蔣建峰 金懌

摘要：在“放管服”改革背景下，如何更好地對(duì)行政審批類(lèi)電子文件進(jìn)行歸檔成為各地迫切需要解決的問(wèn)題。文章介紹了“放管服”背景下行政審批檔案的特點(diǎn)及各地行政審批電子檔案管理現(xiàn)狀，分析說(shuō)明了建設(shè)行政審批電子檔案管理平臺(tái)的迫切性和必要性，提出了構(gòu)建電子檔案管理平臺(tái)的建設(shè)思路，對(duì)市縣級(jí)政府加強(qiáng)各類(lèi)行政審批電子檔案管理有一定的參考和借鑒意義。

關(guān)鍵詞：放管服；行政審批；電子檔案

近年來(lái)，全國(guó)各地深入推進(jìn)中央部署的“放管服”改革工作，紛紛開(kāi)展了“最多跑一次”“不見(jiàn)面審批”“一網(wǎng)通辦”等便民工作，提出了“讓數(shù)據(jù)多跑路，百姓少跑腿”“建設(shè)優(yōu)質(zhì)營(yíng)商環(huán)境”的工作目標(biāo)。這些目標(biāo)的提出，要求建設(shè)一個(gè)服務(wù)型政府，倒逼政府電子政務(wù)建設(shè)加速，通過(guò)各種信息化手段來(lái)加快各部門(mén)在行政審批上的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，一個(gè)窗口受理、一個(gè)平臺(tái)統(tǒng)管，通過(guò)線上線下相結(jié)合的方式開(kāi)展審批工作。在各地的“放管服”改革探索實(shí)施過(guò)程中，不少地方政府通過(guò)完善政務(wù)服務(wù)集中模式，直接把多項(xiàng)行政審批職能集中劃轉(zhuǎn)至行政審批局，使行政審批業(yè)務(wù)工作在統(tǒng)一建設(shè)的政務(wù)管理平臺(tái)上開(kāi)展。除此之外，將其他不宜劃轉(zhuǎn)的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)也盡量集中至政務(wù)管理平臺(tái)辦理，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上收件登記，部門(mén)內(nèi)部再進(jìn)行網(wǎng)上或?qū)嶓w業(yè)務(wù)審批辦理。在各類(lèi)網(wǎng)上業(yè)務(wù)辦理過(guò)程中，通過(guò)對(duì)事項(xiàng)審批的流程化自定義設(shè)置，運(yùn)用電子審批的方式進(jìn)行審批工作，大大提高了行政審批工作的效率。筆者通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)：一方面，通過(guò)改革，政府行政審批效率確實(shí)得到大大提高，但另一方面，在改革背景下，行政審批類(lèi)電子文件辦結(jié)歸檔時(shí)存在不少問(wèn)題，亟待檔案從業(yè)者探討、研究新的解決方法。

一、“放管服”背景下行政審批檔案的特點(diǎn)

行政審批類(lèi)檔案是區(qū)別于文書(shū)檔案的一類(lèi)業(yè)務(wù)檔案，它包含了各級(jí)政府部門(mén)在開(kāi)展行政許可、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政處罰、行政征收、行政給付、公共服務(wù)等各方面工作時(shí)產(chǎn)生的各種檔案，與文書(shū)檔案相比，行政審批檔案有其自身的特點(diǎn)。

1.檔案價(jià)值高，使用面廣

行政審批檔案是記錄政府在依法行使行政權(quán)力，提供公共服務(wù)的過(guò)程中所產(chǎn)生的檔案。比如行政許可檔案，包含大量行政單位依法審查準(zhǔn)予法人、個(gè)人從事某種特定活動(dòng)的材料；再比如行政確認(rèn)檔案里的不動(dòng)產(chǎn)登記檔案，包含公民依法獲得的不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的材料。此類(lèi)檔案使用面極廣，對(duì)政府依法處理社會(huì)矛盾、保障公民個(gè)人合法權(quán)利、提高社會(huì)服務(wù)水平具有重要作用，是建設(shè)法治社會(huì)的重要基礎(chǔ)。如這些檔案在形成、保存、利用時(shí)不規(guī)范、不合理，會(huì)對(duì)政府治理能力產(chǎn)生嚴(yán)重的不良影響。

