熊薇

摘要：裝備科研生產(chǎn)軍民結(jié)合參與主體眾多且主體關(guān)系復(fù)雜，主要表現(xiàn)為軍隊(duì)與政府、政府與企業(yè)、軍隊(duì)與企業(yè)以及傳統(tǒng)軍工企業(yè)與民口企業(yè)之間的關(guān)系。理順軍民結(jié)合主體間的相互關(guān)系，為深入理解軍民結(jié)合運(yùn)行規(guī)律提供理論依據(jù)，為拆除壁壘、深化改革、推進(jìn)深度融合提供現(xiàn)實(shí)指引。

關(guān)鍵詞：裝備科研生產(chǎn)、軍民結(jié)合、參與主體、主體關(guān)系

軍民一體、軍地協(xié)同格局的形成離不開協(xié)調(diào)統(tǒng)一的主體關(guān)系，主體關(guān)系相互矛盾甚至沖突，必將影響軍民結(jié)合發(fā)展的廣度和深度、質(zhì)量和效益。因此，厘清裝備科研生產(chǎn)軍民結(jié)合中參與主體的內(nèi)在關(guān)系，有利于各主體認(rèn)清自己的職能定位和權(quán)責(zé)分工，有利于找出矛盾關(guān)系和制約因素，有利于推進(jìn)軍民結(jié)合高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。裝備科研生產(chǎn)軍民結(jié)合參與主體眾多，本文選取政府、軍隊(duì)、傳統(tǒng)軍工企業(yè)和民口企業(yè)四個(gè)最主要、最具代表性的主體，分析其相互關(guān)系和內(nèi)在聯(lián)系。

一、軍隊(duì)與政府關(guān)系

習(xí)主席在出席十三屆全國人大一次會(huì)議解放軍和武警部隊(duì)代表團(tuán)全體會(huì)議時(shí)指出：“中央和國家機(jī)關(guān)、地方各級黨委和政府要大力支持國防和軍隊(duì)建設(shè)，全軍要積極支援地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?！睂?shí)際上，在任何一個(gè)時(shí)期，國防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、安全與發(fā)展之間的關(guān)系都是密不可分、相互促進(jìn)的。軍隊(duì)致力于國防和軍隊(duì)建設(shè)，政府致力于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，軍隊(duì)與政府關(guān)系在很大程度上能夠代表國防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間融合發(fā)展的程度。裝備科研生產(chǎn)軍民結(jié)合的推進(jìn)，賦予了軍政關(guān)系新的時(shí)代內(nèi)涵，使得軍隊(duì)與政府關(guān)系更多表現(xiàn)為一種協(xié)同關(guān)系。

首先，軍隊(duì)推進(jìn)競爭性采購，吸納優(yōu)勢民口企業(yè)進(jìn)入裝備科研生產(chǎn)領(lǐng)域，需要依賴于政府引導(dǎo)作用的發(fā)揮，政府的政策供給、平臺(tái)搭建、信息推介等有利于軍隊(duì)利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；而政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級，需要借助于軍事需求的牽引作用，裝備市場開放、軍用資源的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、國防建設(shè)的“溢出效應(yīng)”都有利于政府利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，共同利益的存在、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)手段的趨同，奠定了軍政協(xié)同關(guān)系的利益基礎(chǔ)。其次，軍工企業(yè)和民口企業(yè)作為裝備科研生產(chǎn)的供給方，不僅要接受軍隊(duì)需求和采購合同的約束，還要接受來自中央政府和所在轄區(qū)地方政府的管理。軍隊(duì)和政府在資格審查、保密監(jiān)督、質(zhì)量管理等方面對裝備承研承制單位的規(guī)范和監(jiān)督，奠定了軍政協(xié)同關(guān)系的職能基礎(chǔ)。最后，軍隊(duì)與政府分屬于兩套獨(dú)立的運(yùn)行體系和指揮鏈路，均服從于黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，雙方無法實(shí)現(xiàn)彼此控制，管理上的相對獨(dú)立，奠定了軍政協(xié)同關(guān)系的效率基礎(chǔ)。

