白永秀 劉盼

內(nèi)容提要：到2020年我國(guó)現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口將全面脫貧，但相對(duì)于全面建成小康社會(huì)后的新標(biāo)準(zhǔn)，相對(duì)貧困將長(zhǎng)期存在。全面建成小康社會(huì)后，我國(guó)將進(jìn)入城市貧困和農(nóng)村貧困并重的貧困分布的第二階段，反貧困也將面臨如何劃定新貧困標(biāo)準(zhǔn)、促進(jìn)扶貧產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、建立完整的城市反貧困體系、將農(nóng)民工貧困治理納入我國(guó)反貧困體系四大難點(diǎn)。與此對(duì)應(yīng)，反貧困的戰(zhàn)略重點(diǎn)應(yīng)集中在新貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定、反貧困產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化反貧困體系的建立、農(nóng)民工市民化配套設(shè)施的完善四個(gè)方面，以鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)反貧困;反貧困體系;城鄉(xiāng)一體化

中圖分類號(hào)：F126? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1003-7543（2019）05-0029-09

新中國(guó)成立以來，我國(guó)的扶貧工作大致可劃分為三個(gè)階段：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的以救濟(jì)性為主的扶貧階段;改革開放以來以小康性為主的扶貧階段;全面建成小康社會(huì)背景下的以共富性為主的扶貧階段。扶貧措施逐步從以政府包攬、物質(zhì)幫扶、區(qū)域瞄準(zhǔn)、大水漫灌、救濟(jì)式扶貧為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐远嘣仓?、扶志扶智、個(gè)體瞄準(zhǔn)、精準(zhǔn)滴灌、開發(fā)式扶貧為主[1]，扶貧工作取得前所未有的輝煌成績(jī)。按照2010年人均純收入2300元貧困標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，我國(guó)農(nóng)村貧困人口從1978年的77 039萬人減少到2018年的1660萬人，貧困發(fā)生率從97.5%下降到1.7%，7億多農(nóng)村貧困人口脫貧①。2015年我國(guó)全面展開脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，要求“確保到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”。黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這種不平衡不充分將導(dǎo)致相對(duì)貧困長(zhǎng)期存在，因此，以全面建成小康社會(huì)后的新標(biāo)準(zhǔn)衡量，又會(huì)產(chǎn)生新的相對(duì)貧困人口。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)下，全面建成小康社會(huì)后我國(guó)貧困問題在廣度和深度上都將更為復(fù)雜，貧困問題不僅存在于農(nóng)村，而且隨著人口流動(dòng)，貧困從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)加強(qiáng)，城市貧困問題將日益嚴(yán)峻，城市貧困和農(nóng)村貧困并重將是全面建成小康社會(huì)后我國(guó)貧困問題的長(zhǎng)期趨勢(shì)。這就要求正確認(rèn)識(shí)全面建成小康社會(huì)后我國(guó)城市貧困和農(nóng)村貧困，準(zhǔn)確把握城鄉(xiāng)反貧困的難點(diǎn)和戰(zhàn)略重點(diǎn)，以便深入鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、做好反貧困政策在時(shí)間和空間上的有效銜接，為建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)共同富裕奠定基礎(chǔ)。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

