王榮珍 梁晨 侯巍

摘? ? ? 要：在城市化快速推進、大眾創(chuàng)業(yè)與營商環(huán)境優(yōu)化、民眾降低創(chuàng)業(yè)成本等多種因素的影響下，變更房屋使用性質的情況日益普遍。不適當的變更會給社區(qū)安寧、建筑物安全、環(huán)境保護以及治安交通等帶來消極影響，亟待相關立法加以完善。我國現行法在城市房屋使用性質變更的要件、程序以及法律后果等方面尚存缺漏，應結合多地相關實踐經驗，綜合已有法律規(guī)定，在《城市房地產管理法》中確立城市房屋使用性質不變?yōu)樵瓌t變?yōu)槔?、變更審批為原則備案為例外的理念，明確城市房屋使用性質變更應當具備的要件以及禁止的情形，規(guī)定審批程序以及永久變更和臨時變更的法律責任。

關? 鍵? 詞：城市房屋使用性質;永久變更;臨時變更

中圖分類號：D920.5? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）11-0111-10

收稿日期：2019-08-29

城市房屋使用性質變更是指對房屋規(guī)劃用途的變更，即改變建設工程規(guī)劃許可證或房地產權證等載明房屋使用性質的行為。隨著城市化的快速推進，市中心的商業(yè)服務功能日益凸顯，在國家“大眾創(chuàng)業(yè)”、住房租賃允許“商改住”等政策的刺激下①，一些中小企業(yè)以及零售商鋪為了節(jié)約成本，紛紛利用住宅創(chuàng)業(yè)，“住改商”“住改倉”等現象屢見不鮮，過剩的商業(yè)寫字樓、公寓式酒店等物業(yè)被改為租賃住房的情況隨處可見。遺憾的是，我國現行法對于城市房屋使用性質變更雖然設置了一些條件及程序，但因其涉及土地、規(guī)劃、消防、建設、交通、環(huán)境保護等方面，這些規(guī)定還較為籠統(tǒng)分散，致使房屋使用性質變更處于相對無序狀態(tài)，不僅不能有效促進城市更新，而且給城市居民帶來了很多負面影響。[1]為此，本文擬就房屋使用性質變更的法律問題加以研究，以期為相關立法完善提出建議。

一、城市房屋使用性質變更立法檢視

（一）城市房屋使用性質變更的立法現狀考察

根據房屋使用性質變更是否改變土地使用性質，房屋使用性質變更可區(qū)分為永久變更和臨時變更。永久變更是指伴隨著土地使用性質改變的房屋使用性質變更。我國現行法下，地上建筑物的使用性質往往取決于該地塊的用地性質，土地使用性質改變，地上房屋使用性質也要隨之改變，這種伴隨著土地使用性質改變而變更房屋使用性質的，就是永久變更?！吨腥A人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）、《中華人民共和國城市房地產管理法》（以下簡稱《城市房地產管理法》）、《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《土地管理法實施條例》）、《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱《出讓和轉讓暫行條例》）等現行法律法規(guī)都允許土地使用性質的變更。根據《土地管理法》第56條規(guī)定，通過出讓或劃撥取得土地使用權的土地使用性質可以變更，但應當履行以下程序：其一，經有關人民政府土地行政主管部門同意。其二，經有關城市規(guī)劃行政主管部門同意。其三，原批準用地的人民政府批準?！冻鞘蟹康禺a管理法》第18條對以出讓方式取得的土地使用權的土地使用性質變更作出了細化規(guī)定，較《土地管理法》增加了兩點：一是簽訂土地使用權出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權出讓合同;二是相應調整土地使用權出讓金?！冻鲎尯娃D讓暫行條例》第18條、《土地管理法實施條例》第6條第2款則更進一步明確土地使用性質變更需要辦理登記。此外，《城市房地產管理法》第44條及《出讓和轉讓暫行條例》第27條還規(guī)定，以出讓方式獲得土地使用權即使轉讓后，土地使用性質也可以變更，操作同以出讓方式取得的土地使用權的土地使用性質變更。臨時變更是指在不改變土地使用性質前提下，改變建設工程規(guī)劃許可證或房地產權證等載明房屋使用性質的行為，如“住改商”“住改倉”“商改住”、工業(yè)用房改為商業(yè)用房等。相較于永久變更，臨時變更在實踐中更為常見?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）第43條對建設單位變更房屋使用性質作出了簡要規(guī)定，其內容概括為：一是符合控制性詳細規(guī)劃;二是向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出申請;三是規(guī)劃主管部門應當將變更情況通報同級土地主管部門并公示;四是建設單位應當將變更情況報有關人民政府土地主管部門備案?！吨腥A人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）第77條規(guī)定，將住宅改變?yōu)榻洜I性用房的，除遵守法律法規(guī)以及管理規(guī)約外，應當經有利害關系的業(yè)主同意?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理建筑物區(qū)分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《建筑物區(qū)分所有權解釋》）第10條和第11條進一步細化了《物權法》第77條的規(guī)定，界定了“有利害關系的業(yè)主”，明確了有利害關系的業(yè)主對未經其同意的房屋使用性質變更有物上請求權或者損害賠償請求權。