2.檔案產(chǎn)生量大

行政審批所包含事項(xiàng)數(shù)量眾多，從張家港這類(lèi)縣級(jí)城市來(lái)看，就有1627項(xiàng)不見(jiàn)面審批及服務(wù)事項(xiàng)，且其中大部分事項(xiàng)辦理都很頻繁。以自然資源與規(guī)劃局為例（機(jī)構(gòu)改革前為國(guó)土資源局），近年不動(dòng)產(chǎn)登記檔案每年就新增案卷10萬(wàn)余卷，而1627項(xiàng)審批服務(wù)事項(xiàng)所產(chǎn)生的檔案更是數(shù)量巨大。

3.檔案系統(tǒng)性、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)

具有行政審批職能的部門(mén)中很多都是一些專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的部門(mén)，如環(huán)保局、自然資源與規(guī)劃局、人民銀行等單位，都是各專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的職能管理部門(mén)；部分業(yè)務(wù)網(wǎng)上審批需通過(guò)省平臺(tái)或中央條線平臺(tái)系統(tǒng)進(jìn)行操作，系統(tǒng)之間自成體系，產(chǎn)生的檔案也專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)。

4.電子檔案占比大

“放管服”改革的目的是建設(shè)優(yōu)質(zhì)營(yíng)商環(huán)境，讓“數(shù)據(jù)多跑路，百姓少跑腿”，這些目標(biāo)實(shí)現(xiàn)必須借助電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，社會(huì)公眾可通過(guò)電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)提交各類(lèi)審批申請(qǐng)，政府內(nèi)部通過(guò)各部門(mén)數(shù)據(jù)共享，避免申請(qǐng)人提交各類(lèi)證明材料。通過(guò)電子政務(wù)平臺(tái)的審批辦理產(chǎn)生了大量審批類(lèi)電子文件，電子文件及相關(guān)元數(shù)據(jù)歸檔后成為電子檔案，所以在行政審批檔案中，電子檔案占比較大，而且隨著電子政務(wù)的飛速發(fā)展，以后電子檔案所占比例還會(huì)越來(lái)越大。

加強(qiáng)行政審批電子檔案管理是一項(xiàng)必不可少的工作。行政審批電子檔案對(duì)于政府本身來(lái)說(shuō)，通過(guò)部門(mén)數(shù)據(jù)共享，可廣泛應(yīng)用于各項(xiàng)行政業(yè)務(wù)的開(kāi)展，避免要求公民及法人辦事重復(fù)提供各類(lèi)證明材料，提高行政效率，也能使得人民群眾提高幸福感、獲得感。對(duì)于社會(huì)公民、企事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，可憑此檔案證明權(quán)利獲得的合法性，保障自身的合法權(quán)利，有利于社會(huì)長(zhǎng)治久安。可以說(shuō)，對(duì)行政審批電子檔案進(jìn)行有效管理，于國(guó)于民都不可或缺。

