龔浩 任致偉

內(nèi)容提要：新中國成立70年來，我國財政體制經(jīng)歷了“統(tǒng)收統(tǒng)支”、“包干制”、“分稅制”財政體制形成與完善、在“構(gòu)建現(xiàn)代財政制度”要求下“分稅制”深度調(diào)整等四個階段。貫穿這四個階段的邏輯主線是：財政體制改革是推動整體改革的突破口，服務(wù)于整體改革的需要。社會主要矛盾的變化決定著財政體制改革的方向，財政體制改革要以解決社會主要矛盾為目的。下一步，要堅定分稅制改革的基本方向，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加快地方稅體系建設(shè)，落實財稅法治化改革措施，以匹配現(xiàn)代國家治理體系和治理能力，滿足人民對美好生活的需要。

關(guān)鍵詞：新中國成立70年;財政體制改革;地方稅體系

中圖分類號：F812.2? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? 文章編號：1003-7543（2019）05-0019-10

新中國成立70年來，社會主義建設(shè)事業(yè)取得了舉世矚目的成就。與之相適應(yīng)，我國財政體制也在不斷改革中發(fā)展了70年，為我國社會主義建設(shè)事業(yè)的推進(jìn)發(fā)揮了重要作用。從歷史的角度來看，有必要系統(tǒng)總結(jié)過去70年我國財政體制改革的基本歷程和歷史經(jīng)驗。從現(xiàn)實的角度來看，當(dāng)前，中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，社會主要矛盾發(fā)生了變化，所面臨的國內(nèi)外環(huán)境更加復(fù)雜，改革進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)，財政體制改革面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和更大的壓力。一直以來，財政體制改革都被視為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分而推進(jìn)。黨的十八屆三中全會賦予了財政以“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的特殊定位。黨的十九大又將“建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”等財政體制方面的改革作為“加快建立現(xiàn)代財政制度”的重要任務(wù)?？梢哉f，全面深入推進(jìn)財政體制改革已成為迫在眉睫的重要任務(wù)。

本文旨在回顧新中國70年財政體制改革的基本歷程，探討和歸納我國財政體制改革的邏輯主線和核心問題，并探索新時代下深化財政體制改革的方向。

一、新中國70年財政體制改革的基本歷程

新中國70年財政體制改革大致可分為四個階段：1949～1978年實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制;1979～1993年推行“包干制”;1994～2013年形成與完善“分稅制”;2013年至今在“構(gòu)建現(xiàn)代財政制度”要求下深度調(diào)整“分稅制”。

（一）1949～1978年，實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制

新中國成立伊始，為迅速恢復(fù)幾近崩潰的國民經(jīng)濟(jì)，應(yīng)付國內(nèi)外戰(zhàn)事產(chǎn)生的巨額開支，我國建立了“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政管理體制。就中央與地方關(guān)系而言，地方財政收入上繳中央，并由中央規(guī)定支出，財政收支全部納入國家預(yù)算管理。就政府和國有企業(yè)而言，企業(yè)利潤的全部或者大部分上繳政府，政府負(fù)責(zé)企業(yè)運營和生產(chǎn)的支出。

在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家財政的收支實質(zhì)上是社會產(chǎn)品的分配與再分配，財政收支要保持平衡或略有結(jié)余。為應(yīng)對中央與地方在財政收支上的失衡，我國對財政管理體制進(jìn)行了多次調(diào)整，包括：1951～1960年實行集中統(tǒng)一和分級管理相結(jié)合的財政體制;1961～1965年加強(qiáng)集中統(tǒng)一，將財政管理權(quán)限集中于中央、大區(qū)和省;1966～1976年頻繁對財政體制進(jìn)行調(diào)整，但未改變中央對財政的全面控制和管理。

總體而言，從新中國成立到改革開放之前的財政體制始終以“統(tǒng)收統(tǒng)支”為主要特征，核心是“如何實現(xiàn)財政收支平衡”。

（二）1979～1993年，推行“包干制”財政體制

改革開放以來，我國開始打破高度集中的“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制。1980年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行“劃分收支、分級包干”財政管理體制的通知》，確定了“劃分收支、分級包干”的原則。1985年制訂的“劃分稅種、核定收支、分級包干”方案解決了“利改稅”后中央與地方從“如何分配利潤”到“如何分配稅收”的問題，但并未改變1980年確定的中央與地方在收支方面的劃分原則。1988年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于地方實行財政包干辦法的決定》，直接以多種辦法對中央與地方在財政收入方面進(jìn)行再分配。這其中包括收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、上解額遞增包干、定額上解、定額補(bǔ)助等，從收入一側(cè)對中央與地方的分配進(jìn)行調(diào)整，以解決中央與地方如何分配收入的問題。