已有研究從致貧原因、貧困群體、貧困類型、反貧困戰(zhàn)略調(diào)整等不同方面分析了2020年后我國(guó)貧困將發(fā)生的變化。在致貧原因方面，雷明提出2020年后貧困的界定應(yīng)從收入層面擴(kuò)展到能力、發(fā)展、文化、環(huán)境層面，不僅要關(guān)注收入和消費(fèi)貧困，而且要重視發(fā)展能力貧困[2]。在貧困群體變化方面，李小云、許漢澤認(rèn)為轉(zhuǎn)型貧困群體和潛在貧困群體將成為扶貧的新目標(biāo)群體[3];汪三貴、曾小溪強(qiáng)調(diào)要更加關(guān)注深度貧困地區(qū)和特殊困難群體[4]。在貧困類型變化方面，谷樹忠從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然生態(tài)環(huán)境多維度審視，認(rèn)為2020年后我國(guó)貧困類型將由經(jīng)濟(jì)貧困為主轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)貧困、社會(huì)貧困、資產(chǎn)貧困、生態(tài)貧困并存，由非自愿型和常態(tài)型貧困轉(zhuǎn)向自愿型和偶發(fā)型貧困，由農(nóng)村貧困為主轉(zhuǎn)向農(nóng)村貧困和城市貧困并存[5];向德平、華汛子認(rèn)為，應(yīng)更加關(guān)注精神貧困、相對(duì)貧困、脫貧后返貧、城市新貧困等問題[1]。何秀榮認(rèn)為，2020年后貧困將從一般貧困轉(zhuǎn)向特殊貧困、從單維貧困轉(zhuǎn)向多維貧困、從農(nóng)村貧困延伸到城市貧困[6]。在扶貧戰(zhàn)略調(diào)整方面，張琦認(rèn)為，2020年后我國(guó)減貧戰(zhàn)略應(yīng)由集中性減貧治理轉(zhuǎn)向常規(guī)性減貧治理、由解決絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向解決相對(duì)貧困、由解決農(nóng)村貧困向城鄉(xiāng)減貧融合推進(jìn)轉(zhuǎn)變、構(gòu)建職能常規(guī)化和集中化的新型扶貧治理體系[7]。魏后凱認(rèn)為，2020年后我國(guó)貧困治理面臨建立可持續(xù)的農(nóng)村減貧長(zhǎng)效機(jī)制和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理兩大任務(wù)，為此，一要全面激活資源，拓寬農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性增收渠道，建立各具特色、有競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，為農(nóng)民增收提供產(chǎn)業(yè)支撐，建立可持續(xù)的農(nóng)民增收和農(nóng)村減貧長(zhǎng)效機(jī)制;二要樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理，實(shí)行城鄉(xiāng)并重的減貧戰(zhàn)略，防止貧困從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移[8]。汪三貴、曾小溪認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)人的基本需求來劃定新的貧困標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化反貧困戰(zhàn)略，以區(qū)域政策解決條件制約性貧困，以開發(fā)式扶貧政策解決能力制約性貧困，以精準(zhǔn)滴灌式扶貧政策解決特殊類型貧困，以城鄉(xiāng)一體化扶貧體系解決扶貧的“真空地帶”[4]。陳志鋼等提出以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為減貧戰(zhàn)略方向，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的貧困治理體系，2020年后扶貧戰(zhàn)略應(yīng)聚焦經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件預(yù)測(cè)、新貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的貧困治理體系建設(shè)、利貧性社會(huì)保障體系建設(shè)、財(cái)政金融改革和創(chuàng)新五大重點(diǎn)問題[9]。孫久文等認(rèn)為應(yīng)從開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)向開發(fā)與保障并重的新扶貧模式，建立生活、居住、健康、養(yǎng)老、教育和就業(yè)保障體系，構(gòu)建扶貧的長(zhǎng)效工作機(jī)制[10]。何秀榮認(rèn)為，2020年后我國(guó)反貧困的主戰(zhàn)場(chǎng)依然在農(nóng)村而非城市，要把握好城鄉(xiāng)扶貧政策重點(diǎn)[6]。

已有研究預(yù)測(cè)和分析了2020年后的貧困問題，幾乎都認(rèn)識(shí)到了2020年后貧困從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移、農(nóng)村貧困和城市貧困并存的問題，提出要樹立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理理念，建立城鄉(xiāng)一體化反貧困體系。但在農(nóng)村貧困和城市貧困孰輕孰重的問題上，學(xué)者觀點(diǎn)分歧較大，有的認(rèn)為農(nóng)村貧困更重，有的認(rèn)為城市貧困和農(nóng)村貧困并重，有的認(rèn)為城市貧困更重。學(xué)者們對(duì)農(nóng)村貧困和城市貧困并存、如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理、建立城鄉(xiāng)一體化反貧困體系等問題分析不夠深入，缺乏對(duì)2020年后我國(guó)城鄉(xiāng)反貧困面臨的難點(diǎn)及所對(duì)應(yīng)的重點(diǎn)的系統(tǒng)分析。本文在吸收已有關(guān)于貧困分布變化以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理理念等研究成果的基礎(chǔ)上，深入分析城市貧困和農(nóng)村貧困問題，正確認(rèn)識(shí)二者的輕重程度，進(jìn)而分析全面建成小康社會(huì)后我國(guó)城鄉(xiāng)反貧困的難點(diǎn)和重點(diǎn)，以期為全面建成小康社會(huì)后統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困、推動(dòng)城鄉(xiāng)反貧困一體化提供理論參考。

二、全面建成小康社會(huì)后城鄉(xiāng)貧困的特點(diǎn)

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，貧困分布要經(jīng)歷農(nóng)村貧困為主和城市貧困不突出、城市貧困和農(nóng)村貧困并重、城市貧困為主和農(nóng)村貧困減緩三個(gè)階段[8]。當(dāng)前我國(guó)處于貧困分布的第一階段，農(nóng)村貧困作為長(zhǎng)期重城市輕農(nóng)村制度安排下的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的客觀產(chǎn)物，始終是國(guó)家減貧的重點(diǎn)。在國(guó)家“超常規(guī)”扶貧政策的大力支持下，農(nóng)村扶貧成效顯著，到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口將全面脫貧，“兩不愁、三保障”的脫貧目標(biāo)將基本實(shí)現(xiàn)。但倘若可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力和能力以及社會(huì)保障不足，就會(huì)增加貧困戶返貧概率，提高邊緣性貧困戶的貧困發(fā)生率;與此同時(shí)，與人口流動(dòng)相隨的貧困從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)加強(qiáng)，以城鎮(zhèn)傳統(tǒng)的“三無”人群、下崗和失業(yè)工人以及進(jìn)城農(nóng)民工為主體的城市貧困問題將日益凸顯。全面建成小康社會(huì)后，我國(guó)將進(jìn)入城市貧困和農(nóng)村貧困并重的貧困分布的第二階段。具體而言，全面建成小康社會(huì)后我國(guó)城鄉(xiāng)貧困呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

