柳易 王雄

摘要：改革開放已40周年，汶川大地震已10年。站在新的歷史起點上，對四川糧食應急保障體系建設進行回顧、反思和展望，對于在新的歷史時期，有針對性的強化糧食應急能力建設，在更高層次保障四川糧食安全意義重大。

關鍵詞：四川糧食 應急保障 回顧展望

改革開放以來，我們黨成功地解決了十幾億人的吃飯問題，取得了世人矚目的成就。特別是進入新世紀以來，我國糧食生產(chǎn)實現(xiàn)“十一連增”，糧食流通設施條件得到改善，應急體系逐步建立，宏觀調(diào)控能力不斷增強，統(tǒng)一開放、競爭有序的糧食市場體系逐步健全，為國家的糧食安全打下良好基礎，對促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展發(fā)揮了重要作用。立足于“保供應、穩(wěn)市場、強產(chǎn)業(yè)、守底線”全面強化糧食安全保障能力建設，特別是糧食應急保障能力顯著提升，全力保障了“5.12汶川大地震”、“4.20蘆山強烈地震”等重特大自然災害的糧油供應。在紀念改革開放40周年、汶川地震10周年之時，我們有必要回顧和反思，四川糧食應急體系建設取得了哪些成就？面對既要保障軍需民食，又要應對頻繁自然災害的特殊省情，全省糧食應急保障能力取得了哪些長足的進步？要提升我省糧食安全保障能力，還有哪些短板亟待彌補？以利于我們在新的歷史時期有針對性的強化糧食安全保障能力建設，更有力地推動糧食經(jīng)濟大省向糧食經(jīng)濟強省跨越，為“治蜀興川”再上新臺階提供糧食安全保障。

一、歷程回顧：從建機制到成體系、從事后應急到事前預警

（一）保障中建機制

1986年―2005年，四川省糧食部門通過建立糧食應急機制，應對重大自然災害、糧價異常波動等突發(fā)性事件，逐漸完善糧食應急保障系統(tǒng)，由事后應急處理為主向事前預警和應急響應相結(jié)合轉(zhuǎn)變，全力做好各時期自然災害的糧油保障。

1991年4月，省政府根據(jù)國務院決定，從5月起提高糧油銷售價格。為應對調(diào)價前的搶購風，全省各級糧食部門迅速制訂應急方案，緊急組織糧油加工、調(diào)運，保證不斷檔脫銷。4月22―25日3天，全省糧油的日均銷量為平時的幾倍，個別地方達到幾十倍。全省4月份糧食銷量70.40萬噸，比1990年同期多銷44.20萬噸;平價食油銷量1.07萬噸，比上年同期多銷0.74萬噸;議價食油銷量2.18萬噸，比上年同期多銷1.49萬噸。7月，長江中下游遭受特大洪災，為減少糧食損失，按中央決定四川接收從災區(qū)搶運、疏散出來的部分糧食。為此，在省內(nèi)國營糧食企業(yè)倉容已很緊張的情況下，采取在沿江港口“集、騰、并、轉(zhuǎn)”糧食騰空倉庫、利用倉房空地臨時搭蓋簡易貨棚等辦法，完成了此次緊急接收任務。在當年的全國糧食工作會議上時任國務院總經(jīng)理李鵬接見了部分代表，并對全國國營糧食部門在應對救災、保糧、調(diào)價等突發(fā)事件時的工作成績予以肯定。

1993年，為迅速平抑市場糧價，全省所有國有糧食企業(yè)和基層糧店，按國務院決定和省政府要求，從12月30日開始掛牌降價，敞開銷售，確保市場穩(wěn)定。1994年6月，為確保國務院糧價改革方案的平穩(wěn)出臺，省糧食局制定了“不準賣大號、不準亂漲價、不準有價無貨”等應急規(guī)定，并緊急安排了20多萬噸糧源投放市場。成都市糧食局職工不顧辛勞，不講條件送貨上門，工作到深夜;攀枝花市糧食局于9日組織貨車40余輛通宵運糧進城;自貢市糧食局組織全局85名干部到一線糧店協(xié)助備貨。

1998年，四川省發(fā)生嚴重洪澇災害，省內(nèi)國有糧食企業(yè)受災點593個，受災倉庫1 265棟，囤、垛190個，水毀倉容7.24萬噸。為抗洪救災，省、市、縣糧食局迅速成立了“抗洪救災”應急指揮部，各地糧站、所、庫、廠職工，晝夜奮戰(zhàn)，轉(zhuǎn)移糧食26.10萬噸，整、曬糧食5.33萬噸。全省先后三批安排8 450噸救災糧保證災區(qū)糧食供應。省糧食局還緊急下?lián)芎樗貫膮^(qū)古藺縣救災款30萬元，安排救災糧500噸。

