伍清 王策

[摘要]高校政府采購內(nèi)部控制評價(jià)體系是高校對政府采購內(nèi)部控制工作進(jìn)行評審的依據(jù)，也是對政府采購活動進(jìn)行控制的指導(dǎo)準(zhǔn)則。本文從建立高校政府采購內(nèi)部控制評價(jià)體系出發(fā)，基于網(wǎng)絡(luò)分析法（ANP）建立基本評價(jià)模型，并給出評價(jià)體系的應(yīng)用建議。

[關(guān)鍵詞]高校政府采購 ? ?內(nèi)部控制評價(jià) ? ?ANP

府采購是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體

組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為，是實(shí)現(xiàn)公共資源優(yōu)化配置的一種機(jī)制。隨著我國政府對高校經(jīng)費(fèi)投入力度的不斷加大，高校的各類采購量也在顯著增加，高校的政府采購管理工作已成為我國政府采購工作中極其重要的組成部分。高校由于承擔(dān)了人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會和文化傳承四大任務(wù)，其采購與國家行政機(jī)關(guān)的采購相比，具有自身特點(diǎn)：投資主體多，經(jīng)費(fèi)來源廣;采購項(xiàng)目多，種類多，工作量大;專業(yè)性強(qiáng);時(shí)效性強(qiáng)。但由于政府采購在高校推行的時(shí)間不長，總體上還存在政府采購組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)、內(nèi)部控制制度不完善、政府采購監(jiān)督力度不足、供應(yīng)商管理欠佳等各種內(nèi)部控制問題。

根據(jù)《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制指南（試行）》（以下簡稱《指南》）要求，高校應(yīng)當(dāng)結(jié)合學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)評估情況，制定內(nèi)部控制評價(jià)辦法，開展內(nèi)部控制評價(jià)工作。政府采購屬于內(nèi)部控制六大業(yè)務(wù)層面之一，開展高校政府采購管理內(nèi)部控制評價(jià)，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷并及時(shí)加以改進(jìn)，是促進(jìn)內(nèi)部控制有效運(yùn)行和不斷完善的重要措施，有利于提高政府采購資金的使用效益，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提升政府采購活動的組織管理水平和財(cái)政資金使用效益，提高政府采購公信力。目前，關(guān)于高校政府采購內(nèi)部控制的研究還處于起步階段，主要有政府采購管理問題與對策建議、政府采購預(yù)算管理內(nèi)部控制研究等方面，有關(guān)政府采購內(nèi)部控制評價(jià)指標(biāo)體系的研究更少，實(shí)踐中更是處于“摸著石頭過河”的局面。因此，開展高校政府采購內(nèi)部控制評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建研究具有較為重要的現(xiàn)實(shí)和理論意義。

一、評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

高校政府采購按采購對象不同可以分為物資采購、工程采購和服務(wù)采購。依照《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定，可按采購對象的不同采用不同的方式采購，如公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價(jià)采購以及國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式。無論采用哪種方式，政府采購的基本流程都包括建立采購組織控制、采購計(jì)劃和預(yù)算、采購方式選擇、供應(yīng)商選擇、招標(biāo)評標(biāo)、采購合同、采購驗(yàn)收、結(jié)算支付等。因此，對政府采購的內(nèi)部控制，應(yīng)按這一基本流程，對采購活動的各個(gè)環(huán)節(jié)加以控制。

根據(jù)《指南》要求，高校采購內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾方面的風(fēng)險(xiǎn)：采購申請審查不嚴(yán)，無采購計(jì)劃、無預(yù)算，或采購計(jì)劃和預(yù)算編制不合理，可能導(dǎo)致資源的重復(fù)購置或閑置浪費(fèi);采購方式不合規(guī)，招投標(biāo)或定價(jià)機(jī)制不科學(xué)，供應(yīng)商選擇不當(dāng)，授權(quán)審批程序不規(guī)范，可能導(dǎo)致采購貨物和服務(wù)質(zhì)次價(jià)高，出現(xiàn)舞弊或遭受欺詐;合同對方的主體資格和履約能力等未達(dá)要求，采購合同存在重大疏漏或欺詐，可能導(dǎo)致高校合法權(quán)益受損;政府采購驗(yàn)收不規(guī)范，付款審核不嚴(yán)，可能導(dǎo)致采購貨物、資金損失或信用受損;采購結(jié)束后售后服務(wù)不到位，與采購相關(guān)的檔案保管不當(dāng)或丟失，可能導(dǎo)致學(xué)校無法享受應(yīng)有的權(quán)利或支付額外費(fèi)用，造成學(xué)校利益受損。

