陸麗華

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是基層組織建設(shè)的最前沿，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的“晴雨表”。檔案工作作為一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作，真實(shí)地記錄著鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的發(fā)展歷程，見(jiàn)證了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的歷史進(jìn)程。為深入貫徹2014年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見(jiàn)》精神，以及江蘇省、常州市相關(guān)文件精神，切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)鎮(zhèn)（街道）檔案工作，2019年5月下旬，金壇區(qū)委辦聯(lián)合區(qū)檔案館通過(guò)實(shí)地走訪、召開(kāi)座談會(huì)，對(duì)3個(gè)街道6個(gè)鎮(zhèn)開(kāi)展了專題調(diào)研活動(dòng)。此次調(diào)研，旨在摸清當(dāng)?shù)貦n案工作現(xiàn)狀、總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)、查找薄弱環(huán)節(jié)，有針對(duì)性地采取措施，全面加強(qiáng)鎮(zhèn)（街道）檔案工作，推動(dòng)鎮(zhèn)（街道）檔案事業(yè)高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量發(fā)展，更好地記錄歷史、服務(wù)社會(huì)。

一、規(guī)范建檔，探索發(fā)展路徑

為進(jìn)一步優(yōu)化行政區(qū)劃布局，促進(jìn)各類要素的合理配置，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐，金壇先后經(jīng)歷了三次行政區(qū)劃調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作也經(jīng)歷了兩個(gè)階段。

第一階段（2008年前）：鎮(zhèn)機(jī)關(guān)建檔門類單一，基層規(guī)范建檔開(kāi)始啟動(dòng)

2000年，金壇市第一次行政區(qū)劃調(diào)整，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后共保留15個(gè)鎮(zhèn)，當(dāng)時(shí)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)檔案歸檔范圍主要集中在黨政辦的文書檔案，保管條件較差，大部分無(wú)獨(dú)立庫(kù)房。2007年，第二次行政區(qū)劃調(diào)整，將15個(gè)鎮(zhèn)調(diào)整為7個(gè)鎮(zhèn)，為確保檔案安全，被撤銷鎮(zhèn)的黨政文書檔案全部移交進(jìn)市檔案館。

自第一次行政區(qū)劃調(diào)整后，基層財(cái)政系統(tǒng)檔案工作開(kāi)始全面啟動(dòng)，截至2002年，鎮(zhèn)財(cái)政所檔案工作全部通過(guò)常州市一級(jí)驗(yàn)收，4家財(cái)政所先后被評(píng)為常州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政“十佳檔案室”，其中白塔鎮(zhèn)財(cái)政所獲評(píng)“首批農(nóng)業(yè)農(nóng)村檔案工作省級(jí)示范單位”。

2005年6月，金壇市開(kāi)始啟動(dòng)行政村建檔，通過(guò)一年半時(shí)間，157個(gè)行政村全部完成建檔任務(wù)，在常州市率先完成了村村規(guī)范建檔的目標(biāo)，并入選“2007年江蘇檔案工作精彩百家”。全市15個(gè)社區(qū)也全部達(dá)到常州市社區(qū)規(guī)范化建檔合格以上標(biāo)準(zhǔn)。

第二階段（2008年至今）：鎮(zhèn)機(jī)關(guān)建檔探索相對(duì)集中管理的新模式，基層建檔爭(zhēng)先進(jìn)位水平大力提升

2008年，金壇市檔案局從基層實(shí)際出發(fā)，以金城鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)為試點(diǎn)，開(kāi)始在基層探索一種相對(duì)集中管理的新模式：實(shí)體檔案因地制宜、檔案目錄及時(shí)備份集中。并取得了一定的成效。2015年，第三次行政區(qū)劃調(diào)整，金壇撤市設(shè)區(qū)，轄3個(gè)街道、6個(gè)鎮(zhèn)。截至2018年底，全區(qū)除東城街道外其余8個(gè)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)綜合檔案工作、財(cái)政農(nóng)經(jīng)建管等15個(gè)部門檔案工作達(dá)到省星級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，其中4個(gè)鎮(zhèn)先后被評(píng)為江蘇省社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)檔案工作示范鎮(zhèn)。