二、“放管服”背景下行政審批電子檔案的管理現(xiàn)狀

1.行政審批電子檔案分布面廣且管理相對(duì)松散

行政審批電子檔案是政府部門(mén)在行使各項(xiàng)行政權(quán)力、提供各類(lèi)公共服務(wù)中產(chǎn)生的，由于政府各部門(mén)相對(duì)獨(dú)立，分散辦公，分布在不同地理位置，各部門(mén)橫向溝通聯(lián)系較少，所以造成行政審批電子檔案分布面廣，管理相對(duì)松散的局面。以市縣級(jí)政府為例，行政審批電子檔案一般產(chǎn)生于三類(lèi)審批平臺(tái)：一是“放管服”背景下市縣級(jí)政府統(tǒng)一建設(shè)的行政審批平臺(tái)，一般集成于政務(wù)集中管理平臺(tái)中；二是垂直管理單位建設(shè)的行政審批平臺(tái)；三是單位自建審批平臺(tái)。這些政府審批部門(mén)在日常工作中都產(chǎn)生檔案，導(dǎo)致了大量的行政審批電子檔案分散管理、各自為政的局面。在“放管服”改革、政府機(jī)構(gòu)改革的大背景下，政府試圖改變部門(mén)橫向溝通不足的現(xiàn)狀，重構(gòu)部門(mén)結(jié)構(gòu)，以“一個(gè)窗口、一個(gè)平臺(tái)”面向社會(huì)公眾提供服務(wù)，但審批所產(chǎn)生的電子檔案數(shù)據(jù)仍分散保管，機(jī)構(gòu)改革后電子檔案歸屬責(zé)任不明確，嚴(yán)重影響了政府的行政效率，也給社會(huì)公眾利用行政審批檔案帶來(lái)極大不便。

2.行政審批電子文件歸檔未引起足夠重視

筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于“放管服”改革向縱深推進(jìn)，各地紛紛把多項(xiàng)行政審批職能窗口入駐行政審批局辦事大廳，或者干脆把審批職能劃轉(zhuǎn)至行政審批局，由行政審批局負(fù)責(zé)管理審批工作，但是，在歸檔管理方面，不少行政審批局對(duì)于本單位的文書(shū)檔案相對(duì)比較重視，而對(duì)于產(chǎn)生的非常重要的行政審批電子檔案，受部分審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)缺少歸檔功能模塊的限制，大量行政審批產(chǎn)生的待歸檔材料被留存在業(yè)務(wù)系統(tǒng)，并未及時(shí)歸檔。另外，對(duì)于其他地理位置分散的審批部門(mén)，也大量存在類(lèi)似情況，平時(shí)辦結(jié)的電子文件不及時(shí)歸檔，需提供檔案利用時(shí)臨時(shí)從業(yè)務(wù)系統(tǒng)中調(diào)用，這樣不僅管理不科學(xué)，還給各種造假留有后門(mén)，嚴(yán)重影響政府的公信力。

3.行政審批檔案歸檔方法與現(xiàn)實(shí)業(yè)務(wù)脫節(jié)

利用電子審批平臺(tái)進(jìn)行審批的部門(mén)在進(jìn)行歸檔操作時(shí)，其審批流程在業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)上已經(jīng)走了一遍，為了歸檔，不少部門(mén)采用把審批結(jié)果文件打印出來(lái)蓋章歸檔，或者再次走紙質(zhì)文件的簽字、蓋章歸檔的流程，這種做法不但大大增加了工作人員的工作量，而且因真實(shí)審批流程是在電子業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)中走，嚴(yán)格意義上說(shuō)，電子媒體的審批文件才是原件，而紙質(zhì)件是復(fù)制件，采用紙質(zhì)文件歸檔，電子審批過(guò)程中的一些過(guò)程性元數(shù)據(jù)完全沒(méi)有保存下來(lái)，造成了行政審批檔案的不真實(shí)、不完整，嚴(yán)重影響了檔案的原始性、真實(shí)性與完整性，使得檔案的嚴(yán)肅性、證據(jù)性效能不復(fù)存在。

基于以上現(xiàn)實(shí)情況，在“放管服”及機(jī)構(gòu)改革背景下，如何能夠使得行政審批類(lèi)電子文件及時(shí)歸檔，保證檔案的真實(shí)、完整，打破部門(mén)檔案數(shù)據(jù)孤島效應(yīng)，更好地服務(wù)政府、服務(wù)社會(huì)大眾，是政府及檔案部門(mén)必須面對(duì)的一個(gè)問(wèn)題。通過(guò)建設(shè)一套適合現(xiàn)實(shí)情況的行政審批電子檔案管理系統(tǒng)平臺(tái)，對(duì)行政審批類(lèi)電子檔案進(jìn)行集中管理、保存、利用，并建立相關(guān)電子化歸檔的制度、規(guī)范加以實(shí)施執(zhí)行，以加強(qiáng)對(duì)行政審批電子檔案的規(guī)范管理，這是一個(gè)比較好的解決方案。

