黃少安

今年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），為更好推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，夯實鄉(xiāng)村振興基礎提供了重要保障。

中國歷經(jīng)幾千年的農(nóng)業(yè)社會，使得農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民在社會結構和產(chǎn)業(yè)結構中都占有較大的比重。而在整個國家治理體系中，農(nóng)村或鄉(xiāng)村治理規(guī)模最大、機制設計最為精密。但是，當前中國正處于經(jīng)濟社會的大轉(zhuǎn)型之中，鄉(xiāng)村治理的目標和任務是什么？這主要取決于對鄉(xiāng)村發(fā)展的目標定位。許多現(xiàn)代化國家甚至發(fā)達國家鄉(xiāng)村的基本特征是：農(nóng)業(yè)占GDP的比例很低，但產(chǎn)業(yè)素質(zhì)很高；農(nóng)村和農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋壤埠艿?，而其素質(zhì)卻不低；農(nóng)村生產(chǎn)生活的基礎設施較為齊全；農(nóng)村居民的收入水平較高，甚至高于許多城市居民；農(nóng)村自然環(huán)境優(yōu)美，居住條件好于城市。在未來中國的社會結構中，鄉(xiāng)村發(fā)展如何定位？這主要取決于現(xiàn)代化的一般規(guī)律和中國的具體國情。

作為長期以農(nóng)業(yè)為主、人口眾多的發(fā)展中國家，中國正處于現(xiàn)代化過程之中，“現(xiàn)代化”表現(xiàn)為“四化”，即新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這既有土地用途、產(chǎn)業(yè)、技術、產(chǎn)品、居住條件等的巨大變化，更有人的遷徙集中、身份轉(zhuǎn)變、素質(zhì)變化、交往方式、組織方式乃至整個社會結構的深刻變動。這不僅是現(xiàn)代化的一般規(guī)律，還是我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景。我國農(nóng)村實現(xiàn)現(xiàn)代化后，其經(jīng)濟社會發(fā)展狀況將會得到明顯改善。但是，中國特定的國情決定了即使實現(xiàn)現(xiàn)代化，中國鄉(xiāng)村還有需要解決的突出問題。第一，雖然農(nóng)村和農(nóng)業(yè)人口比例會隨著工業(yè)化和城市化大幅減少，但是其絕對數(shù)量仍然會比較多，他們的居住密度相對于世界上許多發(fā)達國家仍然比較高。因為中國人口基數(shù)巨大，城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸收不了那么多農(nóng)村和農(nóng)業(yè)人口，這是未來鄉(xiāng)村治理的一個基本形勢。第二，由于農(nóng)村人口基數(shù)大而教育事業(yè)發(fā)展相對滯后，從現(xiàn)在開始到將來較長一段時期內(nèi)，我國農(nóng)村人口素質(zhì)提高的任務相對于城市人口更為艱巨。第三，中國農(nóng)村長期以來形成了宗族社會結構，在構建人與人之間的關系時，血緣和人情因素的作用根深蒂固。第四，盡管農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模會擴大，機械化、自動化水平會提高，但是傳統(tǒng)的小規(guī)模農(nóng)業(yè)在比較多的地方還會存在，甚至會在新技術條件下煥發(fā)活力。因為中國各地地理條件差異巨大，需要或樂意種地的人口還不少，也會有適合小規(guī)模耕種的新技術，這使一部分人的小規(guī)模耕種與生產(chǎn)生活方式相結合。第五，中國的農(nóng)業(yè)即使在實現(xiàn)現(xiàn)代化后，相對于一些發(fā)達國家也會顯得更加重要。以上都是未來鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村治理不容忽視的重要影響因素。為此，《指導意見》提出到2020年現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的制度框架和政策體系基本形成，到2035年鄉(xiāng)村治理體系和治理能力基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的總體目標。這為我國鄉(xiāng)村發(fā)展進一步指明了方向。