在利益基礎(chǔ)、職能基礎(chǔ)和效率基礎(chǔ)的共同作用下，軍隊(duì)與政府有條件建立起軍政協(xié)同關(guān)系，共同推進(jìn)裝備科研生產(chǎn)軍民結(jié)合深度發(fā)展。具體表現(xiàn)為，定期組織軍隊(duì)和政府有關(guān)人員開展聯(lián)席會(huì)議、問題會(huì)商、聯(lián)合研究等，形成合署辦公、黨委議軍、情況通報(bào)等常態(tài)化對接機(jī)制。地方政府牽頭組織軍民融合展、交流研討會(huì)等活動(dòng)，制作優(yōu)勢民營企業(yè)名單和產(chǎn)品推薦目錄，軍隊(duì)積極推進(jìn)裝備采購制度、軍品價(jià)格、稅收等改革，促進(jìn)軍用資源、技術(shù)、設(shè)施與地方共建共享共用，實(shí)現(xiàn)軍地資源的雙向流動(dòng)和互聯(lián)互通。例如，軍委裝備發(fā)展部2018年4月集中脫密了4038項(xiàng)國防專利，并依托網(wǎng)站、平臺(tái)向社會(huì)公開發(fā)布。

二、政府與企業(yè)關(guān)系

政府與企業(yè)關(guān)系包含兩個(gè)層面，政府與傳統(tǒng)軍工企業(yè)關(guān)系以及政府與民口企業(yè)關(guān)系。

（一）政府與傳統(tǒng)軍工企業(yè)關(guān)系

我國國防工業(yè)體系是伴隨著新中國成立發(fā)展起來的，軍工企業(yè)作為其中的重要組成部分經(jīng)歷了多次改革，從最初的機(jī)械工業(yè)部，到工業(yè)總公司、軍工集團(tuán)公司，到2018年年初結(jié)束的軍工集團(tuán)公司制改制，再到正在試點(diǎn)的混合所有制改革。在不同的時(shí)代背景下，政府與傳統(tǒng)軍工企業(yè)關(guān)系具有不同的特點(diǎn)和表現(xiàn)。國防科技工業(yè)建立初期，軍工企業(yè)是接受政府直接控制的行政部門，政府借助指令性計(jì)劃干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、發(fā)展方向、空間布局等。后來，為落實(shí)政企分開的改革原則，軍工企業(yè)逐漸脫離政府序列，并在中央系列政策法規(guī)的引導(dǎo)下，開始進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型，積極引入社會(huì)資本，加速資產(chǎn)證券化和股份制改造。

裝備科研生產(chǎn)軍民結(jié)合要求政府給予軍工企業(yè)充分的經(jīng)營自主權(quán)，政府主要發(fā)揮服務(wù)、指導(dǎo)、管理和監(jiān)督等宏觀調(diào)控職能，不干預(yù)軍工企業(yè)自主經(jīng)營過程，政府與傳統(tǒng)軍工企業(yè)由原來的行政上下級關(guān)系向行業(yè)管理關(guān)系轉(zhuǎn)變。首先，考慮到裝備科研生產(chǎn)的特殊性和極端重要性，政府為進(jìn)一步推動(dòng)國防科技工業(yè)發(fā)展，向軍工企業(yè)提供了一系列公共服務(wù)和優(yōu)惠政策，同時(shí)通過建立產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、特色基地等方式為軍工企業(yè)和民口企業(yè)研發(fā)合作創(chuàng)造機(jī)會(huì)。其次，從戰(zhàn)略層面對軍工企業(yè)行為進(jìn)行引導(dǎo)，通過制定具有針對性的規(guī)劃計(jì)劃和政策法規(guī)，推動(dòng)軍工企業(yè)改組改制和裝備科研生產(chǎn)能力結(jié)構(gòu)調(diào)整，使軍工企業(yè)更適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境和軍民結(jié)合發(fā)展目標(biāo)要求。例如，國務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于推動(dòng)國防科技工業(yè)軍民融合深度發(fā)展的意見》中明確指出：“在確保安全保密的前提下，支持符合要求的各類投資主體參與軍工企業(yè)股份制改造”；原國防科工委發(fā)布《軍工企業(yè)股份制改造實(shí)施暫行辦法》中指出：“國防科工委負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督軍工企業(yè)改制工作。地方國防科技工業(yè)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織地方管理的軍工企業(yè)改制工作。各軍工集團(tuán)公司負(fù)責(zé)組織所屬軍工企業(yè)改制工作?！弊詈?，雖然政府不直接干涉軍工企業(yè)組織和開展科研生產(chǎn)活動(dòng)的自主權(quán)，但作為軍工行業(yè)主管部門，依然需要對軍工集團(tuán)及其下屬企事業(yè)單位實(shí)施必要的監(jiān)管，以確保武器裝備性能和質(zhì)量符合軍事與國防安全需要。中央政府主要依托國家國防科技工業(yè)局和國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)兩大職能部門，同時(shí)委托地方政府國防科技工業(yè)相關(guān)管理機(jī)構(gòu)對駐省軍工企業(yè)進(jìn)行管理。