總體而言，1979～1993年，財政體制改革所實施的“包干制”以“分級包干”“分灶吃飯”為主要特征，核心是如何分配收入。

（三）1994～2013年，“分稅制”財政體制形成與完善

1993年11月，黨的十四屆三中全會通過《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，提出將現(xiàn)行的財政包干制改為分稅制。1993年12月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，對財政管理體制改革進(jìn)行了部署，從事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則出發(fā)，明確中央財政支出與地方財政支出的范圍，按照稅收種類劃分中央財政收入與地方財政收入，建立中央對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，推動中央與地方預(yù)算體系建設(shè)，實現(xiàn)一級政府一級財政。

此后，分稅制進(jìn)行了多次完善：對國有企業(yè)利潤分配制度進(jìn)行改革;對個別稅種的分配比例進(jìn)行調(diào)整;推行稅費改革，將地方政府各部門自收自支且大都不在預(yù)算之中的雜費收入轉(zhuǎn)變?yōu)榉ǘǖ那壹{入預(yù)算中的稅收收入[1];財政支出由以前專注于生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域拓展到涵蓋民生項目的整個公共服務(wù)領(lǐng)域，從以前專注于城市公共服務(wù)體系建設(shè)擴(kuò)展到農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域;優(yōu)化和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度;完善省級以下財政體制。

總體而言，1994年開始的財政體制改革在分稅制的基礎(chǔ)上，不斷調(diào)整中央與地方在財政收入上的劃分方法，財政支出從以“城市”為主開始覆蓋“城鄉(xiāng)”整體、從以“生產(chǎn)建設(shè)”為主轉(zhuǎn)向涵蓋公共服務(wù)的“民生建設(shè)”，逐漸建立起公共財政要求下的財政體制。

（四）2013年至今，“構(gòu)建現(xiàn)代財政制度”要求下“分稅制”的深度調(diào)整

2013年，黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革，并對財政進(jìn)行了重新定位，提出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，要求構(gòu)建“現(xiàn)代財政制度”。“治理”的提出使得財政的內(nèi)涵得到極大的豐富，“基礎(chǔ)和重要支柱”的論斷使得財政的地位得到極大提升。財政從經(jīng)濟(jì)范疇的概念上升到國家治理層面的高度，不再局限于經(jīng)濟(jì)一隅，而是成為經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等涉及國家治理體系和治理能力各個領(lǐng)域的基礎(chǔ)與重要支柱。財政體制改革要圍繞完善國家治理體系、提高國家治理能力而展開。

構(gòu)建現(xiàn)代財政制度，需要對分稅制進(jìn)行深度調(diào)整，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財政體制。財政事權(quán)指的是各級政府運用財政資金承擔(dān)提供基本公共服務(wù)的職責(zé)，支出責(zé)任指的是政府履行財政事權(quán)的支出義務(wù)和保障。2014年中共中央政治局審議通過《深化財稅體制改革總體方案》，對深化財政體制改革作了全面部署。就收入方面而言，要全面實施“營改增”，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)稅與資源稅改革，推行個人所得稅綜合與分類相結(jié)合，拓展消費稅范圍，積極探討房產(chǎn)稅，逐步建立地方稅體系，理順中央與地方收入分配關(guān)系，在維持目前財力分配格局不變的情況下，對中央與地方的財政收入分配重新進(jìn)行劃分;就支出方面而言，要劃分中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任，打破以行政隸屬關(guān)系劃分事權(quán)的局限性。2016年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，2018年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，這兩個文件對事權(quán)和支出責(zé)任的劃分進(jìn)行了原則性規(guī)定和具體性安排。

總體而言，2013年以來，財政體制改革在“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”這一重大理念的指導(dǎo)下，圍繞“構(gòu)建現(xiàn)代財政制度”而展開，以推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為旨?xì)w。

二、新中國70年財政體制改革的邏輯主線

新中國70年財政體制改革的邏輯主線可以表述為：以“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制支撐計劃經(jīng)濟(jì)體制，實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的快速恢復(fù)，初步建立完整的國民經(jīng)濟(jì)體系和工業(yè)體系，為改革開放以后經(jīng)濟(jì)的起飛準(zhǔn)備了條件;財政“包干制”改革打破了高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，激發(fā)了經(jīng)濟(jì)的活力，促進(jìn)了商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為后來建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行了物質(zhì)準(zhǔn)備;財政“分稅制”改革為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制奠定了重要基礎(chǔ)，促進(jìn)了統(tǒng)一市場的形成，進(jìn)一步推動了我國經(jīng)濟(jì)和社會的全面發(fā)展;現(xiàn)代財政制度要求下的財政體制改革則是在已有發(fā)展基礎(chǔ)上，對國家治理體系的優(yōu)化和國家治理能力的提升。

（一）以財政的“統(tǒng)收統(tǒng)支”支撐計劃經(jīng)濟(jì)體制

新中國成立伊始，既要挽救幾近崩潰的國民經(jīng)濟(jì)體系，又要解決投機(jī)資本擾亂金融和哄抬物價的破壞行為，更要保證國家的全面解放和抗美援朝的勝利。因此，建立高度集中的“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制以集中全國的財力和物力成為當(dāng)時必然的選擇。這一財政體制實現(xiàn)了中央對國家經(jīng)濟(jì)的全面掌握，有力地打擊了投機(jī)資本，實現(xiàn)了物價的穩(wěn)定，促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)。