（二）城市房屋使用性質變更相關立法存在的問題

為推動城市房屋使用性質變更的規(guī)范有序，盡可能發(fā)揮城市存量房屋的使用功能，促進物盡其用，維護良好的社會生產生活秩序，設置合理的變更要件、程序以及法律后果至關重要。然而，我國現行法有關規(guī)定卻不盡人意。

⒈城市房屋使用性質變更的要件不夠明確。對于房屋使用性質的永久變更，我國現行法從規(guī)范土地使用性質變更的角度上對其程序作了規(guī)定，而對其上附著的房屋永久變更缺乏明確規(guī)定，往往導致規(guī)劃行政主管部門及其他有關部門難以把握，有些合理且必要的變更申請被擱置甚至被拒絕，進而引發(fā)社會矛盾。對于房屋使用性質的臨時變更，我國相關立法簡要規(guī)定了建設單位變更房屋使用性質，明確了區(qū)分所有建筑物中的“住改商”要求，但對建成后的其他類型房屋使用性質的臨時變更沒有涉及，并且要求遵守的其他法律法規(guī)中也欠缺對此種變更的規(guī)劃管理條件規(guī)定。實踐中，“住改商”等臨時變更房屋使用性質的負面影響不可忽視，給小區(qū)安全帶來隱患、給居民身心健康造成損害、侵害業(yè)主合法權益等，[2]亟待更為細致的規(guī)定。

⒉城市房屋使用性質變更的程序不夠明確。房屋使用性質變更不僅應當滿足實體上的條件，還應當符合一定的程序。房屋使用性質的變更是否都需要經過審批。對于需要審批的，當事人如何申請，提交哪些材料、哪些部門參與審批、審批結果是否應予公示等程序性問題缺乏明確規(guī)定。這些內容的立法缺失，一方面導致房屋所有人及使用人在變更使用性質時無明確的程序可依，進而選擇隨意變更，其結果是帶來了消防安全隱患、局部交通擁堵、鄰里糾紛增多等問題;另一方面，相關主管部門參與審批時程序不清、權力邊界不明，無法正常履責，導致權力真空、相互推諉、權力濫用等問題，對房屋使用性質應有的監(jiān)管、公法限制難以落實，客觀上助長了房屋使用性質擅自變更的不良現象。

⒊城市房屋使用性質變更的法律后果不夠明確。國有土地上房屋征收工作實務中，“住改商”后的房屋如何補償是經常遇到的問題。根據2011年《國有土地上房屋征收評估辦法》（以下簡稱《評估辦法》）第9條和第14條規(guī)定，被征收房屋的用途、土地使用權都是該房屋價值評估時應當考慮的影響房屋價值的因素。而對被征收房屋用途的認定，一般以房屋權屬證書和房屋登記簿的記載為準;房屋權屬證書與房屋登記簿記載不一致的，除有證據證明房屋登記簿確有錯誤外，以房屋登記簿為準。但“住改商”對變更后的房屋性質在沒有辦理登記的情況下，究竟按照哪種用途補償，是變更前的住宅類還是變更后的經營性用房類，兩種用途的補償價值是不一樣的，經營性用房的價值補償往往要高于住宅。眾所周知，征收人和被征收人是利益相對方，從自身立場和利益最大化出發(fā)，都會選擇對補償結果最為有利的土地用途作為補償價值考量因素。對于經營性用房認定與否，拆遷人與被拆遷人雙方都不含糊，解決不好可能帶來拆遷人的申請強制執(zhí)行或者被拆遷人的上訪等問題。[3]然而，我國現行法迄今都尚未給出明確的方案解決此類問題。此外，房屋使用性質變更能否作為改變土地性質的依據，是否應進行土地變更登記和房屋產權變更登記，房屋使用性質變更要不要補繳土地出讓金，要不要設定最低有效年限等問題，皆有待現行法予以規(guī)范。