對高校政府采購的具體內(nèi)容及內(nèi)部控制關(guān)鍵點(diǎn)的分析，可以明確高校政府采購內(nèi)部控制的基本目標(biāo)，即對高校政府采購全過程中關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制情況進(jìn)行評價(jià)，實(shí)現(xiàn)并促進(jìn)高校政府采購活動得到有效控制。因此，高校政府采購內(nèi)部控制評價(jià)指標(biāo)選取應(yīng)滿足全面性、重要性、適應(yīng)性、問題導(dǎo)向性等基本原則。根據(jù)COSO內(nèi)部控制框架和我國相關(guān)內(nèi)控規(guī)范的基本要求，主要從五個(gè)維度對高校政府采購進(jìn)行評價(jià)：控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督，并將其作為評價(jià)體系的準(zhǔn)則層。

高校政府采購評價(jià)體系指標(biāo)層，從上述五個(gè)維度的準(zhǔn)則層出發(fā)，結(jié)合高校政府采購的目標(biāo)和實(shí)際情況選取15項(xiàng)指標(biāo)（見表1）。

（一）控制環(huán)境

主要考慮三項(xiàng)指標(biāo)：組織架構(gòu)（F1），指高校政府采購是否設(shè)置了專門的采購管理機(jī)構(gòu)或明確歸口管理部門，合理設(shè)置各崗位人員的職責(zé)權(quán)限，確保不相容崗位相互分離、相互制約;工作流程（F2），針對高校政府采購的不同對象、不同方式是否明確了各項(xiàng)工作活動的基本流程，采購活動中的各流程工作任務(wù)是否健全;制度環(huán)境建設(shè)（F3），高校是否根據(jù)政府采購的組織架構(gòu)和工作流程，建立了完善的內(nèi)部控制制度體系。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評估

這一維度體現(xiàn)了采購部門及相關(guān)部門判斷采購風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生以及防范應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的綜合能力，從根本上決定內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評估的水平。包括兩項(xiàng)指標(biāo)：風(fēng)險(xiǎn)識別與評估機(jī)制（F4），高校是否建立了完善的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，是否對政府采購整個(gè)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析和識別，找出關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，并對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估和分類;風(fēng)險(xiǎn)防范措施（F5），風(fēng)險(xiǎn)管理體系下，針對重大風(fēng)險(xiǎn)、重要風(fēng)險(xiǎn)及一般風(fēng)險(xiǎn)是否有相應(yīng)的防范措施。

（三）控制活動

按照高校政府采購活動的基本流程，評價(jià)各項(xiàng)工作的實(shí)施情況，具體評價(jià)指標(biāo)有五項(xiàng)：計(jì)劃與預(yù)算制訂（F6）、采購與招標(biāo)（F7）、合同簽訂與管理（F8）、預(yù)算審批及付款（F9）、驗(yàn)收與保管（F10）。

（四）信息與溝通

一方面應(yīng)滿足采購活動中必要的信息披露，另一方面要考慮政府采購活動中涉及的各業(yè)務(wù)部門或監(jiān)管部門之間的信息溝通與協(xié)調(diào)，同時(shí)應(yīng)對信息交流的有效性進(jìn)行評價(jià)。這一維度下包含三項(xiàng)指標(biāo)：信息公開與披露（F11）、各部門溝通協(xié)調(diào)機(jī)制（F12）、信息溝通的有效性（F13）。

（五）內(nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)，是否建立了完善的監(jiān)督評價(jià)機(jī)制以及內(nèi)部監(jiān)督的效果是這一維度評價(jià)的主要內(nèi)容，具體評價(jià)指標(biāo)有兩項(xiàng)：監(jiān)督機(jī)制（F14）、監(jiān)督機(jī)制實(shí)施的有效性（F15）。

二、評價(jià)模型及方法

現(xiàn)有事業(yè)單位內(nèi)部控制評價(jià)的研究中，很多學(xué)者應(yīng)用層次分析法（AHP）計(jì)算出權(quán)重，再結(jié)合專家打分給出量化的評價(jià)結(jié)果。而在AHP方法中，同一層次的指標(biāo)內(nèi)部是相互獨(dú)立的，即同一層次中任意兩個(gè)元素不存在相互依賴的關(guān)系，這一屬性不符合高校政府采購內(nèi)部控制評價(jià)指標(biāo)體系的實(shí)際情況。在上述高校政府采購內(nèi)部控制指標(biāo)體系中，五個(gè)準(zhǔn)則層以及各指標(biāo)間存在相互聯(lián)系和彼此影響的現(xiàn)象，因此，本研究引入網(wǎng)絡(luò)分析法（ANP）來解決內(nèi)部結(jié)構(gòu)中具有相互依賴和相互影響關(guān)系的決策和評價(jià)問題，克服了AHP法的缺陷，考慮到各個(gè)指標(biāo)之間的相互依賴性，將系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)元素的關(guān)系用一種網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的方式表現(xiàn)出來，使結(jié)果更為有效。ANP法將系統(tǒng)分為控制層和網(wǎng)絡(luò)層，控制層包括決策目標(biāo)和決策準(zhǔn)則，決策準(zhǔn)則對上隸屬于決策目標(biāo)，對下控制著每個(gè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。網(wǎng)絡(luò)層由相互依賴的元素組成，這些元素既可以是元素集的內(nèi)部依存，也可以是不同元素集之間的外部依存。結(jié)合ANP結(jié)構(gòu)的基本特征，繪制高校政府采購內(nèi)部控制的ANP結(jié)構(gòu)示意圖（見圖1）。