1953年，黨中央提出“過渡時期總路線”，并開始大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，逐步實現(xiàn)國家的社會主義工業(yè)化和對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)的三大改造。隨著社會主義改造的完成，我國建立了高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制。由于社會主義生產(chǎn)是建立在廣泛的分工協(xié)作基礎(chǔ)上的社會化大生產(chǎn)，社會生產(chǎn)各環(huán)節(jié)、國民經(jīng)濟(jì)的各部門、各地區(qū)、各企業(yè)之間存在密切的聯(lián)系，因而需要國家來組織、協(xié)調(diào)和管理這些復(fù)雜的生產(chǎn)關(guān)系，“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制自然而然成為國家構(gòu)建高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制的必然選擇。

在這一財政體制下，我國第一個五年計劃期間便集中了國民收入的三分之一，為工業(yè)化的推動籌集了大量資金，1957年，“一五”計劃超額完成，實現(xiàn)了國民經(jīng)濟(jì)的快速增長[2]。這種財政體制保證了國家能夠有計劃地安排國民經(jīng)濟(jì)布局，集中力量推動工業(yè)化發(fā)展，為我國能夠快速建立完整的國民經(jīng)濟(jì)體系和工業(yè)體系奠定了基礎(chǔ)。與此同時，在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成的“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制也給我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來諸多弊端，如在中央與地方政府間財政關(guān)系方面，中央管理過嚴(yán)，地方缺乏發(fā)展的積極性，中央計劃難以落地;又如在政府與企業(yè)方面，政府對企業(yè)管理過死，企業(yè)缺乏激勵的動力和競爭的壓力，使得生產(chǎn)率和生產(chǎn)積極性難以提高。

總體來看，新中國成立初期形成的“統(tǒng)收統(tǒng)支”財政體制保障了新中國的政治穩(wěn)定和國民經(jīng)濟(jì)體系的迅速恢復(fù)。在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，這一財政體制繼續(xù)為國民經(jīng)濟(jì)體系和工業(yè)化的形成提供了支持，為改革開放以來經(jīng)濟(jì)的騰飛奠定了基礎(chǔ)。同時，也要認(rèn)識到這一財政體制的弊端。

（二）以財政的“包干制”打破高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制

1978年，黨的十一屆三中全會召開，明確指出：“現(xiàn)在我國經(jīng)濟(jì)管理體制的一個嚴(yán)重缺點是權(quán)力過于集中，應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放，讓地方和工農(nóng)業(yè)企業(yè)在國家統(tǒng)一計劃的指導(dǎo)下有更多的經(jīng)營管理自主權(quán)”，并提出了“放權(quán)讓利”的改革政策。與之相適應(yīng)，財政體制改革以“放權(quán)讓利”為主要導(dǎo)向，打破“財權(quán)集中過度、分配統(tǒng)收統(tǒng)支稅種過于單一”的財政格局，其目的是協(xié)調(diào)各方面的利益和調(diào)動各方面的積極性[3]。

1980年，財政體制改革將中央與地方在“一灶吃飯”改為“分灶吃飯”，中央與地方“劃分收支、分級包干”。中央與地方依據(jù)隸屬關(guān)系獲得收入，并依據(jù)隸屬關(guān)系進(jìn)行支出和推動建設(shè)，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。這調(diào)動了中央與地方、政府與企業(yè)發(fā)展的活力與積極性，為國家經(jīng)濟(jì)的增長以及財政收入的增加奠定了基礎(chǔ)。1984年，黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》指出，賦予企業(yè)市場主體地位，激發(fā)了企業(yè)的活力，理順了政府與企業(yè)、中央與地方的分配關(guān)系，進(jìn)一步打破了計劃經(jīng)濟(jì)體制。1987年，黨的十三大提出建立“有計劃商品經(jīng)濟(jì)的新體制”。有計劃的商品經(jīng)濟(jì)新體制總體上是“國家調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”，政府以計劃調(diào)節(jié)與市場調(diào)節(jié)兩種手段調(diào)節(jié)市場供求關(guān)系，服務(wù)于國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)時國家經(jīng)濟(jì)面臨著經(jīng)濟(jì)過熱、通貨膨脹的局面，財政卻面臨中央財力嚴(yán)重不足的窘境。為此，1988年財政體制改革的目標(biāo)便是要增加并保障中央財政，在國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于地方實行財政包干辦法的決定》中直接規(guī)定：“各地都不得通過不正當(dāng)?shù)耐緩?，挖中央財政的收入。要認(rèn)真按照包干辦法辦事，包盈和包虧都由地方自行負(fù)責(zé)。”