二、我國部分地方對城市房屋使用性質變更的實踐探索

近年來，許多地方根據本地實際出臺了地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件，如《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》《寧波市臨時改變房屋用途管理規(guī)定》《杭州市加強與完善現有建筑物臨時改變使用功能規(guī)劃管理規(guī)定實施細則》《汕頭經濟特區(qū)房屋臨時變更用途規(guī)劃管理辦法》等，這些立法對城市房屋使用性質變更的要件、程序以及法律后果等方面進行了探索，對于規(guī)范本地房屋使用性質變更起到了積極作用，也為上位法相關立法的完善提供了經驗與借鑒。

（一）關于城市房屋使用性質變更的要件

根據地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件規(guī)定，房屋使用人應當按照建設工程規(guī)劃許可證或者房地產權證載明的用途使用房屋，不得擅自變更①。如要變更，必須滿足一定要件，包括必須同時具備的積極要件，以及出現任何一種則不予變更的消極要件。各地所規(guī)定的要件異同共存，概括起來，積極要件主要有：其一，符合社會經濟發(fā)展、產業(yè)布局調整、城市區(qū)域功能調整、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的要求。其二，符合周圍環(huán)境、公共服務及市政基礎配套設施承載的要求。其三，符合建筑安全、消防、衛(wèi)生、環(huán)境保護、交通、文物保護等方面的管理規(guī)定和技術規(guī)范等①。消極要件主要有：其一，屬于臨時建筑或危房。其二，已納入房屋征收范圍、城市近期建設改造范圍、土地儲備計劃范圍的房屋。其三，未經共有產權人、相鄰建筑物產權人或者周邊其他利害關系人同意的房屋。其四，物業(yè)管理規(guī)約明確不得變更用途的房屋。其五，已被依法查封的房屋等②。

（二）關于城市房屋使用性質變更的程序

地方立法以及其他規(guī)范性文件對城市房屋使用性質的變更都有程序性要求。有些地方的程序規(guī)定涵蓋永久變更與臨時變更，如《惠州市區(qū)建筑物改變使用功能的若干規(guī)定》（已失效）;有些地方只針對臨時變更，如《寧波市臨時改變房屋用途管理規(guī)定》;有些地方涉及的范圍更窄，僅規(guī)定“住改商”“舊工業(yè)建筑使用功能改變”，如南京市《簡化住所（經營場所）工商登記手續(xù)操作暫行辦法》（2014）、《珠海市臨時改變舊工業(yè)建筑使用功能項目管理實施意見》（2013）等。絕大多數地方都要求房屋使用性質的變更應經規(guī)劃主管部門審批，也有地方規(guī)定某些情形下無需審批。如在南京市，申請人利用非獨立住宅作為住所（經營場所），從事計算機系統(tǒng)服務、數據處理;軟件和信息服務、網絡技術;文化創(chuàng)意、咨詢策劃;動漫游戲開發(fā);電子商務;翻譯服務;工業(yè)設計;股權投資類經營項目的，申請人可以直接向工商部門提交房屋所有權證或房屋租賃合同等房屋使用權文件辦理登記③。

