張曉娟

摘 要：隨著“三權(quán)分置”政策的推進(jìn)和農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資試點工作的展開，承包土地經(jīng)營權(quán)抵押在法律制度層面的構(gòu)建被提上了議事日程。依據(jù)民事權(quán)利體系的構(gòu)成，承包土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)是產(chǎn)生于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)之上的次級用益物權(quán)。在設(shè)計承包土地經(jīng)營權(quán)抵押規(guī)則時，應(yīng)當(dāng)注意到該權(quán)利自身的特點，在現(xiàn)有抵押制度基礎(chǔ)上有針對性地進(jìn)行制度安排。而在設(shè)定抵押時，既要遵循一般抵押融資交易的規(guī)律又要充分考慮承包土地經(jīng)營權(quán)的特性。在設(shè)計抵押權(quán)實現(xiàn)規(guī)則時，則主要關(guān)注權(quán)利實現(xiàn)成本，以促進(jìn)承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資交易的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營權(quán);土地經(jīng)營權(quán)抵押;三權(quán)分置

[中圖分類號] D912.3 [文章編號] 1673-0186（2019）09-0017-009

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2019.09.002

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中無法回避的一個重大課題，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)以集約化、規(guī)模化和先進(jìn)技術(shù)及農(nóng)業(yè)設(shè)備快速推廣為特征，對資金需求旺盛?，F(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)資金投入的主體為國家（即政策性資金），這部分資金的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。市場經(jīng)濟(jì)中，市場是資源配置的主要手段，各種生產(chǎn)要素是隨著資金的流動實現(xiàn)市場化配置的[1]。因此，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金投入應(yīng)當(dāng)主要依靠市場來實現(xiàn)。但從實踐情況來看，資金市場對農(nóng)業(yè)資金投入缺乏熱情。歸根結(jié)底，這是因為農(nóng)村金融的供給與需求失衡，農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金需求難以通過市場得到充分滿足，這一現(xiàn)狀已經(jīng)嚴(yán)重妨礙了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)村居民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能?！?014年的中央1號文件指出要落實土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)村居民的承包權(quán)，并提出了“土地經(jīng)營權(quán)”這一概念，允許將其用于抵押擔(dān)保。農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革思路為活躍農(nóng)村金融市場，打破資金供給與需求之間的障礙提供了一個全新的途徑。

一、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資之政策演進(jìn)與制度困境

隨著中央政策的推進(jìn)和農(nóng)村土地權(quán)利抵押融資試點工作的展開，將“三權(quán)分置”進(jìn)行法理解構(gòu)，使其上升為法律語言，并從法律制度層面進(jìn)行規(guī)則建構(gòu)，已成為法學(xué)界面臨的主要課題之一。

（一）農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資改革的政策演進(jìn)

在2014年中央1號文件出臺以前，農(nóng)地抵押擔(dān)保主要是在集體所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)”結(jié)構(gòu)下進(jìn)行的。2008年國務(wù)院以《關(guān)于武漢城市圈資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗總體方案的批復(fù)》批準(zhǔn)武漢為“兩型社會”試驗區(qū)，并賦予其先行先試的政策創(chuàng)新權(quán)。2009年成都和重慶被批準(zhǔn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗區(qū)，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押在重慶和成都兩地得到一定程度的探索和創(chuàng)新。2010年7月中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)指導(dǎo)意見，提出在保障農(nóng)村居民承包權(quán)、土地農(nóng)業(yè)用途和土地集體所有性質(zhì)的前提下，就農(nóng)村土地權(quán)利進(jìn)行相應(yīng)抵押貸款試點的探索，以增加“三農(nóng)”貸款的有效方式和手段。為貫徹上述政策，除了上文提到的地區(qū)外，全國多地（如安徽、浙江、山東、湖南、福建、廣西等）專門出臺了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資的試點辦法及相關(guān)政策。即使有的地區(qū)并未出臺具體的政策和規(guī)范性文件，但相關(guān)試點工作仍在進(jìn)行，這些地區(qū)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資方面做了不少嘗試和創(chuàng)新。