自2008年開(kāi)始，區(qū)檔案局開(kāi)始積極推動(dòng)有條件的行政村、社區(qū)檔案工作爭(zhēng)創(chuàng)省星級(jí)。截至2018年底，金壇區(qū)區(qū)域優(yōu)化調(diào)整后的101個(gè)行政村（含涉農(nóng)社區(qū)）檔案工作全部達(dá)到省二星級(jí)以上標(biāo)準(zhǔn)，其中西城街道方邊村成為常州市首家檔案工作五星級(jí)行政村；14個(gè)行政村先后被評(píng)為江蘇省社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)檔案工作示范村。

二、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，保障業(yè)務(wù)高效

從此次調(diào)研情況來(lái)看，20多年來(lái)金壇區(qū)鎮(zhèn)（街道）檔案工作經(jīng)歷了兩個(gè)階段的發(fā)展，成效明顯，措施得當(dāng)，主要體現(xiàn)在以下方面：

1.進(jìn)一步加強(qiáng)了組織領(lǐng)導(dǎo)

各鎮(zhèn)（街道）都加強(qiáng)了對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，明確了檔案工作由鎮(zhèn)（街道）主要領(lǐng)導(dǎo)分管，黨政辦具體負(fù)責(zé)，指定辦公室一名人員兼管檔案工作；并制定和完善了檔案管理制度。近年來(lái)，大部分鎮(zhèn)（街道）都將行政村規(guī)范建檔工作納入年度工作考核，有力推動(dòng)了全區(qū)行政村檔案工作的開(kāi)展，并取得明顯成效。同時(shí)，區(qū)財(cái)政局、住建局、原區(qū)委農(nóng)工辦對(duì)本系統(tǒng)基層站所檔案工作的開(kāi)展也加強(qiáng)了指導(dǎo)監(jiān)督。

2.進(jìn)一步規(guī)范了業(yè)務(wù)建設(shè)

大部分鎮(zhèn)（街道）都結(jié)合各自工作特點(diǎn)，不斷完善檔案的分類方案、歸檔范圍和保管期限表等，確保檔案工作與部門日常工作相結(jié)合。2008年起，金城鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)整合檔案資源集中管理的模式也得到了一定程度的推廣，大部分鎮(zhèn)（街道）主要部門檔案已基本實(shí)現(xiàn)相對(duì)集中管理，其中西城街道借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，建起了全區(qū)第一個(gè)真正意義上的鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)檔案集中統(tǒng)一管理的檔案室，真正實(shí)現(xiàn)了機(jī)關(guān)部門檔案工作全覆蓋。

3.進(jìn)一步改善了保管條件

檔案的安全保管是確保檔案安全的重要條件，大部分鎮(zhèn)（街道）結(jié)合辦公條件的改善統(tǒng)籌考慮檔案用房和增添設(shè)施設(shè)備，為檔案的安全保護(hù)提供保障。經(jīng)調(diào)研，全區(qū)9個(gè)鎮(zhèn)（街道）有機(jī)關(guān)綜合檔案室8家，部門檔案室21家（其中財(cái)政所7家、建管站7家、農(nóng)經(jīng)站7家），檔案用房共約1500多平方米；101個(gè)行政村（含涉農(nóng)社區(qū)）都建有檔案室，檔案用房平均面積40多平方米，庫(kù)房管理基本符合“八防”要求。良好的檔案保管條件有效防止了檔案資料的流失和損毀。

4.進(jìn)一步發(fā)揮了檔案作用

據(jù)了解，近年來(lái)鎮(zhèn)（街道）和村檔案室每年接待查檔人數(shù)已突破5000人次。翔實(shí)的檔案為領(lǐng)導(dǎo)決策、化解糾紛、爭(zhēng)取各方支持提供了有力的憑據(jù)。例如：2014年全區(qū)開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，村里保管的1998年的二輪土地承包檔案發(fā)揮了重要作用，確保了全區(qū)承包地確權(quán)工作的順利完成，得到了各方好評(píng)。同時(shí)齊全的檔案也為鎮(zhèn)（街道）和行政村各項(xiàng)創(chuàng)建活動(dòng)的驗(yàn)收提供了佐證。