具體到房屋使用性質變更審批的程序規(guī)定上，對于永久變更的，有些地方要求由規(guī)劃行政主管部門牽頭的多個部門審核同意變更使用性質后，再到土地行政主管部門重新簽訂土地使用權出讓合同或補充合同，補交地價和變更土地使用權登記，最后由規(guī)劃行政主管部門辦理房屋使用性質變更手續(xù)，核發(fā)《建設工程規(guī)劃許可證》④。對于臨時變更的，各地做法主要包括以下幾個方面：一是申請。申請人向有關部門提出申請，提交申請報告、申請人基本信息、建設工程規(guī)劃許可證與房屋所有權證、房屋變更方案、利害關系人意見、房屋鑒定結論等材料⑤。有些地方還要求申請人提交建筑物改變使用功能技術論證報告和建筑物改變、改造、裝修的設計方案及相應圖紙⑥。二是審查。有些地方立法規(guī)定，在審批房屋使用性質變更時，應經城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土、建設、房管、交通、消防、工商、衛(wèi)生、環(huán)保、文物保護等主管部門全面審查，而不限于規(guī)劃主管部門。如《杭州市加強與完善現有建筑物臨時改變使用功能規(guī)劃管理規(guī)定實施細則》第8條規(guī)定：“經過技術論證和公示后，具備改變使用功能的，建筑物改變、改造、裝修的施工圖要征求交警、環(huán)保、衛(wèi)生、消防等部門的書面意見，并送施工圖審查單位對建筑設計、結構安全進行審查，取得審查合格意見。”在審查環(huán)節(jié)，有些地方還規(guī)定規(guī)劃主管部門收到申請后，還要對申請材料進行公示、必要時應組織專家論證，臨時變更需要補繳地價的，申請人應當向國土資源行政管理部門申請辦理臨時改變土地用途手續(xù)并補交地價款①。三是作出批準決定。規(guī)劃主管部門作出準予變更或不準予變更的決定書。四是公告或函告。有些地方規(guī)定規(guī)劃行政主管部門作出準予變更決定后在本部門門戶網站公告②。有些地方規(guī)定規(guī)劃主管部門應當及時將依法變更后的房屋用途函告同級有關行政主管部門，如貴陽市和杭州市③。各地關于房屋使用性質變更的程序規(guī)定，對于彌補國家層面相關規(guī)定的不足，保障審批的有序進行發(fā)揮了重要作用。

（三）關于城市房屋使用性質變更的法律后果

各地方立法和其他規(guī)范性文件涉及房屋使用性質變更法律后果的規(guī)定主要包括變更后房屋使用性質認定、是否引起房屋使用性質以及土地用途變更登記、是否要繳納土地相關費用、是否設定臨時變更的有效期等方面，有些地方還區(qū)分了永久變更和臨時變更的法律后果。就永久變更來說，《貴陽市城鎮(zhèn)房屋變更用途管理規(guī)定》第11條規(guī)定，房屋所有權人取得變更批準文件后，依法向不動產登記機構申請辦理不動產用途變更登記手續(xù)。對于臨時性變更，多數地方立法并未要求辦理土地和房屋用途變更登記，規(guī)劃行政主管部門批準房屋使用性質臨時變更的決定及出具的相應文書并不能自動改變房屋產權和土地登記的房屋使用性質，房屋拆遷仍按原建筑物使用功能、原土地用途和原土地使用方式給予補償，如杭州市、上海市、寧波市等④。此外，一些地方還規(guī)定對于臨時性房屋使用性質變更應征收土地收益金⑤。大多數地方立法還同時規(guī)定了土地使用性質臨時變更的有效期，如珠海市臨時改變舊工業(yè)建筑使用功能項目的使用期限為兩年，到期后，項目單位應申請續(xù)期，每次續(xù)期一般不得超過兩年。寧波市臨時改變房屋用途的期限不低于一年且不超過五年，五年期限屆滿確需延期的，應當辦理延續(xù)手續(xù)，未重新申請或申請未獲批準的，應當自行恢復原房屋用途⑥。

三、城市房屋使用性質變更立法完善

我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《物權法》等現行法確立了房屋使用性質不變?yōu)樵瓌t變?yōu)槔獾幕揪?，這是合理的，在將來的立法完善中應予堅持。基于協(xié)調城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的需要，房屋使用性質在規(guī)劃審批時就得以確定，進而在生產生活中扮演不同的角色，由此決定了不同使用性質的房屋在建筑結構、設計規(guī)范、設備配置、供配電水方式等方面存在較大差異，所以，房屋使用性質原則上不得擅自變更。但考慮城市的更新需要、物盡其用等各種因素，允許有例外。