為確定高校政府采購內(nèi)部控制的ANP結(jié)構(gòu)內(nèi)網(wǎng)絡(luò)層中，15項(xiàng)指標(biāo)間的相互影響關(guān)系，通過邀請三位專家進(jìn)行小組討論，確定了各評價(jià)指標(biāo)的關(guān)聯(lián)關(guān)系（見表2）。

ANP方法賦權(quán)的核心是構(gòu)建并計(jì)算超矩陣，具體實(shí)施步驟包括：基于網(wǎng)絡(luò)模型中各要素間的相互作用，進(jìn)行兩兩比較;確定未加權(quán)超矩陣（基于兩兩判斷矩陣，使用特征向量法獲得歸一化特征向量值，填入超矩陣列向量）;確定超矩陣中各元素組的權(quán)重（保證各列歸一）;計(jì)算加權(quán)超矩陣;計(jì)算極限超矩陣;（使用冪法，即求超矩陣的n次方，直到矩陣各列向量保持不變）。這是一種非常復(fù)雜的計(jì)算過程，運(yùn)算難度很大，本研究應(yīng)用Super Decision軟件進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的繪制和計(jì)算。

首先將表2中的相互關(guān)系錄入Super Decision軟件，繪制高校政府采購內(nèi)部控制的ANP網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖（見圖2）。繼續(xù)與三位專家進(jìn)行第二輪小組討論，判斷網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中各要素間的兩兩關(guān)系，并將基礎(chǔ)數(shù)據(jù)錄入軟件，數(shù)據(jù)通過了一致性檢驗(yàn)，最終各指標(biāo)重要性計(jì)算結(jié)果見表3所示，這構(gòu)成了高校政府采購內(nèi)部控制評價(jià)的權(quán)重體系。從這一結(jié)果可以看出，指標(biāo)權(quán)重超過8%的依次有工作流程（F2）、合同簽訂與管理（F8）、制度環(huán)境（F3）、監(jiān)督機(jī)制實(shí)施的有效性（F15）、風(fēng)險(xiǎn)識別與評估機(jī)制（F4）、預(yù)算審批與付款（F9）、采購與招標(biāo)（F7），這些內(nèi)容是開展政府采購內(nèi)部控制評價(jià)時(shí)重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。

盡管構(gòu)建了高校政府采購內(nèi)部控制的評價(jià)指標(biāo)體系及其權(quán)重，但為實(shí)現(xiàn)具體的綜合評價(jià)，仍需審計(jì)部門或評估專家對指標(biāo)所描述的各控制事項(xiàng)進(jìn)行綜合打分。建議采用百分制辦法對指標(biāo)進(jìn)行評分，然后結(jié)合權(quán)重體系計(jì)算最終得分。根據(jù)評價(jià)結(jié)果，可把內(nèi)部控制的有效性分為完全無效（0—20分）、基本無效（20—50分）、一般有效（50—70分）、比較有效（70—90分）、非常有效（90—100分）五個(gè)等級，并提出管理建議。

（作者單位：重慶大學(xué)，郵政編碼：400044，電子郵箱：wuqingscsd@163.com）

主要參考文獻(xiàn)

何磬.高校政府采購預(yù)算管理內(nèi)部控制研究[J].企業(yè)改革與管理， 2018（5）

胡碧霞.高校政府采購內(nèi)部控制存在的問題及對策[J].當(dāng)代會計(jì)， 2016（7）

李靜等.基于ANP-Fuzzy法的公立醫(yī)院內(nèi)部控制有效性評價(jià)研究[J].商業(yè)會計(jì)， 2017（12）：79-83

宋麗志.高校政府采購管理問題分析及對策建議[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)， 2018（1）

趙艷麗.我國高校政府采購存在的問題及對策研究[D].大連：大連海事大學(xué)， 2015