三、行政審批類(lèi)電子檔案管理平臺(tái)設(shè)計(jì)思路

1.總體架構(gòu)設(shè)計(jì)

“放管服”改革大力推進(jìn)，各地已開(kāi)始著手對(duì)行政審批類(lèi)部門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，但短時(shí)間內(nèi)無(wú)法使所有行政審批業(yè)務(wù)集中統(tǒng)一在一個(gè)部門(mén)、一個(gè)平臺(tái)里運(yùn)行，行政審批電子檔案分布面廣、管理相對(duì)松散的局面在比較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)仍會(huì)保持，所以電子檔案管理平臺(tái)考慮采用“業(yè)務(wù)物理分布，歸檔邏輯集成”的模式進(jìn)行建設(shè)。審批業(yè)務(wù)可仍在各分布點(diǎn)進(jìn)行辦理，辦理完畢的電子文件及元數(shù)據(jù)實(shí)行邏輯集中歸檔，通過(guò)數(shù)據(jù)共享等方式集中提供利用。

總體來(lái)說(shuō)，目標(biāo)是建設(shè)一個(gè)以四性檢測(cè)為核心的電子檔案管理平臺(tái)。在現(xiàn)有的三類(lèi)平臺(tái)上的審批事項(xiàng)辦結(jié)完成后，把待歸檔的各類(lèi)電子文件及元數(shù)據(jù)按預(yù)歸檔要求組織成待歸檔數(shù)據(jù)包，向數(shù)據(jù)交換平臺(tái)推送數(shù)據(jù)（Webservice接口），待歸檔數(shù)據(jù)通過(guò)四性檢測(cè)平臺(tái)檢測(cè)，滿足了歸檔階段的真實(shí)性、完整性、安全性、可用性要求后，數(shù)據(jù)進(jìn)入歸檔平臺(tái)，檔案人員在歸檔平臺(tái)進(jìn)行電子文件及元數(shù)據(jù)真實(shí)歸檔操作，歸檔完畢后的電子檔案通過(guò)檢測(cè)平臺(tái)驗(yàn)證進(jìn)行發(fā)布利用，歸檔平臺(tái)里的電子檔案在達(dá)到電子檔案移交期限，經(jīng)四性檢測(cè)平臺(tái)檢測(cè)，滿足了移交接收階段的四性檢測(cè)要求后，方可進(jìn)一步向綜合檔案館移交。

目前所有涉及行政審批的業(yè)務(wù)基本在政務(wù)網(wǎng)內(nèi)開(kāi)展，建設(shè)電子檔案管理平臺(tái)，可細(xì)化為在政務(wù)網(wǎng)內(nèi)建設(shè)數(shù)據(jù)交換平臺(tái)、四性檢測(cè)平臺(tái)、歸檔平臺(tái)、發(fā)布平臺(tái)、移交接收平臺(tái)（見(jiàn)圖1）。具體功能如下：

數(shù)據(jù)交換平臺(tái)：負(fù)責(zé)各異構(gòu)網(wǎng)絡(luò)之間數(shù)據(jù)交互歸集，可開(kāi)展歸檔前的數(shù)據(jù)初步整理工作，待交換數(shù)據(jù)打上可信時(shí)間戳以明確數(shù)據(jù)責(zé)任邊界，便于在發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)不一致時(shí)進(jìn)行責(zé)權(quán)劃分與確定。