（一）城市房屋使用性質變更應當具備和禁止的要件

任何單位和個人變更房屋使用性質的，應當符合以下要件：一是符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和現行法律法規(guī)的規(guī)定。這是對我國《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《物權法》等立法規(guī)定的體現。二是符合房屋建筑結構安全、消防、交通、衛(wèi)生、環(huán)保、風景名勝及文物保護、物業(yè)管理等規(guī)定。這是為了避免房屋使用性質變更引起污染擾民、社會治安、消防環(huán)保、建筑安全、文物損毀等問題，如對于餐飲類、酒吧類的店鋪，住戶普遍認為會產生油煙、噪音污染，會對正常生活造成不良影響。[4]三是區(qū)分所有建筑物中的住宅變更為經營性用房的，須經利害關系業(yè)主的書面同意。強調書面形式，既考慮到該同意行為事關業(yè)主的切身利益，又便于為日后辦理有關行政手續(xù)提供材料，為糾紛解決留下證據。

在下列任何情形下，房屋使用性質不得變更：一是屬于教育、行政管理、服務、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、福利、市政公用、商業(yè)服務等規(guī)劃配套設施，變更性質后無法滿足配套要求且未采取補救措施的。城市公共服務設施是城市健康運行和發(fā)展的基礎，對于提高城市運行效率具有重要作用。城市公共服務設施的供求平衡關系是衡量城市服務水平和服務質量的關鍵。[5]一旦合理規(guī)劃后，除非優(yōu)化或達到新的供求平衡，否則不得輕易改變其功能。二是屬于文物古跡、歷史建筑、紀念性建筑、標志性建筑、具有地方特色和傳統(tǒng)風格的房屋，變更性質不符合保護要求的。根據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第31條和第32條規(guī)定，歷史建筑、文物古跡，具有地方特色的建筑物等應當予以保護，改變房屋使用性質不符合保護要求的，不得變更房屋使用性質。同時，這些歷史建筑、文物古跡彰顯著城市的傳統(tǒng)與特征，是特殊文化的載體，對于城市文明的傳承與發(fā)展具有重要的價值，而且隨著人們越來越追求精神層面的生活質量，這些具有紀念意義的建筑也會通過發(fā)展旅游產生難以估量的經濟價值。三是已納入房屋征收范圍、城市近期建設改造范圍、土地儲備計劃范圍，或者屬于危房的。對這些房屋使用性質變更加以限制，避免影響近期城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施和建筑物安全。四是被依法查封，或者權屬有爭議的。對這些房屋的使用性質變更加以限制，能夠避免爭議的擴大或妨礙司法程序。五是共有房屋，未經共有人書面同意的。根據《物權法》第97條規(guī)定，除了共有人之間另有約定外，處分共有的不動產或者作重大修繕的，應當經占份額三分之二以上的按份共有人或者全體共同共有人同意。所以，為保護房屋其他共有人的權利，未經房屋其他共有人同意的，不得變更房屋使用性質，以避免糾紛。六是局部改變房屋使用性質時，改變的部分不能滿足獨立使用要求，或者造成房屋剩余部分使用不便的，以確保房屋得到有效利用。