20世紀(jì)80年代的財政體制改革實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的增長和財政收入的增加。1980～1988年，國民經(jīng)濟(jì)平均年增長10%以上，1984年國民經(jīng)濟(jì)增長率更是達(dá)到了15.2%。財政收入也取得了快速增長，扭轉(zhuǎn)了財政負(fù)增長的局面，1993年國家財政收入高達(dá)4348億元，較之1980年翻了兩番①。以“放權(quán)讓利”為核心的財政體制改革調(diào)動了各級政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、拓展財源的積極性，調(diào)動了企業(yè)增產(chǎn)增收的積極性，這使得國民經(jīng)濟(jì)取得快速發(fā)展，財政收入獲得快速增長[4]。

總體來看，20世紀(jì)80年代的財政體制改革理順了中央與地方、政府與企業(yè)的關(guān)系，激發(fā)了中央與地方在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面的活力，盤活了整個國家經(jīng)濟(jì)體制。

（三）以財政的“分稅制”推動構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制

黨的十四屆三中全會通過《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，正式提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，“就是要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”，其中“財政運用預(yù)算和稅收手段，著重調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會分配”的天然功用構(gòu)成了宏觀調(diào)控體系的重要部分。國家汲取財政能力是國家最重要的能力，是國家其他所有能力的基礎(chǔ)[5]。1993年，《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》指出：在“包干制”下，稅收調(diào)節(jié)功能弱化，影響統(tǒng)一市場的形成和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化;國家財力偏于分散，制約財政收入合理增長，特別是中央財政收入比重不斷下降，弱化了中央政府的宏觀調(diào)控能力;財政分配體制類型過多，不夠規(guī)范。

黨的十四屆三中全會提出，將地方財政包干制改為合理劃分中央與地方事權(quán)基礎(chǔ)上的分稅制，建立中央稅收和地方稅收體系，實行財政返還和轉(zhuǎn)移支付制度，初步建成分稅制財政管理體制。分稅制的推行優(yōu)化了政府的宏觀調(diào)控體系，提高了宏觀調(diào)控能力，“兩個比重”明顯提高，財政收入占國民生產(chǎn)總值的比重從1994年的10.7%上升到了2015年的22.2%; 1993年中央財政收入在財政總收入中僅占22%，分稅制改革當(dāng)年這一比重就提高到了55.7%，并長期維持了這一趨勢②。分稅制改革打破了地方分割與諸侯經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)了全國統(tǒng)一市場的形成。分稅制改革充分考慮了稅種的屬性與功用，將宏觀調(diào)控能力較強(qiáng)的稅種如消費稅劃為中央稅，與經(jīng)濟(jì)直接相關(guān)的稅種如增值稅劃為共享稅，將適合地方征收的如營業(yè)稅劃為地方稅，在兼顧地方財力的同時，優(yōu)化了中央政府宏觀調(diào)控能力。分稅制還擴(kuò)大了地方固定收入范圍，進(jìn)一步調(diào)動了地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加財政收入上的積極性[6]。

總體來看，改革開放以來，我國逐漸確立了建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基本方向，而分稅制改革即是朝著這一方向?qū)ω斦w制的一次重大改革。分稅制改革適應(yīng)于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下市場在資源配置中起決定作用的基本要求，同時也有助于提高政府宏觀調(diào)控的能力。

（四）以現(xiàn)代財政制度要求下的財政體制匹配現(xiàn)代國家治理體系和治理能力

一直以來，財政都被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇的一個概念，解決市場失靈問題是研究財政問題的出發(fā)點。黨的十八屆三中全會首次將財政定位為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。財政從以往單純經(jīng)濟(jì)范疇轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)、政治、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等關(guān)系國家治理體系和治理能力建設(shè)的各個領(lǐng)域的基礎(chǔ)和重要支柱。財政成為完善國家治理體系和優(yōu)化國家治理能力的核心，成為影響未來改革的基礎(chǔ)性因素。

在財政的定位發(fā)生重大變化的同時，財政的職能也隨著發(fā)生變化，從滿足公共需要、優(yōu)化資源配置、促進(jìn)公平分配和經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安。這也就意味著財政體制改革要從以往專注于推動經(jīng)濟(jì)的增長轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣咧醒肱c地方兩方面在經(jīng)濟(jì)、政治、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各個方面的綜合治理能力。分稅制改革以來，我國出現(xiàn)了縣鄉(xiāng)財政困難、基本公共服務(wù)區(qū)域間不均等、區(qū)域差距不斷拉大、地方政府債務(wù)不斷膨脹、社會與文化建設(shè)滯后、生態(tài)環(huán)境屢遭破壞、黨的建設(shè)面臨考驗等問題，中央與地方財政事權(quán)的劃分不利于地方政府防范公共風(fēng)險[7]，這些問題對于國家治理構(gòu)成了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。