（二）政府與民口企業(yè)關(guān)系構(gòu)建各司其職、同軌并行的新型政商關(guān)系、政企關(guān)系，不僅是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的必然選擇，也是軍民結(jié)合深度發(fā)展的基本遵循。中央政府通過地方政府實(shí)現(xiàn)對民口企業(yè)的間接管理，因此政府與民口企業(yè)關(guān)系主要表現(xiàn)為地方政府和轄區(qū)內(nèi)民口企業(yè)關(guān)系。地方政府是推動(dòng)轄區(qū)軍民結(jié)合發(fā)展的主導(dǎo)實(shí)體，民口企業(yè)是參與裝備科研生產(chǎn)軍民結(jié)合的關(guān)鍵一極，利益需要、地理位置等因素導(dǎo)致二者呈現(xiàn)出一種基于共贏的互惠關(guān)系。

一方面，民口企業(yè)作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技創(chuàng)新的骨干力量，是地方政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益與政治利益、推動(dòng)區(qū)域軍民結(jié)合發(fā)展的重要抓手；另一方面，民口企業(yè)參與裝備科研生產(chǎn)軍民結(jié)合，離不開地方政府給予的引導(dǎo)和扶持。因此在軍民結(jié)合實(shí)踐中，地方政府通過提供優(yōu)勢資源、優(yōu)惠政策和對接平臺(tái)，為民口企業(yè)進(jìn)入裝備市場創(chuàng)造機(jī)會(huì)，而民口企業(yè)在實(shí)現(xiàn)自身利潤增長的同時(shí)，反過來又促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長和政府利益實(shí)現(xiàn)。例如，在十二五期間，浙江省民口企業(yè)的軍品配套產(chǎn)值占全省軍品產(chǎn)值近三分之一，軍民結(jié)合產(chǎn)業(yè)為全省經(jīng)濟(jì)作出了巨大貢獻(xiàn)。

三、軍隊(duì)與企業(yè)關(guān)系

在裝備科研生產(chǎn)軍民結(jié)合過程中，軍隊(duì)是武器裝備的需求方，企業(yè)是武器裝備的供給方，雙方關(guān)系主要是依托市場形成的，表現(xiàn)為買賣關(guān)系、契約關(guān)系。軍隊(duì)按照武器裝備建設(shè)和未來作戰(zhàn)需要，科學(xué)、合理組織裝備需求提報(bào)，向社會(huì)發(fā)布經(jīng)解密、降密、分解后的需求信息，并擇優(yōu)選擇裝備承研承制單位，與企業(yè)以采購合同的形式建立契約。為確保裝備質(zhì)量符合要求，軍隊(duì)還要監(jiān)督企業(yè)合同履行情況，對企業(yè)科研生產(chǎn)過程、產(chǎn)品質(zhì)量性能進(jìn)行監(jiān)督和驗(yàn)收。