為落實2014年中央1號文件，國務(wù)院于2015年8月10日發(fā)布了《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村居民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。指導(dǎo)意見指出，要按照所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)和促進(jìn)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)要求，落實農(nóng)村土地的用益物權(quán)并賦予農(nóng)村居民更多財產(chǎn)權(quán)利，在“兩權(quán)”模式下促進(jìn)農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)的開展，有效利用農(nóng)地資源，從而促進(jìn)農(nóng)村居民增收致富和加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。《指導(dǎo)意見》提出了試點工作的總體要求，包括試點工作的指導(dǎo)思想和應(yīng)當(dāng)堅持的基本原則，并對試點任務(wù)和組織實施進(jìn)行了具體規(guī)定。同時，為使各地的試點工作得以合法化推進(jìn)，全國人大常委會做出決定，《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國擔(dān)保法》中關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不得抵押的規(guī)定在實行農(nóng)地抵押融資試點的上述區(qū)域內(nèi)暫停適用。

2016年3月15日，五部委聯(lián)合發(fā)布《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），從條件、程序等方面對開展土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作進(jìn)行了具體規(guī)定，據(jù)此全國多個地區(qū)開始了農(nóng)地抵押貸款試點。根據(jù)《暫行辦法》，農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款是指以農(nóng)村集體成員的土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押，由符合條件的農(nóng)村居民或者從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體向銀行業(yè)等金融機(jī)構(gòu)獲得借款，并在貸款合同約定的期限內(nèi)向銀行還本付息的貸款?！稌盒修k法》的出臺，實際上是對前述政策的落實，至此，農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作有了可操作性。

2018年中央1號文件指出，“三權(quán)分置”制度的完善應(yīng)當(dāng)在不改變農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)和集體成員與集體的承包關(guān)系的前提下，對土地經(jīng)營權(quán)給予平等保護(hù)。土地經(jīng)營權(quán)可以為金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)提供擔(dān)保，同時，土地經(jīng)營權(quán)還可以作為財產(chǎn)權(quán)利入股從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的企業(yè)。隨著相關(guān)政策的推進(jìn)，將“三權(quán)分置”以法律制度形式固定下來，使其從政策上升為法律，已成為當(dāng)前亟待解決的問題。

（二）農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的制度困境

關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是否可以用于抵押融資交易，我國現(xiàn)行法律根據(jù)其客體的不同做了不同規(guī)定。根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)定，以招標(biāo)、拍賣等方式取得的“四荒地”土地承包經(jīng)營權(quán)，為法律規(guī)定的可以抵押的財產(chǎn);而土地承包經(jīng)營權(quán)若是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包方式取得，則權(quán)利流轉(zhuǎn)方式僅限于轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式。有學(xué)者認(rèn)為從法律解釋的角度，既然已經(jīng)允許土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，自不應(yīng)限制土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押[2]。但從立法者的意圖來看，是禁止以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押的[3]。2007年頒布的《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）延續(xù)了以上思想，其明確規(guī)定以家庭聯(lián)產(chǎn)承包方式取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為禁止抵押財產(chǎn)。

《物權(quán)法》起草過程中，曾經(jīng)一度將抵押納入土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，允許有條件地將土地承包經(jīng)營權(quán)用于抵押擔(dān)保交易，但后來發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，因為立法者認(rèn)為，我國存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，目前廣大農(nóng)村并未像城市那樣建立起了較為完善的社會保障制度，土地對農(nóng)村居民而言不僅是生產(chǎn)資料，還是賴以生存的基本保障。萬一不能如期償還貸款，銀行依法行使抵押權(quán)，農(nóng)村居民可能會喪失土地承包經(jīng)營權(quán)，從而失去生活保障，從我國現(xiàn)實情況而言，尚不具備全面解禁土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的條件。上述立法態(tài)度體現(xiàn)在了后來正式頒布的農(nóng)村《物權(quán)法》中。雖然《物權(quán)法》與《中華人民共和國土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）在土地承包經(jīng)營權(quán)能否抵押這一問題上立法態(tài)度一脈相承，但二者還是存在一定差別。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)若是以家庭承包方式取得，則流轉(zhuǎn)方式為轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等。而對于 “四荒地”承包經(jīng)營權(quán)，其流轉(zhuǎn)方式更為寬泛，不僅包括轉(zhuǎn)讓還包括了入股和抵押等方式。從具體表述來看，《物權(quán)法》第一百二十八條將《承包法》中的“或者其他方式”改為“等方式”， 并去掉了“出租”這一流轉(zhuǎn)方式?！段餀?quán)法》第一百八十四條則以列舉的方式規(guī)定了不得抵押的財產(chǎn)，明確指出耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，即耕地承包經(jīng)營權(quán)不能用于抵押擔(dān)保交易。在我國農(nóng)村，除了耕地，林地也是以家庭承包方式取得，但結(jié)合《物權(quán)法》第一百八十四條和第一百八十條第一款第七項的規(guī)定，立法意旨應(yīng)當(dāng)并不禁止林地承包經(jīng)營權(quán)抵押。