黨的十八屆三中全會提出在“構(gòu)建現(xiàn)代財政制度”的要求下，建立“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”的財政體制。黨的十九大提出“建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”，有助于推動基本公共服務(wù)均等化和提高基本公共服務(wù)水平，目的是完善現(xiàn)代國家治理體系和優(yōu)化治理能力?！皺?quán)責(zé)清晰”指的是從中央與地方的角度來看合理劃分雙方的事權(quán)和支出責(zé)任，從政府和市場的角度來看充分考慮政府職能的區(qū)域性、有效性以及基本公共服務(wù)受益的范圍性;“財力協(xié)調(diào)”指的是合理分配中央與地方財力格局，保障各級政府履行財政事權(quán)和支出責(zé)任的財政基礎(chǔ);“區(qū)域均衡”指的是充分考慮地區(qū)財力的差異，提升基本公共服務(wù)均等化水平[8]。

總體來看，黨的十八屆三中全會將財政定位為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，賦予了財政新的內(nèi)涵與高度，同時也對財政體制的構(gòu)建提出了新要求，只有“現(xiàn)代財政制度”才能保障財政充分發(fā)揮“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的功能。

三、新中國70年財政體制改革的核心問題

新中國成立70年來，我國社會主要矛盾發(fā)生了多次轉(zhuǎn)變：從新中國成立到社會主義改造完成前，我國社會主要矛盾是工人階級和資產(chǎn)階級之間、社會主義道路和資本主義道路之間的矛盾;1956年黨的八大指出，社會主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣駥τ诮?jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾;黨的八屆三中全會將社會主要矛盾定位為無產(chǎn)階級和資產(chǎn)階級的矛盾、社會主義道路和資本主義道路的矛盾;改革開放初期，社會的主要矛盾調(diào)整為人民日益增長的物質(zhì)文化需要與落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾;當(dāng)前，我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這也是我們黨在全面總結(jié)40年改革開放所取得的成果以及立足于我國所面臨的新的時代特征所作出的重大判斷。

我國各項建設(shè)、發(fā)展與改革事業(yè)的進(jìn)一步深化與持續(xù)推進(jìn)都要以正確認(rèn)識社會主要矛盾的變化為前提。財政體制改革往往先行于社會主要矛盾被確認(rèn)之前，在社會主要矛盾被確認(rèn)后，財政體制改革要在準(zhǔn)確認(rèn)識社會主要矛盾發(fā)生變化時產(chǎn)生新要求的前提下進(jìn)行改革。社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變決定了財政體制改革目標(biāo)也要發(fā)生相應(yīng)變化。

如果用一句話概括社會主要矛盾的變化與財政體制改革的關(guān)系，那就是：社會主要矛盾變化決定了財政體制改革的方向，財政體制改革要以解決社會主要矛盾為目的。相應(yīng)地，過去我國財政體制改革的成效也應(yīng)該以是否有助于解決“人民日益增長的物質(zhì)文化需要與落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”為評價標(biāo)準(zhǔn)。同時，未來改革趨向也要以是否有助于解決“人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”為主要依據(jù)。

（一）聚焦于實現(xiàn)社會主義改造和建設(shè)的財政體制

新中國成立初，我國社會主要矛盾從帝國主義與中華民族的矛盾、封建主義和人民大眾的矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)楣と穗A級和資產(chǎn)階級之間、社會主義道路和資本主義道路之間的矛盾。戰(zhàn)爭期間所形成的各解放區(qū)獨立的財政體制需要被統(tǒng)一，1947年，中共中央召開了華北財經(jīng)會議，研究部署統(tǒng)一華北地區(qū)財經(jīng)工作。次年，對華北、華東、西北三大解放區(qū)的財經(jīng)工作進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。新中國成立后，中央政府通過了《關(guān)于統(tǒng)一國家財政經(jīng)濟(jì)工作的決定》，提出要“統(tǒng)一全國財政收入，使國家收入的主要部分集中到中央，用于國家的必要開支;統(tǒng)一全國物資調(diào)度，使國家掌握的重要物資從分散狀態(tài)集中起來，合理使用，以調(diào)劑余缺;統(tǒng)一全國現(xiàn)金管理，一切軍政機(jī)關(guān)和公營企業(yè)的現(xiàn)金，除留若干近期使用者外，一律存入國家銀行，資金的往來使用轉(zhuǎn)賬支票經(jīng)人民銀行結(jié)算”。

“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制保障了國家迅速集中財力和平衡財政收支，各大行政區(qū)上解中央的財政收入從1950年第一季度的7.9%快速上升到了第二季度的39.9%，全國財政收入超過概算的31.7%，財政赤字率從概算的18.7%下降到4.4%[9]。“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制保障了國民經(jīng)濟(jì)的迅速恢復(fù)、金融物價的穩(wěn)定以及抗美援朝戰(zhàn)爭的勝利，為社會主義改造奠定了基礎(chǔ)。

