張磊

摘要：本文以內(nèi)地消防部隊(duì)改革，由現(xiàn)役編制成建制劃歸應(yīng)急管理部，組建應(yīng)急管理部消防救援局為背景，通過對(duì)澳門消防改革發(fā)展歷史、消防員性別比例、每千人平均消防員數(shù)量、年齡狀況、工作時(shí)間、薪資待遇、事件出動(dòng)數(shù)量、社區(qū)警務(wù)與人員培訓(xùn)各方面介紹，探究了澳門在職業(yè)化消防發(fā)展歷程的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)我國內(nèi)地消防向?qū)I(yè)化、職業(yè)化過渡發(fā)展有著重要借鑒意義。

關(guān)鍵詞：澳門; 職業(yè)化消防; 發(fā)展; 改革; 借鑒

1 ? 引言

在新中國成立初期，由于我國廠房少，樓層矮，危化品種類少，出警數(shù)量少，火災(zāi)種類單一，為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展形式，在1982年6月決定將消防兵役制納入武警部隊(duì)序列，實(shí)行武警現(xiàn)役制的消防體制，但隨著社會(huì)的高速發(fā)展，人民生活水平不斷提高，高層建筑拔地而起，火災(zāi)出動(dòng)和社會(huì)救援的數(shù)量增多，種類雜，難度大，險(xiǎn)情高逐漸成為消防部隊(duì)面臨的主流問題，現(xiàn)役制的消防體制逐漸不符合新時(shí)代黨和國家發(fā)展大局，所以為防范化解重特大安全風(fēng)險(xiǎn)，健全公共安全體系，整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源，推動(dòng)形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應(yīng)急管理體制，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，2018年成立應(yīng)急管理部，將消防現(xiàn)役制逐漸向?qū)I(yè)化、職業(yè)化道路過渡。澳門作為中國的一部分，由于特定的歷史原因，地區(qū)差異的不同，所以造成的消防體制不同，而澳門消防職業(yè)化發(fā)展進(jìn)程也有83年之久，因此學(xué)習(xí)和探索澳門消防職業(yè)化發(fā)展歷程的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)內(nèi)地消防改革和完善職業(yè)化發(fā)展制度有著重要的學(xué)習(xí)借鑒意義。

2 ? 澳門消防職業(yè)化發(fā)展現(xiàn)狀簡介

澳門消防形成于19世紀(jì)中期，1851年由葡國駐澳門軍隊(duì)負(fù)責(zé)消防工作。1883年組成了由消防監(jiān)察處設(shè)在板樟堂修道院兵營內(nèi)的60多名消防隊(duì)伍。1919年時(shí)，設(shè)立消防隊(duì)取替消防監(jiān)察處，擁有了長期的受薪人員和輔助工作人員，形成了職業(yè)化消防的雛形。1923年改名為公共救護(hù)隊(duì)，澳門消防除了撲救及拯救工作外，還要執(zhí)行衛(wèi)生調(diào)查隊(duì)的職務(wù)，其中隊(duì)長、副隊(duì)長和處長的工作，由葡國軍人擔(dān)任，形成了視為兵役任務(wù)的半職業(yè)化消防隊(duì)伍。1936年，澳門成立一支軍事化部隊(duì)，消防部門納入其中，基本標(biāo)志澳門消防形成職業(yè)化體系。1991年，設(shè)立保安部隊(duì)事務(wù)司，消防隊(duì)納入保安部隊(duì)。1995年澳門消防隊(duì)改為直屬總督的一支軍事化部隊(duì)，其部門包括：指揮部及指揮機(jī)關(guān)、資源管理廳、行動(dòng)廳、技術(shù)廳、消防學(xué)校、服務(wù)處、機(jī)場(chǎng)處，形成有596名消防人員的職業(yè)化消防道路。隨著近十幾年來社會(huì)的進(jìn)步，職業(yè)化消防隊(duì)伍的不斷發(fā)展，澳門職業(yè)制消防人員的數(shù)量也不斷增加，到2019年，已形成在32.9平方公里的范圍內(nèi)，有1589名消防員的保安部隊(duì)，職業(yè)制消防人員是1995年的2.7倍。