綜上，我國現(xiàn)行法律制度盡管對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的規(guī)定不盡相同，但立法者態(tài)度基本一致，即土地承包經(jīng)營權(quán)若以家庭承包方式取得，則禁止其用于抵押融資交易。究其原因，主要是因為在現(xiàn)階段，農(nóng)地不僅具有資源功能，更承載著社會保障功能，一旦允許將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)用于抵押融資，則農(nóng)村居民失地的風(fēng)險大大增加，這極有可能導(dǎo)致農(nóng)村居民失去基本生活保障，給社會穩(wěn)定帶來負(fù)面影響?！叭龣?quán)分置”政策和理論的提出及推進(jìn)，為解決我國農(nóng)業(yè)發(fā)展資金瓶頸問題提供了新的思路。然而，其面臨的制度困境也是顯而易見的[4]?！皬默F(xiàn)行的政策性文件來看，其對用于抵押融資的客體即農(nóng)村承包土地使用權(quán)的表述并不一致，這在一定程度上體現(xiàn)了農(nóng)村土地制度改革的經(jīng)濟(jì)邏輯與法律邏輯之間的沖突?！盵5]事實上，現(xiàn)行法律體系中，并不存在“土地經(jīng)營權(quán)”這一權(quán)利類型。“法律上尚無‘土地經(jīng)營權(quán)’依法產(chǎn)生的規(guī)則和進(jìn)入交易機(jī)制的規(guī)則，因此中央提出的該權(quán)利可轉(zhuǎn)讓、可抵押的要求事實上無法落實?！盵6]

二、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的私法邏輯

我國現(xiàn)行法律制度對耕地使用權(quán)禁止抵押，體現(xiàn)了特定時期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。有學(xué)者認(rèn)為，土地解決了農(nóng)村居民的基本生存問題，農(nóng)村居民能夠依靠農(nóng)業(yè)收入解決多種生存需要，農(nóng)地收入是農(nóng)村居民基本的、首要的收入來源[5]?；诖?，不少學(xué)者認(rèn)為，在我國社會保障制度尚未建立健全的背景下，出于對農(nóng)村居民基本生存保障的考慮，應(yīng)當(dāng)限制農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押。 筆者認(rèn)為，時至今日仍然以農(nóng)地的社會保障替代功能為由禁止農(nóng)村土地使用權(quán)用于抵押融資是有待商榷的。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會變遷，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對農(nóng)村居民的限制作用正在消失，農(nóng)村居民可以離開土地到城市工作，其在城市工作獲得的收益遠(yuǎn)比從土地上獲得的收益可觀，農(nóng)村居民對土地的依附程度在日益降低。隨著越來越多的農(nóng)村居民在城市謀求職業(yè)，土地所承載的就業(yè)保障和生存保障功能越見式微。同時，隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度改革的推進(jìn)，農(nóng)村社會保障制度終將完善，土地的社會保障替代功能終將失去存在的必要。