（二）城市房屋使用性質變更應當遵循的程序

⒈城市房屋使用性質變更以審批為原則。已如前述，我國《土地管理法》《城市房地產管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律對房屋使用性質的永久變更和臨時變更，原則上都要求經過規(guī)劃、土地等行政主管部門審批，絕大多數地方對此也采取該原則。有學者在談到“住改商”這種形式的房屋變更是否應審批時有不同觀點。肯定者認為，如果不審批，則會導致國有資產流失、挑戰(zhàn)規(guī)劃權威、形成不公平競爭。[6]否定者認為，對小區(qū)“住改商”不審批不會對規(guī)劃、土地管理產生重要影響;不審批對所有市場主體同等對待，無所謂有損公平。反之，要求審批，在時間上和成本上都不利于經營性活動的開展。[7]這些看法觀察的角度不同，都有一定道理，有些“住改商”從事電子商務、無實體店鋪的網絡交易服務等經營，確實不會對規(guī)劃、土地等產生重要影響。但有些“住改商”從事餐飲、娛樂、加工制造等經營就會對規(guī)劃、環(huán)境、建筑安全以及小區(qū)其他業(yè)主利益產生影響，有些變成倉庫儲存易燃易爆危險品則可能危及公共安全。同時，房屋使用性質變更確實改變了當初的城市規(guī)劃與布局，影響了房屋功能的發(fā)揮，帶來房屋變更前后的出入人數變化，用電水量的增減，建筑物內部結構的修改以及承載重量的變化，相應地就可能在消防、人居環(huán)境、交通出行、物業(yè)管理、社區(qū)和諧等方面產生不良影響。而且，我國對不同用途土地使用權的取得時應繳納的土地費用、使用年限、交易稅費等是不同的，不同用途房屋要繳納的用電、用水費用也有差異，隨意變更確實會帶來應繳納費用的變化，可能造成國有資產的流失。因而，筆者贊成房屋使用性質變更原則上應當審批。但應該看到，“住改商”是我國市場經濟發(fā)展過程中特定的現象，是市場調節(jié)的必然產物。[8]實踐中，存在著大量的“住改商”從事便利店、打印店、家政服務、電子商務等經營活動，這些經營活動往往不易對城鄉(xiāng)規(guī)劃、社區(qū)安寧、社會治安、消防環(huán)保、建筑安全等造成危害，在不擴建、不改建、不新建、不改變外立面的前提下，放寬對此類變更房屋使用性質行為的審批能夠有效推進城市更新，適應“存量挖掘”需求，大大降低創(chuàng)業(yè)成本，優(yōu)化營商環(huán)境，促進就業(yè)，便民利民，也能夠節(jié)約行政資源?！安还苁橇⒎ㄟ€是法律的實施，都不能超越其經濟社會狀況的條件限制”。[8]因而，權衡利弊，對于利大于弊的房屋使用性質變更情形的應當免于審批。同時，為了方便城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門以及其他有關部門掌握房屋使用性質變更的情況，加強監(jiān)管，應敦促當事人按照一定條件進行變更，應要求當事人向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門報送備案材料，辦理備案手續(xù)。借鑒各地做法，備案的住宅變?yōu)榻洜I性用房從事的經營活動主要包括：計算機系統(tǒng)服務、數據處理;軟件和信息服務、網絡技術;文化創(chuàng)意、咨詢策劃;動漫游戲開發(fā);翻譯服務;工業(yè)設計;家用電器修理;家庭服務;清潔服務;日用雜品綜合零售等。

⒉城市房屋使用性質變更的具體程序。在確立了房屋使用性質變更的審批與備案管理后，尚需明確具體程序，提高行政管理效率。參考各地方相關立法及實踐，房屋使用性質變更的審批應當遵循申請、受理、審查、批準和公示程序。具體來說：⑴申請人提出申請。房屋使用性質變更實行依申請原則，申請人需向規(guī)劃行政主管部門提出房屋使用性質變更申請，提交下列材料——房屋使用性質變更申請書;申請人的身份證明;規(guī)劃行政主管部門核發(fā)的《建設工程規(guī)劃許可證》、建設工程驗收合格證明文件及其附圖，以及規(guī)劃部門審批的其他規(guī)劃文件、備案文件;具有相應資質的專業(yè)機構編制的規(guī)劃技術論證報告;房屋的權屬證明，房屋共有人等同意房屋使用性質變更的書面證明;房屋使用性質變更不影響建筑安全、居住環(huán)境、景觀、交通等的書面承諾;利害關系業(yè)主對區(qū)分所有建筑物中的住宅變更為經營性用房的書面同意證明等。這些材料的提交旨在增強申請人的誠信意識，確保房屋使用性質變更滿足建筑、結構、消防、交通等各種規(guī)范要求，便于審批部門對申請的變更有全面的把握，保障房屋使用性質變更的科學性、合理性和可行性。⑵受理。受理程序按照《行政許可法》第32條的相關規(guī)定。⑶審查。包括初審、審批前公示、全面審查。初審是指規(guī)劃行政主管部門對申請人提交的材料著重審查建筑物的規(guī)劃功能、安全性及建筑物合法性。如果有必要，可以召開專題審查論證會，征求相關職能部門、房屋原設計單位、城市規(guī)劃和建筑專家等意見，并出具初步審查意見。確保變更符合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》《城市房地產管理法》等法律法規(guī)規(guī)定，符合城市發(fā)展要求。審批前公示是指申請的變更涉及利害關系人權益和社會公眾利益的，應當進行公示。公示的有效反饋意見應當作為變更審批的參考依據。此程序旨在盡可能避免變更對周邊環(huán)境產生負面影響，對利害關系人造成損害，防患于未然。全面審查是指申請的變更涉及房屋建筑結構安全、消防、交通、衛(wèi)生、環(huán)保、風景名勝及文物保護等方面的，規(guī)劃行政主管部門在公示期滿后向相關部門征求意見，相關部門出具書面審查意見。這是因為房屋使用性質變更往往涉及到多方面的問題，以“住改商”為例，變更房屋使用性質往往需要對房屋進行裝修改造，導致房屋的安全性受到威脅;“住改商”后因排污、共用公共區(qū)域、噪音等問題導致鄰里糾紛越來越多;“住改商”的經營者由于隱蔽在小區(qū)內，無證經營者較多，逃稅、漏稅現象嚴重;“住改商”后導致小區(qū)流動人員增加，小區(qū)治安也會受到嚴重影響。[10]因此，對于房屋使用性質變更的審批程序有必要采用全面審查機制。⑷批準。規(guī)劃行政主管部門根據前述審查情況認為經依法調整規(guī)劃可以變更房屋使用性質的，向申請人出具《準予變更房屋使用性質決定書》;認為暫時無法調整規(guī)劃可以變更房屋使用性質的，向申請人出具《準予臨時變更房屋使用性質決定書》;不同意變更的，出具《不予變更房屋使用性質決定書》，并說明理由。準予變更決定書應當明確變更后的使用性質和其他規(guī)劃要求等，同時抄送國土、建設、房管、城市管理等相關部門。五是公示。規(guī)劃行政主管部門允許變更房屋使用性質的，應當依照《行政許可法》第5條第2款規(guī)定將變更的情況予以公示，接受市民的查詢和監(jiān)督。