這里企業(yè)既包括傳統(tǒng)軍工企業(yè)、也包括民口企業(yè)，其中軍隊(duì)與民口企業(yè)關(guān)系從分離走向融合、從孤立走向合作，經(jīng)歷了一定的發(fā)展變化。1988年頒布的《中華人民共和國私營企業(yè)暫行條例》第12條規(guī)定：“私營企業(yè)不得從事軍工、金融業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營”。這一時(shí)期，軍隊(duì)與民口企業(yè)割裂發(fā)展，軍民產(chǎn)業(yè)之間基本沒有互動(dòng)交流。隨著科技進(jìn)步與發(fā)展，不少軍用技術(shù)已具備向地方、民口企業(yè)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的條件，部分領(lǐng)域民用技術(shù)發(fā)展和創(chuàng)新水平也已接近甚至遠(yuǎn)超軍用標(biāo)準(zhǔn)，然而傳統(tǒng)二元體制卻限制了軍地資源的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置。因此中央開始轉(zhuǎn)變思路，引導(dǎo)優(yōu)勢民口企業(yè)進(jìn)入武器裝備領(lǐng)域，推動(dòng)武器裝備建設(shè)依托整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)和科技實(shí)力，通過軍民結(jié)合謀求軍事、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益的同步提升。

盡管民口企業(yè)已逐漸成為承擔(dān)裝備科研生產(chǎn)任務(wù)的重要力量，但與傳統(tǒng)軍工企業(yè)相比，民口企業(yè)不熟悉市場、不具備資質(zhì)、進(jìn)入沒有渠道、融資能力有限、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，在裝備市場上缺乏綜合競爭力、處于相對劣勢地位，現(xiàn)階段還主要集中于低層次配套環(huán)節(jié)和軍工產(chǎn)業(yè)鏈中上游。此外，軍隊(duì)是裝備市場的唯一買主，其他單位和個(gè)人均不得購買武器裝備，使得軍隊(duì)作為需求方具有較大的市場支配力和壟斷權(quán)力。這些因素導(dǎo)致裝備市場的買賣關(guān)系、契約關(guān)系呈現(xiàn)出與公平競爭、平等交易的其他市場不同的特點(diǎn)，即以傳統(tǒng)軍工企業(yè)為主的買賣關(guān)系、在軍方主導(dǎo)下的契約關(guān)系。也就是說，盡管在裝備市場引入競爭打破了傳統(tǒng)軍工企業(yè)的壟斷地位，但并沒有改變軍工企業(yè)的主體地位，軍工企業(yè)依然是承接武器裝備總體、關(guān)鍵分系統(tǒng)、核心配套產(chǎn)品等任務(wù)的最主要供應(yīng)商。同時(shí)，軍工企業(yè)和民口企業(yè)的平等市場地位是相對的、有條件的，必須接受和服從軍隊(duì)對其科研生產(chǎn)過程的直接監(jiān)督與管理，必須首先滿足軍隊(duì)需求、裝備質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及采購合同要求。

四、傳統(tǒng)軍工企業(yè)與民口企業(yè)關(guān)系

傳統(tǒng)軍工企業(yè)作為裝備科研生產(chǎn)的重要支撐力量，在過去很長一段時(shí)間里占據(jù)和壟斷著裝備市場。然而隨著軍民結(jié)合的全面推進(jìn)和深度發(fā)展，隨著民口企業(yè)參與裝備科研生產(chǎn)渠道開放、途徑增多，傳統(tǒng)軍工企業(yè)與民口企業(yè)之間形成了新的關(guān)系，主要表現(xiàn)為競爭關(guān)系、配套關(guān)系和投資關(guān)系。

2015年，全軍武器裝備采購信息網(wǎng)正式上線，自此裝備采購需求和軍品配套需求開始通過這一專門渠道向社會(huì)發(fā)布，符合條件的民口企業(yè)可以與軍隊(duì)、軍工企業(yè)直接進(jìn)行需求對接。當(dāng)軍工企業(yè)和民口企業(yè)共同爭取軍隊(duì)裝備采購項(xiàng)目時(shí)，雙方憑借自身科研生產(chǎn)能力和產(chǎn)品技術(shù)實(shí)力展開競爭，相互之間是利益對立的競爭關(guān)系。但由于軍工企業(yè)體量龐大、資本雄厚、組織裝備科研生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)豐富，加之“政府屬性”和長期壟斷地位的作用，導(dǎo)致民口企業(yè)（尤其是民營企業(yè)）在裝備市場競爭中經(jīng)常處于劣勢地位。因此，現(xiàn)階段民口企業(yè)要成為與軍工企業(yè)勢均力敵的競爭主體，還需要不斷提高自身綜合競爭力，同時(shí)也需要政府、軍隊(duì)的積極引導(dǎo)和大力扶持。