資金投入不足是當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻的主要原因。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)業(yè)資金投入應(yīng)當(dāng)遵循市場規(guī)律，充分發(fā)揮農(nóng)地的財產(chǎn)屬性和融資潛能，通過市場配置突破資金瓶頸，從而在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中實現(xiàn)生產(chǎn)要素的市場配置。對資金的供給方而言，資金安全是其輸出資金的底線，如果保障資金安全的目標(biāo)不能達(dá)成，則資金供應(yīng)方不可能將資金投入到市場。在融資交易中，用可變現(xiàn)的財產(chǎn)提供擔(dān)保是促進(jìn)交易的常用手段，也是資金供給方樂意接受的方式。故欲通過市場實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資金投入則需要有大量可用于擔(dān)保融資交易的財產(chǎn)。土地是重要的社會財富，基于集體成員身份取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)地上農(nóng)村居民享有的主要財產(chǎn)權(quán)利之一，也是其財產(chǎn)的重要組成部分。但是，正是由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的取得是基于集體成員身份，這在一定程度上給該權(quán)利的自由流轉(zhuǎn)制造了障礙。不能自由轉(zhuǎn)讓的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)顯然無法滿足融資擔(dān)保交易的需求，不能為資金供給方提供有效的擔(dān)保?？晒?dān)保財產(chǎn)匱乏正是造成我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金市場投入不足的根本原因。如何在保障農(nóng)村居民不失去土地的前提下，最大限度發(fā)揮農(nóng)村土地的融資擔(dān)保功能，促進(jìn)農(nóng)村土地相關(guān)權(quán)利的自由流轉(zhuǎn)，從而滿足農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金需求，是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須面對和解決的一個重大問題。

國家通過對土地權(quán)利體系的安排，在不同時期不同主體之間進(jìn)行土地資源分配，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建財產(chǎn)權(quán)體系，從而實現(xiàn)社會財富分配，進(jìn)而達(dá)到規(guī)制社會、建立起基本社會秩序的目的[7]?！叭龣?quán)分置”破解了“兩權(quán)”結(jié)構(gòu)模式下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性與其資格性權(quán)利屬性之間的僵局，創(chuàng)造性地提出將承包土地經(jīng)營權(quán)作為抵押融資的客體，從而避免了農(nóng)村居民在抵押融資擔(dān)保交易中喪失土地的可能。有學(xué)者認(rèn)為，“三權(quán)分置”兼顧了公平與效率，其既保持了農(nóng)地的保障功能，又體現(xiàn)了農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)屬性，能夠更好地促進(jìn)農(nóng)地的市場配置效率[8]。“三權(quán)分置”理論使我國農(nóng)村土地權(quán)利從“所有權(quán)—承包經(jīng)營權(quán)”的二元結(jié)構(gòu)進(jìn)入“所有權(quán)—承包經(jīng)營權(quán)—經(jīng)營權(quán)”的三元結(jié)構(gòu)時代，這充分反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對法律制度構(gòu)建的深遠(yuǎn)影響和變革要求。但在現(xiàn)行法中，體現(xiàn)農(nóng)村土地承包關(guān)系的權(quán)利是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，其性質(zhì)為設(shè)定在農(nóng)村土地集體所有權(quán)上的用益物權(quán)。在現(xiàn)有物權(quán)體系中，不存在所謂的“農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)”。因此，構(gòu)建農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押制度的邏輯起點是將其納入現(xiàn)行物權(quán)體系，使其成為真正私法意義上的財產(chǎn)權(quán)利，這是其自由流轉(zhuǎn)、成為可用于抵押融資擔(dān)保交易財產(chǎn)的前提。

“三權(quán)分置”最初是由經(jīng)濟(jì)學(xué)界提出，如何將這一經(jīng)濟(jì)學(xué)理論用法律語言準(zhǔn)確表達(dá)，是構(gòu)建農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押制度首先要解決的問題?！叭龣?quán)分置”首先要求堅持農(nóng)村土地的集體所有，在此前提下將農(nóng)村土地權(quán)利體系分解為土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)三權(quán)，實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)。政策轉(zhuǎn)化為法律制度，并不是簡單地將政策的內(nèi)容復(fù)制粘貼，而是要考慮法律體系的自洽性，既要體現(xiàn)政策精神，又要符合法律自身的邏輯。故在現(xiàn)行制度框架內(nèi)，如何將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融入現(xiàn)有物權(quán)體系，是一個需要探討的問題。新修訂的《中華人民共和國土地承包法》雖然規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)，但并未明確土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)。學(xué)界對“三權(quán)”中土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)認(rèn)識并不統(tǒng)一。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)并不是一項具體的民事權(quán)利，而是各種農(nóng)地使用權(quán)的總稱[9]。也有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體與作為承包權(quán)人的農(nóng)戶之間是一種債權(quán)關(guān)系，這種法律關(guān)系屬于合同法范疇，由于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)是基于流轉(zhuǎn)雙方簽訂的合同而產(chǎn)生的，故其權(quán)利屬性應(yīng)為債權(quán)而非物權(quán)[10]。但是筆者認(rèn)為，根據(jù)“三權(quán)分置”政策設(shè)計，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)是從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)派生而來，二者應(yīng)當(dāng)具有同等法律地位的獨立財產(chǎn)權(quán)，其性質(zhì)在法律上應(yīng)表達(dá)為用益物權(quán)更為妥帖。