第一，農(nóng)村貧困仍不容忽視。黨的十八大以來，在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的“精準(zhǔn)方略”指導(dǎo)下，我國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)取得了重要進(jìn)展。但不可否認(rèn)的是，農(nóng)村貧困問題本身棘手又復(fù)雜，特別是西部地區(qū)集中了9個(gè)集中連片特困地區(qū)、65.03%的國(guó)家扶貧重點(diǎn)縣、67.7%的易地搬遷建檔立卡貧困人口，是我國(guó)貧困人口最集中、貧困發(fā)生率最高、貧困脆弱性最強(qiáng)、減貧任務(wù)最重的區(qū)域。到2017年底，全國(guó)仍有110個(gè)縣的貧困發(fā)生率超過18%，16 000多個(gè)村的貧困發(fā)生率超過20%，特別是“三區(qū)三州”的貧困程度較深，貧困人口數(shù)占貧困人口總量的10.1%，貧困發(fā)生率為14.6%。到2018年底全國(guó)仍有1660萬農(nóng)村貧困人口，且受返貧影響，農(nóng)村脫貧效果被削弱[11]。在不到2年時(shí)間里，實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村全面脫貧任務(wù)之艱巨不言而喻。

受農(nóng)民可持續(xù)增收渠道不暢的限制以及收入分配結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)變化的影響，全面建成小康社會(huì)后的農(nóng)村貧困仍不容忽視。一是可持續(xù)增收渠道不暢增加農(nóng)民貧困脆弱性。農(nóng)村減貧的關(guān)鍵在于保證農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收，但分析我國(guó)農(nóng)村居民收入結(jié)構(gòu)可發(fā)現(xiàn)，近年來農(nóng)村居民收入的快速增長(zhǎng)主要得益于工資性收入和轉(zhuǎn)移凈收入的快速增長(zhǎng)，這兩種外源性增收方式容易受經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和政府轉(zhuǎn)移支付能力的影響，難以從根本上保證農(nóng)民增收的可持續(xù)性，而對(duì)農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收起關(guān)鍵作用的經(jīng)營(yíng)凈收入增長(zhǎng)動(dòng)力不足。2017年農(nóng)村居民人均可支配收入中工資性收入、經(jīng)營(yíng)凈收入、財(cái)產(chǎn)凈收入、轉(zhuǎn)移凈收入占比分別為40.93%、37.43%、2.26%、19.38%，2013～2017年其對(duì)農(nóng)村居民人均可支配收入增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率分別為46.12%、27.3%、2.7%、23.88%。2013～2017年工資性收入和轉(zhuǎn)移凈收入的年均增長(zhǎng)率分別為10.77%和12.12%，而經(jīng)營(yíng)性收入的年均增長(zhǎng)率僅為6.32%（見表1）?？梢?，作為農(nóng)村居民重要收入來源的經(jīng)營(yíng)凈收入不僅貢獻(xiàn)率不高而且比重下降，財(cái)產(chǎn)性收入的比重和貢獻(xiàn)率均偏低，這兩種內(nèi)源性收入不足削弱了農(nóng)民抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，增加了農(nóng)民貧困脆弱性，易導(dǎo)致返貧和邊緣性貧困現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，收入貧困也會(huì)誘發(fā)教育貧困、健康貧困、文化貧困、知識(shí)貧困、權(quán)利貧困等一系列貧困問題，使農(nóng)村貧困問題更加復(fù)雜。二是巨大的收入差距將導(dǎo)致農(nóng)村相對(duì)貧困長(zhǎng)期存在。近年來我國(guó)基尼系數(shù)小幅上漲，2017為0.467，高于0.4的國(guó)際警戒線水平，整體貧富差距擴(kuò)大;2017年我國(guó)城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比值為2.71，雖連續(xù)幾年有縮小趨勢(shì)，但不明顯;2017年我國(guó)城鎮(zhèn)居民內(nèi)部和農(nóng)村居民內(nèi)部高低收入戶的人均可支配收入比值分別為5.62和9.48，二者內(nèi)部收入差距均呈現(xiàn)明顯的擴(kuò)大趨勢(shì)，這一趨勢(shì)在農(nóng)村居民內(nèi)部表現(xiàn)得尤為突出，2013～2017年農(nóng)村居民高收入戶人均可支配收入的年均增長(zhǎng)率比低收入戶高6.6個(gè)百分點(diǎn)，且農(nóng)村居民低收入戶增長(zhǎng)趨勢(shì)不穩(wěn)定，2014年和2016年的收入水平相較上一年都有小幅下降①。無論在全國(guó)層面，還是城鄉(xiāng)間、城市和農(nóng)村內(nèi)部，巨大的收入差距容易導(dǎo)致階級(jí)固化，使得貧困從暫時(shí)性狀態(tài)演變?yōu)殚L(zhǎng)期狀態(tài)。三是農(nóng)村老年貧困凸顯。在“未富先老”的大形勢(shì)下，城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)顯著影響城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)，特別是農(nóng)村年輕勞動(dòng)力大量流入城市，加速農(nóng)村人口老齡化。據(jù)估算，到2030年我國(guó)農(nóng)村人口的總撫養(yǎng)比高達(dá)94%，老年人口撫養(yǎng)比為63%，比城鎮(zhèn)高25%，農(nóng)村60歲及以上老年人口比例也將比城鎮(zhèn)高9個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村人口老齡化形勢(shì)更嚴(yán)峻[12]。與此同時(shí)，傳統(tǒng)的以家庭為主的養(yǎng)老方式受到?jīng)_擊，農(nóng)村老年人社會(huì)保障和公共服務(wù)體系又不健全[13]，因此，在人口結(jié)構(gòu)、家庭特征、社會(huì)保障體系以及農(nóng)村老年人低人力資本和健康資本水平等多重因素影響下，農(nóng)村養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)增加，農(nóng)村老年人貧困脆弱性增強(qiáng)，農(nóng)村老年貧困形勢(shì)將更加嚴(yán)峻[14]。