1953年我國提出了“過渡時期總路線”，提出實現(xiàn)國家工業(yè)化和對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)完成社會主義改造。具體包括：集中力量推進(jìn)一批工業(yè)項目，為我國社會主義工業(yè)建設(shè)奠定基礎(chǔ);照顧農(nóng)業(yè)和手工業(yè)發(fā)展，鼓勵建立合作社，減免稅款補(bǔ)充合作社基金，積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)和手工業(yè)進(jìn)行集體化的社會主義改造;采用訂貨、經(jīng)銷、代銷、贖買等多種方式推動資本主義工商業(yè)的社會主義改造。完成上述這些目標(biāo)，關(guān)鍵在于國家能夠集中全國范圍的財力，國家財政的“高度集中”保證了社會主義改造的順利完成，使我國國民經(jīng)濟(jì)體系和工業(yè)體系得以初步建成。

（二）聚焦于改變“落后社會生產(chǎn)”的財政體制

1956年黨的八大指出，隨著我國社會主義制度的基本確立，我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣駥?jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要同當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾，全國人民的主要任務(wù)是集中力量發(fā)展社會生產(chǎn)力，實現(xiàn)國家工業(yè)化，逐步滿足人民日益增長的物質(zhì)和文化需要。由于未能堅持這一正確認(rèn)識，使得我國在曲折中艱苦探索十年，而財政體制則更是在集權(quán)和放權(quán)中不斷調(diào)整，始終未能建立合適的、長效的財政體制。

1981年黨的十一屆六中全會通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》指出：在社會主義改造基本完成以后，我國所要解決的主要矛盾，是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，提出“黨和國家工作的重點必須轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，大大發(fā)展社會生產(chǎn)力，并在這個基礎(chǔ)上逐步改善人民的物質(zhì)文化生活”。此時，我國面臨的首要問題是如何推動生產(chǎn)發(fā)展，改革的目的是實現(xiàn)生產(chǎn)力的發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)總量的增長，緩解供不應(yīng)求和生產(chǎn)短缺的局面。具體到財政體制改革，則是要以促進(jìn)社會生產(chǎn)為目的。

在1981年中央正式明確社會主要矛盾之前，財政體制改革就已開始推進(jìn)。1980年，“劃分收支、分級包干”打破了以往“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政格局。同年，國務(wù)院指出，稅制改革以“利改稅”為中心，充分發(fā)掘企業(yè)潛力。在社會主要矛盾確認(rèn)之后，1985年推行“劃分稅種、核定收支、分級包干”，進(jìn)一步明確了各級財政的權(quán)利和責(zé)任。對中央與地方來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展好了，財政收入自然會增加;經(jīng)濟(jì)發(fā)展不好，財政收入自然會縮水。這就增強(qiáng)了中央與地方在推動社會生產(chǎn)力發(fā)展上的動力。對政府與企業(yè)來說，“利改稅”賦予了企業(yè)市場主體地位，使得企業(yè)能夠更加充分地行使自主權(quán)，對企業(yè)財權(quán)的擴(kuò)大也激發(fā)了企業(yè)發(fā)展的動力。

1992年，黨的十四大指出，改革的目標(biāo)是要從根本上改變束縛我國生產(chǎn)力發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體制，建立充滿生機(jī)和活力的社會主義新經(jīng)濟(jì)體制。我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，以利于進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力。而作為與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的分稅制自然而然地也要以進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力為目的。

在分稅制下，維護(hù)國家權(quán)益和實施宏觀調(diào)控所必需的稅種被列為中央稅，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種則被列為共享稅。分稅制改革使得“兩個比重”提高，進(jìn)一步加強(qiáng)了中央政府在宏觀上推動國家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，中央財政對地方的返還和轉(zhuǎn)移支付制度又在一定程度上彌補(bǔ)了地區(qū)之間的差異?？梢哉f，分稅制的實施進(jìn)一步理順了財政體制，增強(qiáng)了中央的宏觀調(diào)控能力，促進(jìn)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

改革開放以來，在“人民日益增長的物質(zhì)文化需要與落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”這一社會主要矛盾的導(dǎo)向下，我國財政體制的改革以“解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力”為主要目的，無論是20世紀(jì)80年代的包干制，還是1994年以來一直推行的分稅制，都圍繞著這個目的而展開，都在加快改變落后的生產(chǎn)力的狀況，以滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需要。

（三）聚焦于解決“不平衡不充分發(fā)展”的財政體制

黨的十九大立足于全局，作出了“中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的重大論斷。這是關(guān)系到全局的歷史性變化，國家的工作重心不僅是推動生產(chǎn)力的發(fā)展，而且要“在繼續(xù)推動發(fā)展的基礎(chǔ)上，著力解決好發(fā)展不平衡不充分問題，大力提升發(fā)展質(zhì)量和效益，更好滿足人民在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等方面日益增長的需要，更好推動人的全面發(fā)展、社會全面進(jìn)步”。