對于房屋使用性質變更僅僅備案的情形，并不意味著國家對此就放任不管或無法監(jiān)督，也要經過一定的程序便于規(guī)劃行政主管部門進行有效監(jiān)管。申請人須向規(guī)劃行政主管部門提交材料，反映真實情況，并對其報送材料的真實性負責。報送材料主要包括：申請人的身份證明;房屋使用性質臨時變更情況的說明;房屋的權屬證明，房屋共有人等同意房屋使用性質臨時變更的書面證明;利害關系業(yè)主同意區(qū)分所有建筑物中的住宅變更為經營性用房的書面證明;房屋使用性質臨時變更不影響建筑安全、居住環(huán)境、景觀、交通等書面承諾。規(guī)劃行政主管部門應當審查備案申請的材料，對于報送材料齊全且符合法定形式的，應當當場出具《房屋使用性質臨時變更備案證明》。

（三）城市房屋使用性質變更應當明確的法律后果

對于房屋使用性質變更后是否需辦理變更登記以及變更后房屋使用性質認定的問題，筆者認為，根據是否依法調整規(guī)劃來確定。獲批準予變更房屋使用性質的，需依法調整規(guī)劃，當事人應當持批準書到不動產登記機構辦理土地變更登記和房屋產權變更登記，房屋的使用性質以變更登記后的為準。獲批準予臨時變更房屋使用性質的，因不涉及規(guī)劃調整，僅僅為臨時滿足生產生活需要，并非永久變更，不必然帶來土地使用性質的改變。因而，為減少登記機關的工作量和工作成本，減輕申請人登記負擔，不必辦理土地變更登記和房屋產權變更登記。準予臨時變更決定書不得作為改變土地性質和房屋使用性質的依據。原規(guī)劃的房屋使用性質不變，房屋拆遷或其他權益確認時，仍以原使用性質為準。