第二，城市貧困問題日益嚴(yán)峻。20世紀(jì)80年代開始的地縣改市、以市帶縣建設(shè)引發(fā)了大規(guī)模城市建設(shè)熱潮，與之相伴隨的是城市人口的急劇膨脹，1980～1985年我國(guó)城鎮(zhèn)人口翻番，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎靥岣吡?7.2個(gè)百分點(diǎn)。由于城市居民受“鐵飯碗”的保護(hù)，城市貧困人口僅包括少量城鎮(zhèn)“三無”人群。從20世紀(jì)90年代開始，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城市貧困人口迅速增加。我國(guó)城市貧困人口的產(chǎn)生共經(jīng)歷了三個(gè)階段：一是20世紀(jì)90年代的國(guó)有企業(yè)改革造成的一大批下崗、失業(yè)人員中產(chǎn)生了第一批城市貧困人口。1995～1999年至少產(chǎn)生2400萬下崗職工，登記失業(yè)人數(shù)從1990年的380萬人增加到580萬人，國(guó)有企業(yè)改革使原有與就業(yè)密切相關(guān)的住房、教育、醫(yī)療等城市福利取消，而新的保障體系尚未建立，城鎮(zhèn)貧困發(fā)生率明顯上升，1995～1999年提高了9%，貧困深度上升了89%[15]。二是伴隨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣和農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)政策的變遷，在大批進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工中產(chǎn)生了第二批城市貧困人口。21世紀(jì)初農(nóng)村外出務(wù)工勞動(dòng)力總量突破1億人次，但進(jìn)城農(nóng)民工受自身人力資本水平限制和城鄉(xiāng)二元體制影響，工資水平低且無法享受與城市居民平等的待遇，在城市生存發(fā)展難度較大。三是在近幾年城市之間為爭(zhēng)奪農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)行的戶籍制度改革中產(chǎn)生了第三批城市貧困人口。城市為吸引農(nóng)村勞動(dòng)力而大幅降低落戶門檻，導(dǎo)致部分不具備轉(zhuǎn)移條件的農(nóng)村勞動(dòng)力盲目流入城市，其低工資收入與高生活成本之間的矛盾凸顯。由此，形成了以城市傳統(tǒng)的“三無”人群、下崗和失業(yè)工人以及進(jìn)城農(nóng)民工為主體的城市貧困人口。

長(zhǎng)期以來，城市最低生活保障制度是我國(guó)城市反貧困的最主要方式，但受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、收入消費(fèi)水平和地方財(cái)政支付能力的影響，各個(gè)城市的低保標(biāo)準(zhǔn)差異明顯，且政府為減輕財(cái)政壓力傾向于壓低城市低保標(biāo)準(zhǔn)，因此，城市低保標(biāo)準(zhǔn)往往會(huì)低估城市貧困的真實(shí)水平。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告No.4》測(cè)算，2010年我國(guó)合理的城市貧困線應(yīng)為7000～8000元，由此得出我國(guó)城鎮(zhèn)貧困發(fā)生率在7.5%至8.5%之間，城鎮(zhèn)貧困人口約為5000萬人。陳志剛等用城鎮(zhèn)相對(duì)貧困線測(cè)算的2015年我國(guó)城鎮(zhèn)貧困發(fā)生率為11.8%[9]，城市貧困問題日益嚴(yán)重。此外，相較于農(nóng)村貧困，城市貧困更棘手。由于城市的生活成本和市場(chǎng)化水平高，消費(fèi)的貨幣化程度高，幾乎所有的生活資料都要通過購(gòu)買獲得，生活底線彈性較小，城市居民離開貨幣寸步難行，需要足夠的貨幣收入來保障基本生活，而城市貧困人口的人力資本水平和城市勞動(dòng)力市場(chǎng)需求不匹配，容易陷入“低人力資本水平—低就業(yè)—低收入—低人力資本投入—低人力資本水平”的惡性循環(huán)中，難以獲得足夠的貨幣收入來支撐其在城市生存和發(fā)展，增加了城市居民陷入貧困的可能性。