促進(jìn)農(nóng)地抵押擔(dān)保交易的前提是農(nóng)村土地集體所有不能動搖，因為農(nóng)戶通過取得承包經(jīng)營權(quán)的具體方式體現(xiàn)土地的集體所有。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)具有顯著的身份屬性[11]，農(nóng)村土地的市場化屬性主要由農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)派生的土地經(jīng)營權(quán)體現(xiàn)。“三權(quán)分置”關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)與農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)關(guān)系的表述為在法律制度層面上落實該政策提供了參考路徑，但能否直接將上述政策表達(dá)直接引入相關(guān)法律制度，則需要進(jìn)一步探討。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)的下位概念，在該權(quán)利上再設(shè)定一個次級用益物權(quán)在法理上是否具有可行性？隨著社會發(fā)展和科技進(jìn)步，物權(quán)的客體不再限于有體物，權(quán)利可以成為物權(quán)客體在大陸法系已被普遍承認(rèn)。根據(jù)大陸法系通說，民事權(quán)利的客體可以分為兩個層級，第一個層級是物或者精神上創(chuàng)造的權(quán)利，第二層級即為權(quán)利[12]。民事權(quán)利的客體可以分層級，這意味著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)成為其他物權(quán)的客體具有合理性和正當(dāng)性。同時，在某一具體用益物權(quán)上再行設(shè)定新的用益物權(quán)是有先例可循的。德國民法上就有類似規(guī)定，當(dāng)某人于他人土地上取得地上權(quán)之后，其亦可以在該地上權(quán)上為第三人設(shè)立次級地上權(quán)[13]。因此，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)之上再設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，從法理基礎(chǔ)及立法技術(shù)層面均不存在障礙。故在法律制度層面而言，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)為設(shè)定于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)上的一項獨立物權(quán)，這是保證其具有市場品格、能夠被用于抵押融資擔(dān)保交易的邏輯起點。

三、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的規(guī)則構(gòu)建

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)是按照“三權(quán)分置”的思路在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)定的次級用益物權(quán)，其產(chǎn)生方式、權(quán)利內(nèi)容等與其他土地上用益物權(quán)有明顯差別。因此，在制度安排上，有必要針對其自身特點，結(jié)合現(xiàn)行制度，重點關(guān)注以下幾個問題。

（一）土地經(jīng)營權(quán)抵押的客體范圍問題

農(nóng)村居民作為集體成員享有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)村土地集體所有的具體表現(xiàn)形式，而農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)則是基于土地流轉(zhuǎn)的需要從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)派生而來的，這樣的安排反映了經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實對農(nóng)村土地權(quán)利流轉(zhuǎn)和配置的需求。從性質(zhì)上看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，其應(yīng)當(dāng)被允許用于抵押擔(dān)保交易。但現(xiàn)行制度只允許“四荒地”承包經(jīng)營權(quán)用于抵押融資，而以家庭為單位承包的承包經(jīng)營權(quán)則禁止抵押。這是因為現(xiàn)行制度下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是一種帶有身份屬性的權(quán)利，將其用于抵押，會在實現(xiàn)抵押權(quán)時遭遇制度障礙。因此，農(nóng)村土地抵押融資擔(dān)保交易不能以土地承包經(jīng)營權(quán)為客體，而是應(yīng)當(dāng)以從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的土地經(jīng)營權(quán)為抵押物。