對于房屋使用性質變更后涉及的土地費用調整問題，我國現行法已經明確永久性變更應調整土地使用權出讓金。永久性變更房屋使用性質以土地使用性質的變更為前提，變更者應當依照《土地管理法》《城市房地產管理法》等法律法規(guī)辦理土地使用權出讓金調整手續(xù)。但對于臨時性變更的，如上文所述的浙江省、嘉興市及瑞安市等地方立法皆規(guī)定需繳納土地收益金。然而，我國現行法律、行政法規(guī)卻未有類似的規(guī)定。國家物價局、建設部聯(lián)合發(fā)布的《關于解決在房地產交易中國有土地收益流失問題的通知》中對土地收益金有規(guī)定，即“凡未實行土地使用權有償出讓和轉讓的，經房地產交易市場由當事人協(xié)議出售、出租的城鎮(zhèn)國有土地上的各類房屋（不包括房地產開發(fā)公司新建的商品房）均應向出售、出租人收取一定的土地收益金?！贝艘?guī)定僅針對在未經出讓和轉讓而獲得土地使用權的國有土地上建造的房屋出售及出租，目的在于解決城鎮(zhèn)房地產交易中國有土地收益流失問題，但并未包括臨時變更房屋使用性質的情形。實踐中，不同用途的土地應繳納的土地使用權出讓金標準是不同的，如根據《廣州市國土資源和規(guī)劃委員會關于公布廣州市2017年國有建設用地使用權基準地價成果的通告》（穗國土規(guī)劃字[2017]229號）之附件2：《廣州市土地級別范圍及價格》，不同用途的一級土地基準地價（含路線價）相差很大，商服用地、辦公用地、住宅用地分別為65143、14396、29867元/平方米建筑面積，由此決定附著在商服用地、住宅用地上的建筑物價格將相去甚遠，住宅價格往往低于商業(yè)性用房的價格，這就意味著業(yè)主以較低的價格取得住宅所有權或使用權后，再變更為商業(yè)性用房，如不補繳任何差價，則既對商業(yè)性用房購買者不公平，又造成國有資產的流失，有損城市規(guī)劃、土地管理的嚴肅性和權威性，擾亂房地產市場交易秩序。因此，臨時變更房屋使用性質，如需調整土地費用的，則應調整并予以補交土地收益金。此外，房屋使用性質臨時變更在實踐中比較普遍，若當事人在短期內擅自臨時變更房屋使用性質，往往會引發(fā)一系列的社會問題，因此，結合各地實踐，應對臨時變更房屋使用性質設定時間要求。使用期滿后需要延期的，應在規(guī)定期限屆滿前申請延期，每次延期不得超過五年。

（四）城市房屋使用性質變更的立法完善建議

我國《土地管理法》《城市房地產管理法》《物權法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《出讓和轉讓暫行條例》等法律法規(guī)對城市房屋使用性質的變更都有相關規(guī)定，但立法內容分散且有缺漏，應當加以完善。由于城市房屋使用性質變更不僅包括《物權法》所規(guī)定的住宅改為經營性用房，《土地管理法》上所規(guī)定的因土地用途變更而引起的房屋使用性質永久變更，還包括其他類型的房屋使用性質臨時變更。而且，房屋使用性質變更涉及房屋和土地兩個方面，其行政主管部門包括規(guī)劃、土地、建設、環(huán)保等多個機關，因而在法律層面對該制度的完善安排在《城市房地產管理法》中比較合適，這與該法“加強對城市房地產的管理，維護房地產市場秩序，保障房地產權利人的合法權益，促進房地產業(yè)的健康發(fā)展”之立法目的相吻合。建議在該法中增加一章為“房地產用途變更管理”，在該章中綜合已有法律規(guī)定，確立房屋用途不變?yōu)樵瓌t變?yōu)槔狻⒆兏鼘徟鸀樵瓌t備案為例外的理念;明確城市房屋使用性質變更應當具備的條件以及禁止的情形;規(guī)定審批的程序包括申請、受理、審查、批準以及公示;強調永久變更要依法辦理土地用途和房屋用途變更登記，臨時變更不必辦理上述登記;臨時變更的期限為土地使用權有效期內的二年到五年，尤其要明確臨時變更的批準決定書不能作為將來與房屋和土地權益有關的用途認定依據。通過對全國范圍內大量存在的城市房屋使用性質變更提供全面系統(tǒng)的法律規(guī)則，必將有助于規(guī)范當事人的變更行為，解決法律缺失、變更隨意、管理混亂、糾紛多發(fā)，社會秩序、鄰里和諧、房屋安全受損等問題。同時，各地也可以充分發(fā)揮立法權，在現行法框架下，結合本地實際，順應本地房屋使用性質變更的客觀現實，出臺并不斷完善相應管理規(guī)定，細化房屋使用性質變更法律法規(guī)規(guī)定，引導房屋使用性質變更有序進行，有效發(fā)揮房屋使用性質變更的積極作用。

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（責任編輯：苗政軍）