2.1 ?從性別方面

澳門消防員主要以男性為主，至2019年，男性消防人員共1523名，占消防人員比例的95.85%，女性消防人員共66名，僅占消防人員比例的4.15%。

2.2 ?從人員數(shù)量方面

根據(jù)澳門統(tǒng)計(jì)暨普查局資料顯示，2018年澳門有66.74萬人，市民與消防人員比例為420：1，澳門人口中每千人平均消防員數(shù)量可達(dá)2.38個(gè)，每平方公里消防人員48.30人。而內(nèi)地消防，目前每千人平均消防救援人員數(shù)量僅為0.13名，每平方公里消防人員僅0.04人，內(nèi)地每千人平均消防人員比例僅為澳門的0.055%。

2.3 ?從年齡方面

根據(jù)澳門消防局公布資料顯示，澳門消防員年齡在18到20歲之間的占2.8%，消防員年齡在21至30 歲之間的占27.8%，消防員年齡在31至40歲之間的占34.8%，消防員年齡在41至50歲之間的占18.5%，年齡在51到60歲之間的占14.7%，而大于60 歲的消防員占比在1.4%。由此可見，62.6%的消防員年齡在21到40歲之間;而34.6%的澳門消防員年齡大于40歲。

2.4 ?從工作時(shí)間方面

根據(jù)澳門勞工事務(wù)局資料統(tǒng)計(jì)，澳門消防行動(dòng)站人員實(shí)行工作24小時(shí)，休息48小時(shí)的三班輪休制度。而消防官員實(shí)行公務(wù)員制度，實(shí)行由9：00上班17：45下班的雙休執(zhí)勤制度。其中在日常休息期間除提前申請(qǐng)外，其他人員不得無故離開澳門。

2.5 ?從薪資待遇方面

澳門公務(wù)員的收入以薪俸點(diǎn)數(shù)與點(diǎn)數(shù)值的乘積為準(zhǔn)，每點(diǎn)88澳門幣（2019年），因特殊的社會(huì)背景，澳門消防員每年收14月份工資，其中兩個(gè)月工資由澳門各賭場(chǎng)負(fù)責(zé)。入職培訓(xùn)的消防員薪俸點(diǎn)為220點(diǎn)，年收入可達(dá)271040澳門幣;普通消防員薪俸點(diǎn)260點(diǎn)，年收入可達(dá)320320澳門幣;副一等消防區(qū)長的薪俸點(diǎn)為540點(diǎn)，年收入可達(dá)665280澳門幣;消防總長的薪俸點(diǎn)為770點(diǎn)，年收入可達(dá)948640澳門幣。根據(jù)澳門統(tǒng)計(jì)暨普查局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2018年澳門職業(yè)制消防員年平均收入423653人民幣（2019 年10月10日匯率），是澳門各行業(yè)的中上等水平。

2.6 ?從事件出動(dòng)數(shù)量方面

經(jīng)過多年消防職業(yè)化發(fā)展，澳門目前實(shí)行保安司領(lǐng)導(dǎo)下的由消防局、警察總局、海關(guān)一體化的協(xié)調(diào)防護(hù)體系。根據(jù)澳門特區(qū)政府和消防局每年公布的消防年刊與資料數(shù)據(jù)，筆者統(tǒng)計(jì)了由2014年至2018年近5年來澳門消防局在日常行動(dòng)工作中火警、救護(hù)車、拯救工作（搶險(xiǎn)救援）、特別服務(wù)的出動(dòng)數(shù)量（見表1）。

根據(jù)表1可以看出自2014年開始至2018年期間，火警數(shù)量始終維持在1200起以內(nèi)，2014年火警出動(dòng)數(shù)量最高1186起，占全年出動(dòng)數(shù)量的2.75%，而2017年火警出動(dòng)數(shù)量最低1034起，占全年出動(dòng)數(shù)量的2.16%，上下相差浮動(dòng)不大。自1923年后，澳門消防局開始提供緊急救護(hù)服務(wù)，之后救護(hù)車出動(dòng)數(shù)量連年增加，通過表1可以看出，2014年救護(hù)車出動(dòng)數(shù)量占全年事件的84.78%，2015年救護(hù)車出動(dòng)數(shù)量占全年事件的85.31%，2016年救護(hù)車出動(dòng)數(shù)量占全年事件的84.45%，2017年救護(hù)車出動(dòng)數(shù)量占全年事件的82.64%，2018年救護(hù)車出動(dòng)數(shù)量占全年事件的84.27%。每年救護(hù)車出動(dòng)數(shù)量占全年80%以上，是火警數(shù)量出動(dòng)數(shù)量的3000多倍。拯救工作（搶險(xiǎn)救援車）和特別服務(wù)出動(dòng)數(shù)量全年出動(dòng)數(shù)量在近5年維持在全年的3.19%和12.01%以內(nèi)，其中2017年拯救工作和特別服務(wù)達(dá)歷年最高，是由于在2017年臺(tái)風(fēng)天鴿造成較大影響。隨著澳門社會(huì)的發(fā)展，火警、救護(hù)車、拯救工作和特別服務(wù)出勤相應(yīng)增加，雖然出動(dòng)次數(shù)每年都有上升浮動(dòng)，但每年火警出動(dòng)中有越來越多的事件不再需要消防人員開水灌救。