土地經(jīng)營權(quán)用于抵押擔(dān)保主要有兩種情況：一是在權(quán)利主體已經(jīng)通過合法流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)時，基于融資需要，該權(quán)利為債權(quán)人設(shè)定抵押權(quán)，二是在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人在出現(xiàn)資金需求時，從其權(quán)利中分離出土地經(jīng)營權(quán)，以此權(quán)利為債權(quán)擔(dān)保。在第一種情形下，權(quán)利人已通過合法的流轉(zhuǎn)取得權(quán)利，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)已經(jīng)分離出來，這與以其他財產(chǎn)進(jìn)行抵押融資交易并無區(qū)別。有爭議的是在第二種情形下，如何設(shè)定抵押權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，承包經(jīng)營權(quán)人應(yīng)當(dāng)先為自己設(shè)定農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，然后將該經(jīng)營權(quán)為抵押物，為債權(quán)人設(shè)定抵押權(quán)[14]。但有學(xué)者對此持反對意見，認(rèn)為根本無須先行設(shè)定經(jīng)營權(quán)，而是直接以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為債權(quán)人設(shè)定抵押權(quán)，只是在抵押權(quán)實現(xiàn)時，處分的是經(jīng)營權(quán)而非承包經(jīng)營權(quán)[15]。

根據(jù)目前的政策安排，土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，體現(xiàn)了土地承包不變和生產(chǎn)要素市場化的需求，實現(xiàn)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)在時間維度和社會維度上的分割。在 “兩權(quán)”結(jié)構(gòu)背景下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)解決了土地權(quán)利的初始分配，其承載了“平均地權(quán)”和社會保障替代功能，是一項帶有資格性特征的基礎(chǔ)權(quán)利。農(nóng)村土地集保障功能和財產(chǎn)屬性于一體，導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在客觀上無法實現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)，土地的財產(chǎn)屬性無法充分釋放。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的出現(xiàn)，在不割裂農(nóng)戶與土地法權(quán)關(guān)系的前提下，還原農(nóng)村土地的資源性生產(chǎn)要素屬性，使農(nóng)村土地的財產(chǎn)價值得以凸顯，使得充分發(fā)掘農(nóng)村土地的融資擔(dān)保潛力成為現(xiàn)實。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)沒有身份屬性，不承載社會保障功能，是一項純粹的財產(chǎn)權(quán)利，具有能夠自由流轉(zhuǎn)的市場品質(zhì)，故能夠被用于抵押融資擔(dān)保交易?！叭龣?quán)分置”政策的主旨在于通過“經(jīng)營權(quán)”實現(xiàn)提高農(nóng)村土地利用效率的愿景，又保留“承包權(quán)”以保障公平。因此，在以農(nóng)村土地為對象的抵押融資擔(dān)保交易中，抵押權(quán)應(yīng)當(dāng)是設(shè)立在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)之上的。無論在何種情形下，都不能直接以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押權(quán)，這既與該權(quán)利的特性不符，又與“三權(quán)分置”的意圖相悖。

（二）農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押登記制度的構(gòu)建

現(xiàn)行物權(quán)法就抵押權(quán)的設(shè)定規(guī)定了登記生效和登記對抗兩種模式，即以不動產(chǎn)或不動產(chǎn)用益物權(quán)（主要是城市房屋所有權(quán)和城市土地使用權(quán)）為客體設(shè)定抵押權(quán)，唯有登記方產(chǎn)生物權(quán)變動效果;以動產(chǎn)為客體設(shè)定抵押權(quán)的，則登記為對抗第三人的要件而非生效要件。那么，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)用于抵押是采用登記生效模式還是登記對抗模式？農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，二者的公示方法是否必須保持一致？在現(xiàn)行法中，農(nóng)村土地權(quán)利只有“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)可以用于抵押，對于此類抵押權(quán)，物權(quán)法采用登記生效模式。以耕地為客體的承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利變動，登記僅為對抗要件。之所以對二者區(qū)別對待，主要是因為二者的取得方式不同，前者財產(chǎn)權(quán)利屬性明顯，市場化程度較高，采用登記生效模式有助于保障交易安全，減少交易成本?；凇胺€(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，并保持長久不變”的政策立場，穩(wěn)定性成為后者的內(nèi)在要求，這一特點導(dǎo)致其在流轉(zhuǎn)中呈現(xiàn)出一定程度的封閉性。同時，后者的流轉(zhuǎn)主要在本集體成員或者熟人之間，是典型的“熟人社會”，基于地緣、血緣等關(guān)系，流轉(zhuǎn)雙方及第三人比較熟悉，無須通過登記公示物權(quán)變動[2]。新修訂的土地承包法沿襲了現(xiàn)有規(guī)定，仍將登記作為土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)變動的對抗要件。