將“人民日益增長的物質(zhì)文化需要與落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”與“人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”進(jìn)行比較，可以看出：從需求的角度來看，從單純的物質(zhì)文化需求轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N范圍更廣、層次更高的需求。黨的十九大對此表述為：包含對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境方面的需求和包含對經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)方面的需求。從供給的角度來看，供給所追求的不僅僅是總量的擴(kuò)大，而且要追求結(jié)構(gòu)的調(diào)整與質(zhì)量的提高，要解決包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、產(chǎn)能過剩、先進(jìn)生產(chǎn)力與落后生產(chǎn)力共存、生產(chǎn)水平和布局不平衡等物質(zhì)文化領(lǐng)域的不平衡不充分以及法治化水平較低、社會建設(shè)存在短板、文化建設(shè)滯后、生態(tài)文明建設(shè)存在問題、區(qū)域之間與城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡、收入分配差距較大等領(lǐng)域的不平衡不充分。

具體到財政體制改革，則要以社會主要矛盾的轉(zhuǎn)移為導(dǎo)向。如果說以前財政體制的調(diào)整是以解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力為導(dǎo)向，以滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需要為目的，那么現(xiàn)在財政體制的調(diào)整則要以解決發(fā)展的不平衡不充分為導(dǎo)向，以滿足人民對美好生活的需要為目的。

實際上，在黨的十九大正式確認(rèn)社會主要矛盾轉(zhuǎn)變之前，我國財政體制已經(jīng)就解決不平衡不充分發(fā)展問題進(jìn)行了多方面的改革。從財政收入角度來看，對中央與地方財政收入分配制度進(jìn)行了多次改革。2014年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》提出了九條優(yōu)化和完善轉(zhuǎn)移支付制度的具體措施。同時以“營改增”的推行為契機(jī)，在維持目前財力分配格局不變的情況下，對中央與地方的財政收入分配重新進(jìn)行了劃分。從財政支出角度來看，積極推動基本公共服務(wù)均等化改革?！笆晃濉币?guī)劃提出公共服務(wù)均等化原則，黨的十六屆六中全會提出要“完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，黨的十八屆三中全會再次提出“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”。2016年，國務(wù)院通過《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，就中央與地方在公共物品和服務(wù)提供方面的事權(quán)和支出責(zé)任的劃分提出了“五條原則”。

黨的十九大在正式確認(rèn)我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)移的同時，對財政體制改革作了進(jìn)一步安排，提出“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”。這就要求對中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任進(jìn)行合理劃分，對中央與地方財政收入進(jìn)行合理分配以保障中央與地方在提供公共物品與服務(wù)時的財力需求，充分考慮到地區(qū)之間的各種差異，提高公共服務(wù)均等化水平。在《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》的指導(dǎo)下，于2018年公布了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，對中央與地方共同承擔(dān)的八大類18項基本公共物品和服務(wù)的財政事權(quán)與支出責(zé)任進(jìn)行了劃分。這些改革舉措，都是為了保障中央與地方在提供公共物品和服務(wù)上的能力以滿足人民對美好生活的需要。總體而言，財政體制改革要實現(xiàn)“建立中央與地方合理財力格局，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”。

在“中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”這一重大論斷的指導(dǎo)下，我國財政體制改革要對中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行合理劃分、理順中央與地方的財政分配關(guān)系、形成中央與地方在事權(quán)和財權(quán)上的匹配，提供涵蓋各個方面的公共物品和服務(wù)，滿足人民對美好生活的需要。

四、新時代我國財政體制改革的總體趨向

現(xiàn)階段，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的重要定位已明確，構(gòu)建能匹配現(xiàn)代國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代財政制度的目標(biāo)已明確，建立“權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的財政體制的導(dǎo)向已明確，最終的目的是解決“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。財政體制改革的深化要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，抓住新時代的社會主要矛盾，推動財政體制的深度調(diào)整和改革。

（一）堅持分稅制改革方向

1994年推行的分稅制并非一成不變，而是一直在改革的過程中。就財政收入來看，分稅制改革使得中央獲得了較多的財政收入，而地方保留了較少的財政收入。但是就財政支出來看，分稅制改革并未讓中央政府擔(dān)負(fù)起較多的事權(quán)，相反地方政府依舊是事權(quán)的主要承擔(dān)主體。

在分稅制下，分事、分稅、分管相結(jié)合，各級政府之間形成獨立的預(yù)算，一級政府一級財政，各自追求預(yù)算平衡，避免了包干制下財政分配的不穩(wěn)定性，走出了中央與地方在財政分配上討價還價的困境[10]。分稅制提高了中央政府的宏觀調(diào)控能力，增強(qiáng)了中央通過轉(zhuǎn)移支付等方式扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的能力，這無疑是解決不平衡不充分發(fā)展問題最直接、最有效的手段。因此，分稅制雖然有需完善之處，但仍是改革的方向。

（二）推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

基本公共服務(wù)均等化指的是對涉及的民生性服務(wù)、公共性服務(wù)、公益基礎(chǔ)性服務(wù)、公共安全性服務(wù)，由政府為社會成員提供大致均等的公共物品和服務(wù)。