四性檢測(cè)平臺(tái)：參照《文書(shū)類(lèi)電子檔案檢測(cè)一般要求》（DA/T 70-2018），歸檔階段、移交階段、長(zhǎng)期保存階段有各自對(duì)應(yīng)的四性檢測(cè)要求，根據(jù)行政審批電子檔案的特點(diǎn)，筆者另增加了數(shù)據(jù)發(fā)布階段的四性檢測(cè)，在此四個(gè)階段對(duì)數(shù)據(jù)真實(shí)性、完整性、可用性、安全性進(jìn)行檢測(cè)。

歸檔平臺(tái)：各行政審批業(yè)務(wù)歸檔人員在歸檔平臺(tái)進(jìn)行電子文件及元數(shù)據(jù)的整理歸檔（排序、組合、分配檔號(hào)等工作）。

發(fā)布平臺(tái)：為打破數(shù)據(jù)孤島效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)行政審批電子檔案數(shù)據(jù)政府部門(mén)共享，把辦理完畢但不滿檔案移交年限的電子檔案進(jìn)行發(fā)布共享利用。

移交接收平臺(tái)：歸檔平臺(tái)內(nèi)的電子檔案數(shù)據(jù)，在達(dá)到法定時(shí)間期限后，在移交接收平臺(tái)上主動(dòng)移交給綜合檔案館。

局域網(wǎng)內(nèi)平臺(tái)：與政務(wù)網(wǎng)物理隔離，主要包含綜合檔案館館內(nèi)檔案業(yè)務(wù)系統(tǒng)。包括檔案館檔案收集、管理、館藏發(fā)布利用等功能模塊。為保障電子檔案的長(zhǎng)期保存，定時(shí)開(kāi)展館藏電子檔案長(zhǎng)期保存階段的四性檢測(cè)工作。

2.行政審批電子檔案歸檔的具體操作

（1）行政審批電子檔案歸檔的前置條件

確保在審批業(yè)務(wù)操作流程中各類(lèi)電子文件的真實(shí)、合法、有效。一般需通過(guò)各類(lèi)制度保障及相關(guān)技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)電子文件的不可篡改、不可抵賴性，具體可在行政審批辦理的各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中，采用電子簽章、可信時(shí)間戳驗(yàn)證等技術(shù)進(jìn)行真實(shí)性的保障。

（2）行政審批電子檔案的歸檔內(nèi)容

歸檔范圍內(nèi)的電子文件及相關(guān)元數(shù)據(jù)是歸檔的必備內(nèi)容。各行政審批業(yè)務(wù)單位需自行梳理各項(xiàng)行政審批辦理事項(xiàng)，形成本單位審批檔案的歸檔范圍和保管期限表，并報(bào)送檔案行政管理部門(mén)審核通過(guò)。每個(gè)行政審批事項(xiàng)待歸檔材料需包括申請(qǐng)材料、過(guò)程材料、結(jié)果材料、送達(dá)材料等，由于各個(gè)事項(xiàng)的材料不同，必須做到每個(gè)事項(xiàng)都有自己的歸檔材料范圍，只有歸檔范圍明確，才能保證檔案歸檔完整，根據(jù)歸檔范圍可生成歸檔配置文件，在系統(tǒng)上進(jìn)行完整性驗(yàn)證。在歸檔范圍以內(nèi)的任何文件材料都是必須歸檔的，待歸檔材料包含有全流程電子文件材料和提交紙質(zhì)掃描后形成的材料等。另外，說(shuō)明審批過(guò)程、審批基本情況等的各類(lèi)元數(shù)據(jù)也是歸檔的必須內(nèi)容。