盡管農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，但其是一項獨立的物權(quán)，其物權(quán)變動模式無須與后者捆綁。抵押財產(chǎn)本身的取得采用何種登記模式與以其為標(biāo)的之抵押權(quán)的設(shè)立采用何種登記模式之間并無直接關(guān)系，二者在物權(quán)變動模式選擇上無須保持一致[16]。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不同，其權(quán)利的取得非基于特定身份，權(quán)利不承載生存保障功能，是完全市場化的財產(chǎn)權(quán)利。土地經(jīng)營權(quán)在性質(zhì)與功能上與“四荒地”承包經(jīng)營權(quán)類似，其流轉(zhuǎn)主要是通過公開市場而非以地緣、人緣等為紐帶形成“熟人社會”，從維護(hù)交易安全和物盡其用出發(fā)，以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)為客體設(shè)定抵押權(quán)采用登記生效更為妥當(dāng)。

根據(jù)在先登記原則，不動產(chǎn)權(quán)利的各項變動均應(yīng)以初始登記為基礎(chǔ)[17]。因此，應(yīng)當(dāng)先完成農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)登記，然后再在此基礎(chǔ)上登記抵押權(quán)。目前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記采取的是人的編成主義，即登記簿以戶為單位，多塊承包地一并登記。但人的編成主義弊端明顯，易增加交易相對人的查詢成本。在市場交易中，交易成本越低就越能增進(jìn)資源的有效利用，促進(jìn)社會財富的增長。一般而言，交易成本包括認(rèn)識成本、協(xié)議成本、規(guī)范成本、防險成本與爭議成本等[18]。物權(quán)變動公示生效有利于降低認(rèn)識成本、協(xié)議成本及防險成本，但人的編成主義在認(rèn)識成本上高于物的編成主義。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)是建立在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)上的次級用益物權(quán)，二者的客體都是承包土地，故設(shè)定農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)時需要在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿上進(jìn)行登記。從有利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的需求出發(fā)，土地經(jīng)營權(quán)登記應(yīng)當(dāng)選擇交易成本更低的物的編成主義。

選擇哪個機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記，目前試點地區(qū)的普遍做法是由縣級主管農(nóng)業(yè)的部門負(fù)責(zé)登記，《暫行辦法》還規(guī)定政府授權(quán)的相關(guān)交易平臺亦可辦理抵押登記工作。但根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)的登記機(jī)構(gòu)為縣級以上人民政府。可見在實踐中，相關(guān)登記機(jī)構(gòu)并不統(tǒng)一。登記機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一會造成交易相對人查詢成本、風(fēng)險成本等交易成本上升，妨礙正常的市場交易，降低權(quán)利流轉(zhuǎn)的效率。因此，在未來對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行法律制度上的安排時，應(yīng)當(dāng)規(guī)定上述農(nóng)村土地權(quán)利的登記交由統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)辦理。

（三）農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押的實現(xiàn)方式與路徑

現(xiàn)行法中，拍賣、變賣和折價為抵押權(quán)的實現(xiàn)方式，那么以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)為客體的抵押權(quán)在實現(xiàn)時是否可以通過上述方式實現(xiàn)呢？新修訂的《土地承包法》只規(guī)定了擔(dān)保物權(quán)人有優(yōu)先受償權(quán)，并未具體規(guī)定擔(dān)保物權(quán)實現(xiàn)方式。農(nóng)村土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)屬性決定了接受土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的一方必須有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的能力。從現(xiàn)有的試點來看，土地經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)人均為銀行等金融機(jī)構(gòu)，其顯然不具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力和條件，故其抵押權(quán)不能通過折價方式實現(xiàn)。在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資中，抵押權(quán)人可以通過拍賣和變賣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)債權(quán)的優(yōu)先清償。首先，債權(quán)人實現(xiàn)抵押權(quán)時對土地經(jīng)營權(quán)的處分不涉及土地承包關(guān)系，對“堅持集體所有、穩(wěn)定承包關(guān)系”的政策主旨不造成任何沖擊;其次，土地經(jīng)營權(quán)是建立在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)之上的次級用益物權(quán)，當(dāng)事人依意思自治形成以土地經(jīng)營權(quán)為客體抵押權(quán)法律關(guān)系，當(dāng)債務(wù)人到期不履行債務(wù)時，債權(quán)人有權(quán)通過拍賣、變賣土地經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)債權(quán)清償;最后，從效率的角度而言，不應(yīng)對抵押權(quán)的實現(xiàn)設(shè)置障礙，因為這極易造成債權(quán)人因擔(dān)心抵押權(quán)難以實現(xiàn)而不接受農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押，這與推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的初衷相悖。