當(dāng)然，民口企業(yè)也可以通過為軍工企業(yè)科研生產(chǎn)配套的方式參與裝備科研生產(chǎn)，此時(shí)軍工企業(yè)主要在軍工產(chǎn)業(yè)鏈下游，民口企業(yè)集中在產(chǎn)業(yè)鏈中上游，雙方是相互依存的配套關(guān)系。一方面，配套產(chǎn)品的質(zhì)量性能決定著裝備整機(jī)、系統(tǒng)運(yùn)行的有效性；另一方面總裝廠、系統(tǒng)生產(chǎn)廠家又決定著配套單位科研生產(chǎn)任務(wù)的有無、多少。中共中央、國務(wù)院、中央軍委印發(fā)《關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的意見》中指出：“國防科技工業(yè)應(yīng)進(jìn)一步打破行業(yè)封閉，立足國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，突出核心能力，放開一般能力”。作為裝備市場的主力軍，軍工企業(yè)應(yīng)將非優(yōu)勢業(yè)務(wù)和非核心業(yè)務(wù)交給民口企業(yè)去做，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢和分工效率，推動(dòng)裝備科研生產(chǎn)能力結(jié)構(gòu)調(diào)整。但目前在實(shí)踐中，民口企業(yè)能夠參與的環(huán)節(jié)有限、層次較低，主要集中在原材料、元器件、零部件配套以及外協(xié)加工，還未充分釋放軍民結(jié)合發(fā)展效益與紅利。

此外，民口企業(yè)資本投入裝備科研生產(chǎn)領(lǐng)域，也是民企參軍的重要途徑之一。民口企業(yè)在政策法規(guī)的指導(dǎo)和約束下，在政府財(cái)政資金的引導(dǎo)和帶動(dòng)下，積極參與裝備科研生產(chǎn)活動(dòng)、軍工企業(yè)改組改制、軍民兩用技術(shù)研發(fā)，積極履行出資人權(quán)利與義務(wù)，促進(jìn)軍工企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化。此時(shí)，民口企業(yè)與軍工企業(yè)就是投資者與被投資者關(guān)系。

綜上，在裝備科研生產(chǎn)軍民結(jié)合過程中，軍隊(duì)與政府主要表現(xiàn)為協(xié)同關(guān)系，政府與傳統(tǒng)軍工企業(yè)主要表現(xiàn)為行政管理關(guān)系，政府與民口企業(yè)主要表現(xiàn)為基于共贏的互惠關(guān)系，軍隊(duì)與企業(yè)主要表現(xiàn)為以傳統(tǒng)軍工企業(yè)為主的買賣關(guān)系、在軍方主導(dǎo)下的契約關(guān)系，傳統(tǒng)軍工企業(yè)與民口企業(yè)主要表現(xiàn)為競爭關(guān)系、配套關(guān)系和投資關(guān)系。

主體關(guān)系不清、關(guān)系混亂，行為就沒有依據(jù)、缺乏邊界，就可能會(huì)出現(xiàn)資源錯(cuò)配、無序競爭、效率低下等問題，給投機(jī)者、逐利者采取機(jī)會(huì)主義行為創(chuàng)造可乘之機(jī)。厘清主體關(guān)系是推進(jìn)裝備科研生產(chǎn)軍民結(jié)合持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，只有這樣，才能找出制約軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略落地的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)各主體的越界行為，才能有的放矢地采取治理措施，確保參與主體各司其職、各歸其位、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、兼容共贏，確保軍民結(jié)合始終向著實(shí)現(xiàn)國家整體利益最大化的方向發(fā)展。（注：隨著時(shí)代發(fā)展，文中軍民結(jié)合如今已被軍民融合替代。）

（作者單位：國防大學(xué)聯(lián)合勤務(wù)學(xué)院。）