三、立足實(shí)際，把脈問(wèn)題短板

此次調(diào)研也發(fā)現(xiàn)當(dāng)前金壇區(qū)鎮(zhèn)（街道）檔案工作中存在的一些問(wèn)題。

1.檔案管理水平參差不齊，橫向比較差距大

盡管從2008年起就開(kāi)始推行鎮(zhèn)（街道）檔案相對(duì)集中管理模式，各鎮(zhèn)（街道）在檔案管理方面也做了大量工作，但由于檔案意識(shí)、經(jīng)費(fèi)投入、辦公用房等多方面原因，造成管理水平呈三個(gè)層次。第一層次：西城街道、金城鎮(zhèn)在新遷辦公用房前就提前考慮了面積充裕的檔案用房，黨政機(jī)關(guān)各部門檔案實(shí)體已基本實(shí)現(xiàn)規(guī)范整理、集中保管和統(tǒng)一利用。第二層次：其他鎮(zhèn)（街道）多屬后來(lái)改造的檔案用房，部門檔案室設(shè)置過(guò)多，各自為政，管理分散，相對(duì)集中管理不能長(zhǎng)期有效實(shí)施。第三層次：目前還有個(gè)別街道沒(méi)有配備專用檔案庫(kù)房，部門業(yè)務(wù)檔案散亂存放，未及時(shí)收集歸檔。

2.檔案工作缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和總體部署，長(zhǎng)效管理不能有效落實(shí)

對(duì)于鎮(zhèn)（街道）來(lái)說(shuō)，檔案工作是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，而非重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)工作，調(diào)查表明，部分鎮(zhèn)（街道）沒(méi)有將檔案事業(yè)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，檔案事業(yè)建設(shè)上缺人員、缺庫(kù)房、缺設(shè)備。分管領(lǐng)導(dǎo)在抓這項(xiàng)工作時(shí)也主要以完成檔案行政管理部門的檢查為主，很少?gòu)臋n案工作的整體管理、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和提高檔案現(xiàn)代化管理水平去考慮問(wèn)題，也沒(méi)有扎實(shí)有效的長(zhǎng)效管理措施。有些鎮(zhèn)（街道）原先檔案工作基礎(chǔ)較好，因?qū)n案工作當(dāng)作“臨時(shí)工程”來(lái)對(duì)待，熱衷于階段性成果，一旦檔案管理達(dá)到省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，就放松了對(duì)檔案工作的重視，幾年后出現(xiàn)嚴(yán)重的滑坡現(xiàn)象。

3.檔案管理制度執(zhí)行范圍窄，沒(méi)有嚴(yán)格的考核機(jī)制

鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)檔案室根據(jù)自身工作特點(diǎn)，建立健全了各項(xiàng)檔案管理制度，從檔案保管、保密、借閱、鑒定與銷毀等制度到各門類檔案的歸檔制度，基本齊全而規(guī)范，但是檔案工作各項(xiàng)制度的執(zhí)行范圍未出檔案室，機(jī)關(guān)干部大多不知曉或知之甚少。對(duì)部門形成的文件材料年度歸檔工作，也沒(méi)有明確的考核機(jī)制和文件要求，靠會(huì)議布置和檔案員催要，往往產(chǎn)生收集不齊全、歸檔不及時(shí)、整理不規(guī)范的現(xiàn)象。有些鎮(zhèn)（街道）黨政辦文書檔案、黨員檔案等歸檔及時(shí)、整理規(guī)范，而民政、綜治、統(tǒng)計(jì)等部門檔案卻到處堆放、散失嚴(yán)重。