2.7 ?從社區(qū)警務(wù)方面

根據(jù)澳門消防局2018年消防年刊公布的防火宣傳資料顯示，消防局每年都會(huì)定期到社區(qū)進(jìn)行各類型防火宣傳活動(dòng)，包括防火及救護(hù)講座，拜訪及交流，到社區(qū)派發(fā)宣傳單，安全巡查及演習(xí)等，持續(xù)貫徹“主動(dòng)警務(wù)、社區(qū)警務(wù)、公關(guān)警務(wù)”理念和“以防為主”的方針，主動(dòng)將防火安全訊息帶入社區(qū)，藉此做到“預(yù)防火災(zāi)，全民有責(zé)，警力有限，民力無限”的效率。筆者統(tǒng)計(jì)2018年澳門職業(yè)化消防人員在社區(qū)警務(wù)方面包括：防火講座218場(chǎng)、滅火筒使用81場(chǎng)、疏散演習(xí)及事故演習(xí)184場(chǎng)和防火宣傳801場(chǎng)的數(shù)據(jù)（見圖1）。

2.8 ?從人員培訓(xùn)方面

澳門消防局十分重視人員的專業(yè)培訓(xùn)，職業(yè)化消防必定伴隨專業(yè)性的培訓(xùn)，澳門自回歸后，為增強(qiáng)人員綜合專業(yè)能力，開辦了多項(xiàng)本地及海外課程，派送消防局人員前往其他國家、地區(qū)進(jìn)行學(xué)習(xí)交流，吸收及分享經(jīng)驗(yàn)，開闊視野及提高思維能力，提升專業(yè)技術(shù)水平。筆者統(tǒng)計(jì)澳門消防局近5年來開設(shè)的課程和培訓(xùn)人員數(shù)量（見表2）。

3 ? 澳門消防職業(yè)化發(fā)展問題簡析

3.1 ?行動(dòng)站消防人員老齡化問題

根據(jù)澳門8/2006號(hào)法律規(guī)定自2008年起取消公務(wù)員長俸制度，也就是說2008年入職后的消防人員退休后不再領(lǐng)取特區(qū)政府的退休金。此外，澳門政府建議澳門公務(wù)員退休時(shí)間為60到65歲，期間沒有強(qiáng)制退休的政策，而澳門2019年消防人員年齡大于40歲占總消防人員的34.6%，部分行動(dòng)站消防人員現(xiàn)已有趨向于大齡化狀態(tài)，預(yù)計(jì)在2050年消防員老齡化會(huì)到達(dá)頂峰，不適于擔(dān)負(fù)一線救援與救護(hù)的消防人員數(shù)量不斷增加。沒有退休金后，因?yàn)榘拈T消防職業(yè)化體系，會(huì)有越來越多的消防員會(huì)選擇申請(qǐng)退居二線，長期“占有”編制人員名額而不會(huì)選擇退休，而后勤編制名額又不足，這樣就形成了消防行動(dòng)站人員老齡化嚴(yán)重，年輕的力量又得不到補(bǔ)充的惡性循環(huán)。