第三，貧困從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移趨勢(shì)明顯。改革開放以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣極大地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，進(jìn)而解放了農(nóng)村富余勞動(dòng)力。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)下，農(nóng)村富余勞動(dòng)力受城鄉(xiāng)收入差距的驅(qū)動(dòng)，大規(guī)模流向城市。然而，進(jìn)城農(nóng)民工并不能輕易改變其原有貧困狀況和享受城市發(fā)展成果，主要原因有三：一是進(jìn)城農(nóng)民工的低人力資本水平使其多從事勞動(dòng)密集型行業(yè)，勞動(dòng)收入增長(zhǎng)空間小且不穩(wěn)定性較強(qiáng);二是進(jìn)城農(nóng)民工的農(nóng)村土地最低生活保障功能弱化，而城鄉(xiāng)二元體制又將其拒于城市社會(huì)保障和公共服務(wù)體系之外，使處于城鄉(xiāng)夾層狀態(tài)的農(nóng)民工面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)[16]。農(nóng)民工作為貧困從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的主體因素，其物質(zhì)貧困、能力貧困、權(quán)利貧困、精神貧困、健康貧困、福利貧困等多維貧困問題突出[17]。為應(yīng)對(duì)不確定性消費(fèi)需求，農(nóng)民工傾向于保持低消費(fèi)水平，僅約為收入水平的三分之一， 其面臨的消費(fèi)貧困發(fā)生率遠(yuǎn)高于收入貧困發(fā)生率。據(jù)郭君平等測(cè)算，進(jìn)城農(nóng)民工家庭以絕對(duì)貧困線（人均3.1美元/日）測(cè)算的收入貧困發(fā)生率和消費(fèi)貧困發(fā)生率分別為2.07%、12.33%，以相對(duì)貧困線（城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的中位數(shù)的一半）測(cè)算的結(jié)果分別為26.33%、65.61%，消費(fèi)視角下的農(nóng)民工貧困形勢(shì)更嚴(yán)峻[18]。同時(shí)，農(nóng)民工貧困代際傳遞問題突出，教育貧困是導(dǎo)致農(nóng)民工家庭及其貧困代際傳遞的關(guān)鍵因素，父代貧困導(dǎo)致子代發(fā)展能力被剝奪，使得貧困子代不能擁有與非貧困子代同等的發(fā)展機(jī)會(huì)和權(quán)利，導(dǎo)致階層固化，如此循環(huán)累積，增加了農(nóng)民工多維代際貧困傳遞的傾向和貧困再生產(chǎn)的可能性[19]。

2017年我國(guó)農(nóng)民工總量為28 652萬人，占我國(guó)人口總量的20.6%，其中進(jìn)城農(nóng)民工13 710萬人?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》提出，到2020年我國(guó)“常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右、戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右”，“實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”。根據(jù)城鎮(zhèn)化率為30%～70%時(shí)是城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段的規(guī)律，未來我國(guó)仍將有大量的農(nóng)村人口流向城市。農(nóng)民工人力資本水平低、文化素質(zhì)和思想觀念落后、在城市勞動(dòng)力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力較弱，而我國(guó)促進(jìn)農(nóng)民工有序流動(dòng)的體制機(jī)制又不健全，這些加劇了農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾，同時(shí)農(nóng)民工又處于城鄉(xiāng)貧困治理的真空地帶，得不到國(guó)家和社會(huì)的有效幫扶，因此，伴隨著農(nóng)民工的大規(guī)模流動(dòng)，貧困從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)將逐步常態(tài)化[20]。

三、全面建成小康社會(huì)后反貧困的難點(diǎn)

全面建成小康社會(huì)后我國(guó)反貧困主要面臨四大難點(diǎn)：如何劃定新貧困標(biāo)準(zhǔn)，提高貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)率;如何促進(jìn)扶貧產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，保證貧困戶持續(xù)穩(wěn)定增收;如何優(yōu)化完善城市反貧困體系，防止形成城市貧民窟;如何將農(nóng)民工貧困治理納入我國(guó)反貧困體系中，阻斷貧困從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的路徑。準(zhǔn)確把握2020年后我國(guó)反貧困的難點(diǎn)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理的基本要求。

（一）如何劃定新的貧困標(biāo)準(zhǔn)

全面建成小康社會(huì)后，我國(guó)現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村絕對(duì)貧困問題將基本消除，貧困戶基本生活問題得以解決，但由于貧困戶在教育、健康、機(jī)會(huì)、資產(chǎn)等方面的權(quán)利遭受不同程度的剝奪，我國(guó)多維貧困發(fā)生率遠(yuǎn)高于以絕對(duì)收入貧困標(biāo)準(zhǔn)測(cè)量的貧困發(fā)生率[21]，反貧困的目標(biāo)將逐漸從解決“生存需求”轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q“發(fā)展需求”，從而進(jìn)入長(zhǎng)期的反相對(duì)貧困階段。按照馬斯洛需求理論，人們?cè)跐M足基本生理需求后，將會(huì)產(chǎn)生安全、歸屬、尊重、自我實(shí)現(xiàn)等更高層次的需求，因此全面建成小康社會(huì)后，非食物支出將成為影響新貧困標(biāo)準(zhǔn)更重要的因素，現(xiàn)行穩(wěn)定溫飽的貧困標(biāo)準(zhǔn)不能再與全面進(jìn)入小康社會(huì)后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民生活需求相適應(yīng)，需要確立新貧困標(biāo)準(zhǔn)。

新貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定面臨三個(gè)難點(diǎn)：一是如何劃定多維貧困標(biāo)準(zhǔn)，保證新貧困標(biāo)準(zhǔn)涵蓋各種貧困類型。二是統(tǒng)籌現(xiàn)行城鄉(xiāng)間不統(tǒng)一、區(qū)域間不協(xié)調(diào)的貧困標(biāo)準(zhǔn)的難度較大。三是新貧困標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整幅度較難把握，如果貧困標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整得過高，會(huì)使名義貧困人口規(guī)模大于實(shí)際貧困人口規(guī)模，增加政府財(cái)政壓力，同時(shí)會(huì)使一部分人將精力用到如何獲得貧困資格上，而非如何實(shí)現(xiàn)自力更生謀發(fā)展上;如果貧困標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整過低，又會(huì)使實(shí)際貧困人口規(guī)模大于名義貧困人口規(guī)模，低估真實(shí)貧困水平。

（二）如何促進(jìn)扶貧產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)性工程，是解決貧困人口就業(yè)難、收入低的根本途徑，只有實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展才能形成“培育產(chǎn)業(yè)—增加就業(yè)—提高收入—貧困人口脫貧致富—產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展—貧困人口可持續(xù)就業(yè)”的良性循環(huán)，有效解決貧困人口就業(yè)難、收入低的問題，增加貧困戶的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力和“造血”能力。扶貧產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展難的根源在于它所面臨的市場(chǎng)化發(fā)展邏輯與社會(huì)道德幫扶邏輯之間的矛盾[22]，導(dǎo)致在產(chǎn)業(yè)選擇、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目管理、產(chǎn)業(yè)資源分配等各環(huán)節(jié)上埋下了影響扶貧產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)隱患。在選擇產(chǎn)業(yè)上，或是由于政府過分強(qiáng)調(diào)扶貧“政績(jī)”，或者由于縣級(jí)政府力量薄弱，沒有完全做到因地選產(chǎn)，導(dǎo)致選擇的扶貧產(chǎn)業(yè)并非當(dāng)?shù)靥厣?，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏先天競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì);在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目管理上，缺乏科學(xué)、合理、持續(xù)的指導(dǎo)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展后續(xù)維護(hù)缺失，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目效果不佳，產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不足;在產(chǎn)業(yè)資源分配上，不同貧困群體的減貧效果異質(zhì)性顯著[23]，產(chǎn)業(yè)扶貧成果難以惠及貧困程度較深的村，容易出現(xiàn)“精英俘獲”現(xiàn)象。

（三）如何優(yōu)化完善城市反貧困體系

城市反貧困體系作為我國(guó)反貧困體系的重要組成部分，長(zhǎng)期以城市最低生活保障制度為主要手段，主要存在三大問題：一是如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市各部門反貧困政策。城市社會(huì)保障部門、民政部門、住建部門等分別按照各自的貧困標(biāo)準(zhǔn)采取不同的反貧困措施，城市反貧困猶如“九龍治水”，分散化、碎片化、部門化問題突出，未能形成反貧困政策合力。二是城鄉(xiāng)反貧困政策不能有效銜接。以戶籍制度為基礎(chǔ)的城市最低生活保障制度將城市非戶籍常住流動(dòng)人口排除在城市低保范圍外，而城市戶籍的非真實(shí)貧困人口有機(jī)會(huì)享受城市最低生活保障，這種制度性錯(cuò)配導(dǎo)致流動(dòng)人口貧困治理的缺失，易形成城市“貧民窟”。三是缺乏提升貧困人口可持續(xù)發(fā)展能力的反貧困政策。全面建成小康社會(huì)后，以能力貧困、教育貧困、健康貧困、權(quán)利貧困、資本貧困、機(jī)會(huì)貧困等形式表現(xiàn)出來的多維貧困將取代以收入貧困為主的一維貧困，要求反貧困不僅關(guān)注生存，更要重視發(fā)展，但當(dāng)前城市反貧困體系只關(guān)注貧困人口的基本生存，忽視了發(fā)展能力的提升問題[24]。四是城市最低保障制度自身弊端突出。城市最低生活保障制度以經(jīng)濟(jì)性扶貧為主，標(biāo)準(zhǔn)過低，不能滿足貧困人口的基本生存需求，覆蓋面不全，沒有充分考慮到貧困類型的多樣化和貧困主體的多元化。