4.檔案機(jī)構(gòu)工作人員少、無(wú)編制兼職多、變動(dòng)頻繁，履行職責(zé)難

鎮(zhèn)（街道）檔案機(jī)構(gòu)組成人員有這樣幾個(gè)特點(diǎn)：一是人少，無(wú)專職崗位編制，一般都是黨政辦工作人員兼任；二是身兼多職，有些檔案員還身兼重任，如人大秘書、團(tuán)委書記等職務(wù)；三是人員變動(dòng)頻繁，檔案人員以從事檔案工作2—3年者居多，有些鎮(zhèn)（街道）一年變動(dòng)兩三次；四是檔案業(yè)務(wù)水平普遍不高，由于兼職和崗位的頻繁變動(dòng)，有的檔案人員未經(jīng)過(guò)崗前培訓(xùn)就上崗，有的經(jīng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)后很快被調(diào)整了工作崗位；五是檔案管理網(wǎng)絡(luò)不健全，各個(gè)部門雖然配備了兼職檔案員，但往往流于形式，不能切實(shí)有效地履行崗位職責(zé)。

5.檔案機(jī)構(gòu)服務(wù)功能開(kāi)發(fā)不足，限制了其社會(huì)影響的進(jìn)一步擴(kuò)大

大多數(shù)檔案人員對(duì)鎮(zhèn)（街道）檔案機(jī)構(gòu)的定位是重保管、輕利用，對(duì)檔案信息資源的開(kāi)發(fā)利用未深入了解。調(diào)查表明，目前大多數(shù)鎮(zhèn)（街道）檔案室因管理過(guò)于分散、室藏檔案貧乏、檔案員兼職過(guò)多精力有限等原因，造成檔案信息的開(kāi)發(fā)有限，同時(shí)減少了檔案工作的正面宣傳機(jī)會(huì)，也間接導(dǎo)致了鎮(zhèn)（街道）檔案機(jī)構(gòu)工作地位的下降。檔案共建共享差距較大，群眾查檔便捷度不高。

6.鎮(zhèn)（街道）對(duì)行政村、社區(qū)的監(jiān)督指導(dǎo)力度不夠，缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制

在原金壇區(qū)委農(nóng)工辦、檔案局的雙重推動(dòng)下，行政村、社區(qū)規(guī)范建檔從2005年開(kāi)始全面啟動(dòng)，2008年逐步升級(jí)，目前也取得了階段性的成果。大部分鎮(zhèn)（街道）已將行政村、社區(qū)建檔納入相關(guān)工作年度考核中，但由于缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，普遍存在“有要求，才有布置；有檢查，才有落實(shí)”的被動(dòng)狀態(tài)；同時(shí)因?qū)己思?xì)則、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的把握不足，檔案人員變動(dòng)頻繁，過(guò)多依賴檔案中介公司整理等原因，導(dǎo)致部分行政村、社區(qū)檔案收集不全、建檔質(zhì)量不高。

四、強(qiáng)化措施，制定發(fā)展對(duì)策

1.提高認(rèn)識(shí)，列入規(guī)劃，細(xì)化考核

檔案工作是黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的重要組成部分，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。要通過(guò)舉辦培訓(xùn)、學(xué)習(xí)宣傳等形式，從廣度、深度兩個(gè)方面切實(shí)提高鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)檔案法律法規(guī)的自覺(jué)性，使領(lǐng)導(dǎo)干部從戰(zhàn)略的高度、政治的高度充分認(rèn)識(shí)重視加強(qiáng)基層檔案工作的重要性和緊迫性，從地方發(fā)展的大局綜合考量，切實(shí)增強(qiáng)做好檔案工作的使命感和歷史責(zé)任感，把檔案事業(yè)建設(shè)提高到更加突出的位置，真正擺上議事日程，在組織上切實(shí)加強(qiáng)，在工作上大力支持，在保障上著力強(qiáng)化。鎮(zhèn)（街道）要根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)檔案管理提出一個(gè)中長(zhǎng)期規(guī)劃，把檔案事業(yè)建設(shè)納入社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，把檔案工作納入年度工作考核，納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核，納入機(jī)關(guān)規(guī)范化建設(shè)重要組成部分，同部署、同檢查、同考核，徹底扭轉(zhuǎn)檔案工作弱化的被動(dòng)局面，使檔案工作能真正服務(wù)于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。同時(shí)要完善激勵(lì)機(jī)制，采取財(cái)政補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等形式，提高檔案工作人員的積極性。