由于農(nóng)村土地權(quán)利市場化程度不高，加之要求受讓人有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營資質(zhì)等限制，在處分農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)時，有可能面臨無人受讓的窘境。因此，在制度構(gòu)建時應(yīng)當(dāng)考慮到這一現(xiàn)實問題，并做出合理的回應(yīng)。從現(xiàn)行實踐來看，重慶的做法是成立農(nóng)村資產(chǎn)管理公司，當(dāng)農(nóng)地抵押權(quán)通過拍賣、變賣不能實現(xiàn)時，由該資產(chǎn)管理公司負(fù)責(zé)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn);而吉林省的改革模式與重慶不同，其做法是通過政府設(shè)立的物權(quán)融資平臺與農(nóng)戶簽訂轉(zhuǎn)包合同，當(dāng)農(nóng)戶到期不能償還貸款時，物權(quán)融資平臺代其向金融機(jī)構(gòu)償還，然后物權(quán)融資平臺通過流轉(zhuǎn)農(nóng)戶轉(zhuǎn)包的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)獲取收益，當(dāng)平臺通過流轉(zhuǎn)獲得的款項達(dá)到農(nóng)戶借款本息時，平臺將土地承包經(jīng)營權(quán)返還給農(nóng)戶。上述兩種模式雖然在具體制度設(shè)計上有所不同，但其出發(fā)點都是為了解決農(nóng)地抵押實現(xiàn)難的問題，對將來的制度構(gòu)建具有參考價值。因此，當(dāng)債權(quán)人無法通過拍賣、變賣方式實現(xiàn)農(nóng)地抵押權(quán)時，應(yīng)當(dāng)將農(nóng)地交由有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力的第三方接管，債權(quán)人通過從第三方獲取經(jīng)營收益的方式使債權(quán)得以清償。當(dāng)債權(quán)得到完全清償后，抵押權(quán)消滅，農(nóng)地應(yīng)當(dāng)返還給抵押人。

在現(xiàn)行法下，抵押權(quán)的實現(xiàn)不再像以往那樣必須通過訴訟實現(xiàn)。根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，當(dāng)?shù)盅簷?quán)實現(xiàn)條件具備時，抵押權(quán)人和抵押人可以通過協(xié)商實現(xiàn)抵押權(quán)，如果協(xié)商不成，抵押權(quán)人無須向法院提起訴訟，可以直接向法院請求拍賣、變賣抵押財產(chǎn)。《民事訴訟法》也對抵押權(quán)實現(xiàn)的非訟程序做出了相應(yīng)規(guī)定。人民法院在受理債權(quán)人的申請后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查，經(jīng)審查符合法律規(guī)定的，則直接以裁定書的形式裁定擔(dān)保財產(chǎn)拍賣、變賣，該裁定可以作為申請強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)。這樣的制度安排減輕了當(dāng)事人的訟累，使抵押權(quán)人不必經(jīng)過冗長的程序便可以實現(xiàn)債權(quán)的優(yōu)先受償，降低了交易成本。而在實踐中，部分地方在推進(jìn)相關(guān)試點工作中卻沒有遵循上述規(guī)定，而是仍然要求債權(quán)人向人民法院提起訴訟，這種做法無疑會增加債權(quán)人的權(quán)利實現(xiàn)成本，從而導(dǎo)致抵押融資交易成本的增加。因此，在將來構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)抵押規(guī)則時，應(yīng)當(dāng)明確抵押權(quán)人有權(quán)徑行向人民法院申請通過拍賣、變賣實現(xiàn)權(quán)利。

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（責(zé)任編輯：易曉艷）