（四）如何將農(nóng)民工貧困治理合理納入我國(guó)反貧困制度體系中

現(xiàn)有的反貧困體系包括城市反貧困體系和農(nóng)村反貧困體系兩大部分，二者相互獨(dú)立。農(nóng)村反貧困制度體系包括既相互區(qū)別又相互補(bǔ)充的農(nóng)村扶貧制度和最低生活保障制度，前者重在為有勞動(dòng)力能力的貧困戶改善增收環(huán)境，后者重在為缺乏勞動(dòng)能力的貧困戶提供基本生活保障，扶貧政策更具針對(duì)性、有效性和全面性。戶籍在農(nóng)村、生存發(fā)展在城市的農(nóng)民工可能因收入水平略高于農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)而不能被認(rèn)定為農(nóng)村貧困人口。城市反貧困體系又是以基于戶籍的城市最低生活保障制度為主，再次將農(nóng)民工拒于城市反貧困制度體系之外，致使生活成本相比農(nóng)村居民高、收入水平相比城市居民低的農(nóng)民工成為城鄉(xiāng)反貧困制度的夾層群體。

將農(nóng)民工合理納入我國(guó)反貧困制度體系面臨兩大難題：一是要將農(nóng)民工貧困群體納入哪個(gè)反貧困體系。如果簡(jiǎn)單地將農(nóng)民工直接納入城市反貧困體系中，可能導(dǎo)致大量完全不具備在城市生存發(fā)展能力的農(nóng)民工為享受城市保障而盲目流動(dòng)，直接淪為城市貧困人口，加劇城市貧困問題和城市反貧困負(fù)擔(dān);如果簡(jiǎn)單地將農(nóng)民工納入農(nóng)村反貧困體系，又可能導(dǎo)致絕對(duì)收入水平比農(nóng)村常住居民高的農(nóng)民工被納入貧困范圍，而絕對(duì)收入水平相對(duì)低的常住農(nóng)村居民被排除在貧困范圍之外，在農(nóng)村居民中產(chǎn)生不平衡心理，有損扶貧政策的公平性。二是幫扶主體的責(zé)任與成本分擔(dān)問題。即如何清晰劃定中央政府與地方政府之間、地方政府之間、政府與企業(yè)之間承擔(dān)農(nóng)民工反貧困的責(zé)任和成本的界限，明確不同主體對(duì)農(nóng)民工貧困的責(zé)任，避免不同責(zé)任主體之間“踢皮球”，保證既不人為加速也不人為抑制農(nóng)民工流動(dòng)。

四、全面建成小康社會(huì)后反貧困的戰(zhàn)略重點(diǎn)

全面建成小康社會(huì)后反貧困的戰(zhàn)略重點(diǎn)應(yīng)集中在貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定、反貧困產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化反貧困體系的建立、農(nóng)民工市民化配套措施的完善四個(gè)方面。

（一）制定靈活實(shí)用的新貧困標(biāo)準(zhǔn)

貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定是做好貧困人口統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測(cè)、摸清貧困人口特征和分布的基礎(chǔ)。全面建成小康社會(huì)后，絕對(duì)貧困將基本消除，相對(duì)貧困、多維貧困等成為貧困的主要表現(xiàn)。新貧困標(biāo)準(zhǔn)不僅要承前啟后，與現(xiàn)階段反貧困成果相銜接，與全面建成小康社會(huì)后的發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)，而且要符合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)實(shí)際情況[25]。一是新貧困標(biāo)準(zhǔn)要充分考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和現(xiàn)有貧困標(biāo)準(zhǔn)，不能過高，也不能過低，不能再以絕對(duì)收入作為唯一衡量標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)充分考慮多維貧困問題，構(gòu)建以滿足人們衣食住行、教育、醫(yī)療、權(quán)利、能力等生存發(fā)展需求為基礎(chǔ)的貧困標(biāo)準(zhǔn)，要與實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化和共同富裕的目標(biāo)相適應(yīng)。二是新貧困標(biāo)準(zhǔn)要橫向縱向都可比。依國(guó)際反貧困經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)處于中上收入國(guó)家行列的事實(shí)，應(yīng)采用不低于3.1美元的高貧困線，同時(shí)，制定基于城鄉(xiāng)價(jià)格指數(shù)、消費(fèi)水平、生活成本差異的城鄉(xiāng)間協(xié)調(diào)統(tǒng)一的貧困標(biāo)準(zhǔn)。