（3）行政審批電子檔案的歸檔方式

在明確行政審批檔案的歸檔范圍和保管期限表以后，在一項(xiàng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)辦件辦理完畢時(shí)，相關(guān)電子文件及元數(shù)據(jù)以“一事一卷”的方式生成待歸檔數(shù)據(jù)包，統(tǒng)一推送至數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，在平臺(tái)上可補(bǔ)充組件，并打上時(shí)間戳留存，然后進(jìn)入四性檢測(cè)平臺(tái)，由檢測(cè)平臺(tái)對(duì)歸檔數(shù)據(jù)的完整性、真實(shí)性、可用性、安全性進(jìn)行檢測(cè)。完整性檢測(cè)根據(jù)歸檔配置文件進(jìn)行核對(duì)，檢測(cè)歸檔是否完整；真實(shí)性檢測(cè)通過(guò)電子文件的CA、電子簽章、可信時(shí)間戳等驗(yàn)證；可用性檢測(cè)是驗(yàn)證歸檔文件是否能打開(kāi)可讀；安全性檢測(cè)是病毒檢測(cè)。當(dāng)通過(guò)數(shù)據(jù)交換平臺(tái)檢測(cè)后，數(shù)據(jù)進(jìn)入歸檔平臺(tái)，歸檔平臺(tái)是各審批業(yè)務(wù)單位實(shí)施真實(shí)歸檔的操作平臺(tái)，在此平臺(tái)上進(jìn)行數(shù)據(jù)的物理歸檔，可以進(jìn)行分類(lèi)、排序、整理、編目、分配檔號(hào)等操作。對(duì)于到達(dá)移交年限的電子檔案可通過(guò)光閘等安全設(shè)備在線移交，或以脫機(jī)拷貝的形式進(jìn)行檔案數(shù)據(jù)移交，綜合檔案館對(duì)移交數(shù)據(jù)核對(duì)接收。

（4）行政審批電子檔案的利用

無(wú)論是行政審批電子檔案還是其他類(lèi)型的電子檔案，不管數(shù)據(jù)以何種方式歸檔，都是為了更好地提供利用，我們的最終目標(biāo)是建立一個(gè)統(tǒng)一的檔案政務(wù)云服務(wù)利用平臺(tái)。歸檔后的電子檔案數(shù)據(jù)統(tǒng)一通過(guò)檢測(cè)后發(fā)布到電子檔案利用平臺(tái)，對(duì)于發(fā)布的電子檔案數(shù)據(jù)，本單位可以根據(jù)權(quán)限直接利用，外單位利用則必須經(jīng)過(guò)電子檔案形成單位授權(quán)或?qū)徟J(rèn)證。對(duì)于已經(jīng)接收進(jìn)館的電子檔案，則由綜合檔案館統(tǒng)一集中發(fā)布至利用平臺(tái)，單位及個(gè)人通過(guò)統(tǒng)一授權(quán)認(rèn)證后利用。通過(guò)這種方式，最終建立起檔案政務(wù)云服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政審批電子檔案集中收集，提供檢索、利用等云服務(wù)，做到不管是集中辦公還是物理分散的審批部門(mén)，或是便民服務(wù)部門(mén)需要，都能對(duì)其及時(shí)提供相關(guān)查詢利用服務(wù)。

在“放管服”深入推進(jìn)的今天，政府內(nèi)部、政府與公眾交互的方式已發(fā)生深刻變化，“互聯(lián)網(wǎng)+政府”時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨。行政審批電子檔案管理是否合理、是否規(guī)范，直接關(guān)系著城市能否高質(zhì)量發(fā)展，人民群眾能否有“獲得感”，體現(xiàn)著政府治理水平的高低。建設(shè)電子檔案管理平臺(tái)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施是否完善，管理體系、規(guī)章制度是否建立，執(zhí)行是否到位，均直接關(guān)系著行政審批電子檔案管理水平的高低，迫切需要檔案部門(mén)轉(zhuǎn)變思維，與電子政務(wù)部門(mén)、審批業(yè)務(wù)部門(mén)加強(qiáng)溝通、密切配合，共同努力建設(shè)好行政審批電子管理平臺(tái)，為服務(wù)政府、服務(wù)公眾，實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展，提升人民群眾“獲得感”貢獻(xiàn)力量！