3.2 ? 消防員紀(jì)律散漫和晉升困難問題

根據(jù)職業(yè)化發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，一旦形成穩(wěn)定的消防職業(yè)化消防體系，在相當(dāng)長的一段時(shí)間里會(huì)明顯看到消防職業(yè)化的優(yōu)勢(shì)所在。不僅能夠保證穩(wěn)定的消防人員，大大提高消防人員的專業(yè)素質(zhì)能力，還可以積累長期的實(shí)戰(zhàn)和工作經(jīng)驗(yàn)。但是長時(shí)間的職業(yè)化發(fā)展，就會(huì)發(fā)現(xiàn)對(duì)于“一個(gè)蘿卜一個(gè)坑”職業(yè)化制度的負(fù)面影響。人員滿編之后，崗位變化幅度也就不大，消防人員的晉升空間也就不足，升職難度也就更大，長期值班工作的消防人員就容易形成倦怠的工作情緒，一直處于平平淡淡，無欲無求，升職無望，晉升無門的工作狀態(tài)，逐漸失去對(duì)工作的熱情，工作積極性低落。久而久之，就會(huì)出現(xiàn)作風(fēng)散漫，紀(jì)律松弛的“混日子”狀態(tài)，從而導(dǎo)致消防人員情緒低沉，工作積極性低的惡性循環(huán)。

3.3 ?突發(fā)事件人員不足問題

雖然澳門消防局至今有1589名消防人員，占地面積僅32.9平方公里，行動(dòng)站消防員有近1400名消防員，有9間消防行動(dòng)站，但由于實(shí)行三班倒休制度，所以每間消防行動(dòng)站工作人員不超過50人。而消防救護(hù)的消防人員又占三分之二，所以每間消防行動(dòng)站的滅火救援人數(shù)不超過15人，救護(hù)人數(shù)不超過35人。如果發(fā)生突發(fā)事件，如賭場(chǎng)高層建筑火災(zāi)或2018年天鴿臺(tái)風(fēng)自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)，消防局第一出動(dòng)力量嚴(yán)重不足。澳門又沒有消防志愿者、專職消防隊(duì)和合同制消防隊(duì)，所以突發(fā)事件人員不足狀況已成為澳門消防面臨的困難，澳門消防只能實(shí)行增加防火宣傳的頻率，減少火災(zāi)發(fā)生和祈求沒有大型火災(zāi)發(fā)生的惡性循環(huán)。

4 ? 對(duì)內(nèi)地消防改革過渡時(shí)期的啟示

由上述內(nèi)容可見，澳門職業(yè)化消防體制經(jīng)過80多年的發(fā)展，不管是在社區(qū)警務(wù)方面，還是職業(yè)化人員培訓(xùn)等方面，都已經(jīng)形成了相對(duì)成熟穩(wěn)定的體系結(jié)構(gòu)。通過對(duì)澳門職業(yè)化消防體制建設(shè)情況的探析，我們可以得到以下一些啟示。

4.1 ?提前籌劃建立職業(yè)化后勤保障機(jī)構(gòu)

改革過渡時(shí)期做好人員編制的規(guī)劃和統(tǒng)計(jì)，每個(gè)地區(qū)要做好消防人員人數(shù)、年齡層次、男女人員比例、崗位工作狀況和消防車輛的綜合統(tǒng)計(jì)，收集資料，建立統(tǒng)一的動(dòng)態(tài)網(wǎng)絡(luò)，以此來計(jì)劃每年招考的消防人數(shù)，彌補(bǔ)崗位空缺，更新補(bǔ)充消防器材，增加基層消防員數(shù)量和保證基層消防人員的年輕化。良好的休息狀況，是高效率、長時(shí)間工作的必要保證。根據(jù)收集的動(dòng)態(tài)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)，逐年增加招考消防人員，慢慢實(shí)行基層中隊(duì)輪休制度，既能保證每年入職消防員業(yè)務(wù)水平的質(zhì)量，又能夠逐漸實(shí)行基層中隊(duì)消防人員一班倒休，到兩班倒休，到三班倒休的緩沖過渡。同時(shí)根據(jù)各省市的經(jīng)濟(jì)和消費(fèi)水平，提高基層消防人員的薪資待遇，有保證地實(shí)行消防員高薪政策。合理宣傳，增強(qiáng)消防人員的榮譽(yù)感和使命感，提高消防人員的社會(huì)地位。借鑒澳門消防職業(yè)化發(fā)展所面臨的問題，要精簡部門，預(yù)留機(jī)關(guān)人員，把機(jī)關(guān)年輕化人員下放基層中隊(duì)，補(bǔ)充基層救援力量，對(duì)于身體狀況和年齡狀況不能擔(dān)負(fù)一線的救援人員，建立職業(yè)化后勤保障機(jī)構(gòu)，從事經(jīng)驗(yàn)傳授和教育培訓(xùn)工作，預(yù)防在未來很長一段時(shí)間里出現(xiàn)基層消防員老齡化問題。

