案部門(mén)加強(qiáng)人事檔案管理，在其中發(fā)揮更大的作用，既是職責(zé)所在也是發(fā)展所需。

首先，檔案部門(mén)可以為人事檔案管理提供服務(wù)。中組部2014年啟動(dòng)的干部人事檔案審核工作，僅在不到兩年的時(shí)間里就核查信息64.5萬(wàn)人，補(bǔ)充完善相關(guān)材料2549萬(wàn)份[20]。這些信息的核查與材料的補(bǔ)充，很大比例上需要各級(jí)綜合檔案館進(jìn)行查閱或出具證明。其次，檔案部門(mén)可以建立統(tǒng)一的死亡人員人事檔案管理平臺(tái)。如前所述，由國(guó)家檔案館統(tǒng)一管理死亡人員人事檔案，對(duì)于國(guó)家、檔案部門(mén)以及普通民眾而言是一個(gè)多贏的舉措。最后，檔案部門(mén)需要加強(qiáng)學(xué)生檔案的規(guī)范管理，從人事檔案的源頭著手，可以起到事半功倍的效果。人事檔案雖有干部、工人、軍人和流動(dòng)人員等多種類(lèi)別，但是新增的人事檔案主要從學(xué)生檔案轉(zhuǎn)化而來(lái)。加強(qiáng)學(xué)生檔案管理，做好相應(yīng)的政策宣傳，可以減少人事檔案的神秘感和淡漠感，減少不聞不問(wèn)、不知所措情況的出現(xiàn)。

4結(jié)論與展望

人事檔案?jìng)€(gè)人所有權(quán)、單位所有權(quán)以及所有權(quán)認(rèn)識(shí)模糊，催生了“卡檔”“棄檔”“偽造檔案”“一人多檔”“自帶檔案”“無(wú)頭檔案”等管理“亂象”。在人事檔案“人心思變”的今天，明晰并強(qiáng)化人事檔案的國(guó)家所有權(quán)是人事檔案為何變革、如何改革、從何著手的理論前提和邏輯起點(diǎn)。以人事檔案國(guó)家所有的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)為基礎(chǔ)，才有可能切實(shí)提高人事檔案的公共服務(wù)能力，發(fā)揮它在選人用人方面的基礎(chǔ)信息作用。

*本文系浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)一般項(xiàng)目“‘最多跑一次’改革背景下檔案公共服務(wù)能力提升策略研究”（項(xiàng)目編號(hào)：19NDJC253YB）和浙江省檔案科技項(xiàng)目“新公共服務(wù)理論視野下檔案公共服務(wù)能力建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2017-R-3）階段性研究成果。

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