改革開放以來，我國發(fā)展的不平衡問題日益突出，發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、不同社會群體之間都存在差距。各地政府所能提供的公共服務(wù)、各地社會成員和社會成員內(nèi)部所能享受的公共服務(wù)都存在差異，改革開放和社會發(fā)展的成果未能惠及全體社會成員，未能彰顯社會公平，不利于社會的和諧，而推動基本公共服務(wù)均等化便是解決這些問題的重要舉措。

推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，應(yīng)在加強(qiáng)頂層設(shè)計、合理劃分事權(quán)、清理整合規(guī)范、規(guī)范資金管理的基本原則下改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度。從短期來看，財力均等化是基本公共服務(wù)均等化的前提和保障，當(dāng)前要將財力與基本公共服務(wù)提供成本綜合考慮，按照基本功服務(wù)均等化的需要推動地方財力的均等化，加大對有財力缺口的地方政府的一般性轉(zhuǎn)移支付，實現(xiàn)財力上的均等化。從長期來看，財力均等化不能僅靠一般性轉(zhuǎn)移支付。實現(xiàn)和長期保持基本公共服務(wù)均等化要將單純的輸血轉(zhuǎn)變?yōu)樾纬傻胤皆煅δ?，通過財力均等化推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，縮小地區(qū)間差異，這樣才能為基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)與保持提供必要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。同時，推動公共服務(wù)均等化不只是中央和地方在事權(quán)和支出責(zé)任上的劃分，不能拘泥于“誰來管事，誰來出錢”上的討論。即便由中央“出錢出力”，最終的落實者仍舊是地方政府，在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為晉升激勵的考核機(jī)制之下，地方政府官員更關(guān)注經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的高低，地方財政也以推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目的，而醫(yī)療、教育、環(huán)境保護(hù)、社會保障、食品安全等地方公共服務(wù)則難以得到財政的支持[11]。因此，進(jìn)一步完善政府績效考核指標(biāo)體系，提高公共服務(wù)供給在政府績效考核中的比重，對于推進(jìn)和落實基本公共服務(wù)均等化至關(guān)重要。

（三）加快地方稅體系建設(shè)

“營改增”之后，中央與地方增值稅收入分配大體維持“五五”格局，這種收入分配格局只是一種過渡性的方案，這就意味著中央與地方之間財政收入分配不夠穩(wěn)定。如果地方將財政收入的來源寄托于中央通過轉(zhuǎn)移支付或者其他手段來補(bǔ)助，地方政府就會把注意力集中在與中央的討價還價上，而不再專注于地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)之所以能夠長期維持高速的發(fā)展，與地方政府積極性的發(fā)揮有著密不可分的關(guān)系[12]?！鞍l(fā)展是解決中國所有問題的關(guān)鍵”[13]，解決我國目前不平衡不充分的問題仍需要在發(fā)展的過程中解決，地方稅體系的建設(shè)則是激發(fā)地方積極性的重要手段。

加快地方稅體系建設(shè)必須培育地方主體稅種。當(dāng)前我國的主要稅種大部分是共享稅或中央稅，純粹的地方稅大都是零星的小稅種，無法形成地方主要的財政來源。目前稅制結(jié)構(gòu)仍然需要優(yōu)化，現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)中中央稅與地方稅的劃分尚需調(diào)整與完善，可將與地方經(jīng)濟(jì)密切發(fā)展相關(guān)的稅種劃歸地方稅，促使地方政府重視地方稅的增長和涵養(yǎng)地方稅稅源;在地方稅主體稅種尚未建立之前，尤其是對于那些地方稅稅收來源窄和規(guī)模小的地區(qū)，仍需通過轉(zhuǎn)移支付保障其基本財力，推動地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，從而為地方稅體系的建設(shè)和完善奠定基礎(chǔ)。

（四）落實財稅法治化改革措施

如果說推動和實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是從財政支出一側(cè)對財政體制進(jìn)行改革，加快地方稅體系建設(shè)是從財政收入一側(cè)對財政體制進(jìn)行改革，那么落實財稅法治化改革措施則是保障以上改革成果的重要舉措。

“現(xiàn)代財政制度以法治規(guī)范而不是以行政或長官意志作為財政收支活動的基本行為準(zhǔn)則?！盵3]財稅法治化要求政府在法律規(guī)定的范圍內(nèi)籌集收入和運用支出，全面約束中央與地方政府間的財政收支行為。只有將推動基本公共服務(wù)均等化和加快地方稅體系建設(shè)的具體措施納入財稅法治化的框架中，才能有效保證這些改革落地。

就目前而言，財稅法治化建設(shè)需要從兩個方面著手：第一，落實稅收法定原則，改變以往由行政部門主導(dǎo)稅收制度設(shè)計方案的狀況，立足于“稅收法定”，將稅收制度的設(shè)計和實施納入法治軌道。第二，既要將政府的財政收入行為納入預(yù)算管理中，又要硬化預(yù)算約束，推進(jìn)預(yù)算公開透明，加強(qiáng)預(yù)算績效考核，保障基本公共服務(wù)經(jīng)費，提高基本公共服務(wù)水平。

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