4.2 ?建立內(nèi)部競爭機(jī)制

競爭是現(xiàn)代社會(huì)的顯著特點(diǎn)，引入競爭機(jī)制是實(shí)現(xiàn)人才流動(dòng)和激勵(lì)機(jī)制良性運(yùn)轉(zhuǎn)的有效途徑。如果消防職業(yè)化制度長時(shí)間處于安逸、無壓力狀態(tài)下，就會(huì)存在機(jī)制僵化、冗員過多、積極性不足、紀(jì)律散漫、資源浪費(fèi)、效率低下。而建立靈活、多樣性的競爭機(jī)制，就保證了消防機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員之間的競爭，是激發(fā)消防人員積極性和保持良好紀(jì)律性的關(guān)鍵所在。針對(duì)澳門消防職業(yè)化發(fā)展體制，由于沒有建立起完善的激勵(lì)機(jī)制，部分消防員存在著“干與不干無變化，干多干少無希望”的消極抱怨心理，所以在消防體制內(nèi)部實(shí)行競爭機(jī)制，落實(shí)“有能力就能晉升”“能上能下”“能進(jìn)能出”的體系制度，按照“能者上，平者讓，庸者下”的原則，建立科學(xué)、完善的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合日常工作實(shí)際狀況，激勵(lì)消防員保持積極的工作熱情和良好的組織紀(jì)律，就能保有現(xiàn)在的職位或獲得向上晉升的機(jī)會(huì)，打破傳統(tǒng)的“一次安排定終身”“消防鐵飯碗”的這種職業(yè)化說法，才能保證消防員“優(yōu)勝”升職入口和“劣汰”降職或開除出口的暢通，塑造這種危機(jī)感讓消防人員保持工作的積極性和良好的紀(jì)律性，從而提高消防各部門工作的效率。

4.3 ?加強(qiáng)合同制消防隊(duì)和社會(huì)救援力量的正規(guī)化建設(shè)

近年來，全國各地人民政府已批準(zhǔn)合同制消防員編制數(shù)量達(dá)到消防救援力量的三分之一，合同制消防員隊(duì)伍的發(fā)展實(shí)現(xiàn)了跨越式的歷史性突破，是新時(shí)期多種形式消防隊(duì)伍建設(shè)的重要組成部分，給消防救援力量注入了新活力，形成了以消防救援力量為主體，合同制隊(duì)伍為重要補(bǔ)充的發(fā)展模式，極大地解決了消防人員嚴(yán)重不足的困難和問題。但是在實(shí)際工作中，還存在部分合同制和社會(huì)救援隊(duì)員素質(zhì)不高，人員成分復(fù)雜，訓(xùn)練水平有限，服從意識(shí)不強(qiáng)，社會(huì)地位不明確，各自為戰(zhàn)，協(xié)調(diào)機(jī)制混亂等諸多問題，無法在大型事故救援中統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)，導(dǎo)致在管理綜合救援力量隊(duì)伍過程中存在著較大的難度。在內(nèi)地消防救援力量向職業(yè)化發(fā)展過渡之后，不管是財(cái)政儲(chǔ)備還是人員編制，必定與合同制消防員、社會(huì)救援力量的接觸、合作更密切、更廣泛。所以下一步應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)消防救援隊(duì)伍以外的其他消防救援隊(duì)伍以及社會(huì)救援力量在消防救援體系中的重要性，最大限度地發(fā)揮合同制消防隊(duì)、志愿消防隊(duì)和社會(huì)救援力量在消防救援中的作用，明確合同制消防員的法律地位、職業(yè)定義、職業(yè)職級(jí)、職業(yè)薪資、職業(yè)范疇、職業(yè)要求以及職業(yè)后勤保障等，將其納入消防救援的正規(guī)化建設(shè)體系，通過搭建應(yīng)急救援協(xié)作平臺(tái)，相互合作，互相交流，建立與專業(yè)救援隊(duì)伍共訓(xùn)共練和服務(wù)保障機(jī)制等措施，鼓勵(lì)支持合同制消防隊(duì)、志愿消防隊(duì)和社會(huì)救援力量的建設(shè)發(fā)展，從而構(gòu)建具有中國特色、符合現(xiàn)階段我國社會(huì)發(fā)展需求的消防應(yīng)急救援體系。

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