首先，我們需要厘清幾個理論問題。第一，鄉(xiāng)村治理是國家治理體系的重要組成部分，是多維度的綜合治理。因此，我們可以從多個角度對鄉(xiāng)村治理進行劃分。從空間結構角度，可以將其分為家庭治理、社區(qū)治理和村莊治理等；從治理內(nèi)容角度，可以分為意識形態(tài)治理、公共事務治理、社會治安治理和經(jīng)濟組織治理等。第二，鄉(xiāng)村治理具有主體和客體。鄉(xiāng)村治理需要物質(zhì)基礎，離不開“物”，但關鍵是“人”，治理的主體是人或人組成的“組織”，村黨支部、村民委員會、村民小組和其他社會組織等是治理主體，村民個人和家庭也是治理主體（同時也是被治理的對象）。治理客體包括村民個人、家庭、公共事務、自然環(huán)境和社會秩序等。第三，鄉(xiāng)村治理體系或治理結構，就是有關鄉(xiāng)村治理的一系列正式和非正式的制度與規(guī)則體系及其相互作用的機制。第四，怎樣理解鄉(xiāng)村治理體系的有效性？鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求包括“治理有效”，而衡量鄉(xiāng)村治理體系是否有效的標準就是，是否有助于經(jīng)濟社會發(fā)展和人的全面發(fā)展、家庭和睦、社會和諧、環(huán)境友好、國家意志順利實現(xiàn)、民眾意愿順暢表達。

其次，我國鄉(xiāng)村治理存在的主要問題有：在經(jīng)濟發(fā)展、居民收入增長比較快的同時，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和收入差距仍較大；農(nóng)村居民的科學文化素養(yǎng)和健康狀況相對較差，教育資源數(shù)量不足、質(zhì)量不高；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平較低，鄉(xiāng)村人居環(huán)境亟待改善；農(nóng)村居民法治意識較為淡薄，普法工作亟待加強；農(nóng)村基層黨組織建設需要創(chuàng)新，村委會尚需進一步健全；等等。

為了解決這些問題，我們需要進一步加強鄉(xiāng)村治理體系和治理能力建設。這也是鄉(xiāng)村治理面臨的緊迫任務。從長遠來看，符合當前和未來需要的鄉(xiāng)村治理發(fā)展方向是“建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，構建共建共治共享的社會治理格局，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村善治之路”。其中，需要重點加強傳統(tǒng)治理模式與現(xiàn)代治理模式相結合，自治、法治與德治相結合，人的治理與物的治理（包括環(huán)境）相結合，正式規(guī)則與非正式規(guī)則相結合，直接治理與委托代理相結合等。

為了構建和完善鄉(xiāng)村治理體系，促進鄉(xiāng)村治理更加有效，相應的制度和組織建設是至關重要的。為此，建議從以下四個方面加強鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的制度保障。

一是加強農(nóng)村基層黨組織建設。針對一些地方的農(nóng)村基層黨組織不健全、制度不完善等問題，我們加強黨的領導和黨的組織建設，不能簡單等同于增加黨員數(shù)量和基層干部的數(shù)量。近年來，黨中央已采取一些措施，如下派“駐村第一書記”和培養(yǎng)“大學生村官”，發(fā)揮了明顯的示范帶動作用。另外，我們還需在常態(tài)化的組織建設和改善黨的領導方面努力，主要是需要進一步完善黨的基層領導干部的產(chǎn)生機制，健全激勵和約束機制，提高干事創(chuàng)業(yè)的能力，進而提升黨組織的吸引力、凝聚力和戰(zhàn)斗力。

二是加強鄉(xiāng)村法治建設和法治意識培養(yǎng)。除了國家相應的法律法規(guī)，鄉(xiāng)村還可以根據(jù)實際情況按程序制定鄉(xiāng)規(guī)民約。僅僅立法還不夠，關鍵是學法、普及法律知識、依法依規(guī)辦事。我們的普法工作，要講求方法、提高效率。

三是加強村委會的組織建設。首要的是，村委會的選舉產(chǎn)生環(huán)節(jié)，需要讓德才兼?zhèn)?、擔當作為的人進入村委會。農(nóng)村基層黨組織和法律要確保村民自治制度的落實，除了保障和督促村委會依法自治管理，還需有一定的激勵和約束措施。

四是加強對農(nóng)村居民的教育，包括科學知識教育，提高科學文化素養(yǎng)，同時加強品德教育，樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀。其中，重點是組織人民群眾深入學習習近平新時代中國特色社會主義思想，并廣泛開展中國特色社會主義和實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢宣傳教育。我們應把社會主義核心價值觀融入到村民的日常生活之中，并加緊完善具體的言行規(guī)范和價值標準。

（摘自7月25日《中國社會科學報》。作者為教育部“長江學者”特聘教授，山東大學經(jīng)濟研究院院長、講席教授）