（二）提高反貧困產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力

扶貧扶長(zhǎng)遠(yuǎn)，長(zhǎng)遠(yuǎn)看產(chǎn)業(yè)，扶貧產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)脫貧致富的根本。在產(chǎn)業(yè)選擇上，富國(guó)產(chǎn)業(yè)增強(qiáng)了國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付能力，為扶貧提供了重要的資金保障，但不能從根本上解決貧困問題，富民產(chǎn)業(yè)才是從根本上穩(wěn)就業(yè)、促增收的最佳選擇。無論對(duì)城市貧困還是農(nóng)村貧困，只有積極培育富民產(chǎn)業(yè)，才能弱化扶貧產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化發(fā)展邏輯和社會(huì)道德邏輯之間的矛盾，穩(wěn)定脫貧后勁，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)能。農(nóng)業(yè)作為最直接的富民產(chǎn)業(yè)，可持續(xù)發(fā)展的困難主要在于不可抗力的自然災(zāi)害、不可預(yù)測(cè)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的不健全。為此，可通過采用“政府+保險(xiǎn)公司+農(nóng)戶”三位一體的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn);以推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品品牌化發(fā)展、延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、提升農(nóng)產(chǎn)品附加值來規(guī)避農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn);基于地區(qū)自然資源稟賦，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建“農(nóng)業(yè)+農(nóng)副產(chǎn)品深加工+旅游業(yè)”的發(fā)展模式，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)，拓展農(nóng)業(yè)新功能，將農(nóng)業(yè)與文化、旅游、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)深度融合，以一二產(chǎn)帶動(dòng)三產(chǎn)，推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，助推農(nóng)村扶貧產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，放大產(chǎn)業(yè)富民效益[26]。城市應(yīng)以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，培育以服務(wù)業(yè)為主的風(fēng)險(xiǎn)低但穩(wěn)定性和可持續(xù)性強(qiáng)的富民產(chǎn)業(yè)，培育新型農(nóng)民產(chǎn)業(yè)工人，形成城市富民產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和城市貧困人口穩(wěn)定增收的良性互動(dòng)。

（三）建立城鄉(xiāng)一體化反貧困體系

城鄉(xiāng)一體化既是貧困從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的路徑，又是遏制貧困轉(zhuǎn)移的手段。樹立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理的理念，建立覆蓋城市貧困和農(nóng)村貧困的城鄉(xiāng)一體化反貧困體系，方能打破城鄉(xiāng)反貧困分治的局面，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理，解決農(nóng)民工反貧困治理的真空狀態(tài)。一是組建專門的政府部門負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)反貧困。改變現(xiàn)有城鄉(xiāng)分治的二元扶貧模式以及城市反貧困碎片化和部門化的狀況，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的扶貧瞄準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)機(jī)制，由專門的政府部門負(fù)責(zé)實(shí)施，協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、社會(huì)各方資源，統(tǒng)籌推進(jìn)城市和農(nóng)村的貧困治理工作。二是推行屬地化管理方式，取消城市低保制度的戶籍限制，以經(jīng)常居住地為切入點(diǎn)，解決流動(dòng)人口貧困治理缺失問題，保證貧困治理全覆蓋，構(gòu)建提升城市常住低收入人口生存發(fā)展能力的幫扶機(jī)制，使反貧困真正做到“保生存、助發(fā)展”。三是建立城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)和社會(huì)保障體系。全面建成小康社會(huì)后的反貧困不再是單純的反貧困，應(yīng)實(shí)現(xiàn)反貧困與社會(huì)保障和社會(huì)救濟(jì)一體化，將反貧困關(guān)口前移，適當(dāng)提高最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，在滿足貧困人口基本生活需求的同時(shí)有效提升其發(fā)展能力;以戶籍制度改革促進(jìn)城鄉(xiāng)各要素平等交換，推進(jìn)城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)均等化，使扶貧政策均等地惠及城鄉(xiāng)居民。

（四）完善農(nóng)民工市民化配套措施

我國(guó)接近60%的城鎮(zhèn)化率包含了近3億尚未完全市民化的農(nóng)民工，雖然他們長(zhǎng)期生活在城市，但未能享受與城市居民平等的社會(huì)保障和公共服務(wù)，身份轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期滯后于空間和職業(yè)轉(zhuǎn)變，并非真正意義上的市民，在城市生存發(fā)展困難，因此加快完善農(nóng)民工市民化配套措施是將我國(guó)反貧困關(guān)口前移、防止貧困從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵。為此，應(yīng)從城市和農(nóng)村兩方面完善農(nóng)民工市民化配套措施。就城市角度而言，一是推進(jìn)城鎮(zhèn)戶籍改革，讓長(zhǎng)期處于“半城市化”狀態(tài)的農(nóng)民工獲得基本的身份認(rèn)可;二是推進(jìn)城鄉(xiāng)社保制度并軌，建立城鄉(xiāng)一體、區(qū)域均衡、覆蓋全面的社會(huì)保障制度，賦予農(nóng)民工享受各項(xiàng)社會(huì)福利的基本權(quán)利;三是建立城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)力市場(chǎng)和就業(yè)服務(wù)體系，提高農(nóng)民工職業(yè)技能，為農(nóng)民工創(chuàng)造平等、公平的就業(yè)環(huán)境，提升農(nóng)民工可持續(xù)發(fā)展能力;四是從政府、企業(yè)、個(gè)人角度建立可持續(xù)的農(nóng)民工市民化的公共成本分擔(dān)機(jī)制。就農(nóng)村角度而言，要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，提高產(chǎn)權(quán)交易的市場(chǎng)化程度，為農(nóng)民工可以充分交易自己的產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造條件;建立農(nóng)村土地有償退出機(jī)制，降低放棄土地的機(jī)會(huì)成本，減弱因農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能而形成的“土地情結(jié)”，增加農(nóng)民工土地的財(cái)產(chǎn)性收益，實(shí)現(xiàn)帶資進(jìn)城，提高農(nóng)民工市民化能力[27]。

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