2.健全機(jī)構(gòu)，明確崗位，落實(shí)職責(zé)

鎮(zhèn)（街道）屬正科級(jí)黨委政府部門，各站、所、中心形成的檔案門類、數(shù)量較多，從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，相對(duì)集中管理的模式還是存在分室過(guò)多、標(biāo)準(zhǔn)各異的弊端，建議在黨政辦成立專門的檔案工作崗位，配備學(xué)歷高、素質(zhì)強(qiáng)的專職檔案員，專崗專人，確保檔案員隊(duì)伍相對(duì)穩(wěn)定。負(fù)責(zé)本鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)檔案管理工作，并對(duì)轄區(qū)內(nèi)的行政村、社區(qū)、企業(yè)等單位檔案工作進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)。同時(shí)要建立檔案管理網(wǎng)絡(luò)，各部門配備兼職檔案員，負(fù)責(zé)本部門文件材料的收集、整理和移交工作。各鎮(zhèn)（街道）要結(jié)合實(shí)際制定出切實(shí)可行的檔案管理細(xì)則，將檔案管理與目標(biāo)管理責(zé)任制相結(jié)合，按工作規(guī)范、崗位職責(zé)對(duì)專（兼）職檔案人員加以培訓(xùn)、督查和考核，使檔案工作盡快走上制度化軌道。

3.加大投入，完善硬件，安全保管

從這次調(diào)研來(lái)看，目前大部分鎮(zhèn)（街道）檔案庫(kù)房分室太多，面積小，考慮余量不足，庫(kù)房“八防”措施不到位，有的還兼做倉(cāng)庫(kù)，檔案保管存在安全隱患。要適當(dāng)加大對(duì)檔案事業(yè)建設(shè)的經(jīng)費(fèi)投入，將檔案工作經(jīng)費(fèi)開(kāi)支列入財(cái)政預(yù)算，確保資金足額到位。建議在條件允許的情況下，盡量配備一個(gè)面積寬裕、設(shè)施齊全的綜合檔案庫(kù)房和獨(dú)立的閱檔室，既能解決硬件重復(fù)投入的問(wèn)題，又可安全保管和方便查找利用。

4.豐富室藏，深化利用，廣泛宣傳

調(diào)研組實(shí)地走訪了6個(gè)鎮(zhèn)、3個(gè)街道的機(jī)關(guān)檔案室以及部分行政村、社區(qū)檔案室，發(fā)現(xiàn)室藏檔案普遍還比較貧乏，有些鎮(zhèn)（街道）還局限在以紅頭文件歸檔為主的模式，有些行政村為應(yīng)付檢查，拿不重要的工作臺(tái)賬歸檔，使檔案工作成為擺設(shè)。鎮(zhèn)（街道）檔案工作要真正發(fā)揮存史資政、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的功能，一是要進(jìn)一步加大對(duì)黨政機(jī)關(guān)重要的業(yè)務(wù)檔案、重大活動(dòng)材料以及特色檔案的收集和整理，以豐富檔案內(nèi)涵。二是要進(jìn)一步開(kāi)發(fā)檔案信息資源，走出以前片面追求檔案管理升級(jí)達(dá)標(biāo)、忽視檔案服務(wù)功能開(kāi)發(fā)的誤區(qū)，加大檔案館和檔案室一體化平臺(tái)建設(shè)，促進(jìn)檔案資源共建共享。三是要開(kāi)展多種形式的檔案宣傳工作，使檔案意識(shí)深入人心，變被動(dòng)創(chuàng)建為主動(dòng)管理。要充分利用網(wǎng)絡(luò)、宣傳欄、公益廣告等媒介，開(kāi)展檔案法律、法規(guī)宣傳和教育，提高檔案法制觀念；深入挖掘檔案在解決農(nóng)村土地糾紛、維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)秩序等方面發(fā)揮作用的典型事例，努力使檔案工作與群眾的日常生活密切地結(jié)合起來(lái)，使群眾形成良好的檔案意識(shí)，為鎮(zhèn)（街道）檔案工作的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展打好扎實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。