2001年，全省各地相繼遭受特大干旱等自然災害。經(jīng)省委、省政府同意，借出省儲備糧6.50萬噸、地方商品周轉(zhuǎn)糧2萬噸，安排災區(qū)群眾生活。2003年，省糧食局和部分市、縣糧食局分別制定了《糧食緊急狀態(tài)處置方案》，建立了監(jiān)控報告制度和糧食危機防范機制。省糧食局確定了糧食供應緊急狀態(tài)下100戶定點糧食加工企業(yè)。2004年5月，省政府出臺《四川省糧食安全應急處理辦法》，確定全省定點糧食儲備庫142個，定點糧油加工廠99戶，定點糧油供應網(wǎng)點358個，全省糧食應急網(wǎng)絡體系雛形初現(xiàn)。

（二）成體系

2006年以來，四川糧食應急保障體系經(jīng)過雨雪冰凍、汶川大地震等重大突發(fā)事件的推動，得到了較快的發(fā)展，完成了從建立應急機制制度到建成應急和預警體系的實踐探索，從初步建立到日臻完善，經(jīng)受住了多次重大自然災害和突發(fā)事件的嚴峻檢驗，抵御了冰雪凝凍災害引發(fā)的糧食供應危機，平抑了2008年初的食用油搶購風潮，確保了“5.12”汶川特大地震抗震700多萬受災群眾和救援大軍的口糧供應，同時也為近年來接連發(fā)生的地震、雪災、特大洪災泥石流受災群眾的糧油供應提供了有力保障。

1. 應急預案體系基本形成。2006年，省政府正式頒布了《四川省糧食應急預案》，成立了由分管糧食的副省長任總指揮，省糧食局、省發(fā)改委、省財政廳等15個部門組成的四川省糧食應急指揮部，負責全省糧食應急指揮、管理、建設工作。各市、縣政府按省政府要求，結(jié)合本地實際，分別于2007年底前制定了本級糧食應急預案，由此，全省應急預案體系基本形成，并在以后的工作中不斷得到細化和完善。目前，全省制定并實施的省、市、縣三級《糧食應急預案》205個，建立糧食應急網(wǎng)點5009個，應急網(wǎng)點實現(xiàn)全省所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋。

2. 糧食應急監(jiān)測預警機制基本建立。目前，已建立了糧油信息日常監(jiān)測制度、異情報告制度、糧油市場行情分析與預測制度等信息監(jiān)測制度。全省設立國家糧油信息監(jiān)測直報點132個，實行監(jiān)測信息周報、旬報、月報;結(jié)合社會糧油供需平衡調(diào)查，建立了9548個基層糧油信息監(jiān)測網(wǎng)點，及時了解和掌握市場動態(tài)，準確研判市場行情，提高糧油市場應急調(diào)控的前瞻性和預見性。同時，加強糧油信息監(jiān)測資金投入，確保了糧油信息監(jiān)測工作的順利開展。

3. 地方糧油儲備體系基本到位。目前，國家下達的57億斤省、市、縣三級地方儲備全部落實到位。2008年，立足于四川自然災害頻發(fā)的實際，省政府在市州建立小包裝成品糧油儲備57960噸，并針對近年來糧油市場價格波動較大，保供穩(wěn)價任務較重的新形勢，逐年增加了小包裝成品糧油儲備數(shù)量，目前，全省21個市州建立小包裝成品糧油儲備10萬噸，可保證大中城市10-15天成品糧食供應。

二、汶川抗震救災保障：響應迅速、運轉(zhuǎn)高效

2008年5.12汶川地震發(fā)生后，在糧食系統(tǒng)自身遭受重創(chuàng)，災區(qū)道路、通信、電力等基礎設施嚴重破壞的情況下，要在涉及六個市州的廣大災區(qū)對數(shù)百萬災民和救援大軍實施糧食應急保障，對全省糧食系統(tǒng)特別是災區(qū)糧食部門的應急保障能力和組織指揮能力都是嚴峻的考驗。在省委、省政府的堅強領導和有力指揮下，全省糧食系統(tǒng)迅速行動，全力以赴投入搶險救災。災區(qū)糧食職工強忍失去財產(chǎn)和親人的悲痛，冒著頻頻余震的危險，搶救遇險人員生命，保護庫存糧食安全。全省糧食部門緊急組織糧食加工，星夜兼程裝車發(fā)運，冒著余震飛石危險，第一時間將糧油搶運到災區(qū)，汶川、映秀等全世界關注的震中“孤島” 也及時得到了糧食救援。經(jīng)過全省糧食系統(tǒng)干部職工的艱苦努力和頑強拼搏，有力地保證了數(shù)百萬災區(qū)困難群眾和救援大軍的吃飯問題，成功地化解了大范圍、高難度的糧食公共危機?？拐鹁葹募Z食供應的成功實踐，也有效地檢驗了我們的危機應急體系各個子系統(tǒng)的功能和作用。

（一）政令暢通的指揮體系是有效處置危機的核心

在突如其來的特大地震災害面前，各級糧食行政管理部門臨危不亂，迅速有序地展開了搶險救災各項工作。省糧食局黨組牢記職責，緊急行動，以對糧食工作高度負責的精神，立即成立抗震救災領導小組，緊急啟動地震災害應急預案，黨組成員第一時間深入災區(qū)了解掌握糧食系統(tǒng)受災情況，緊急部署救人保糧和市場糧食供應工作，加強與國家局和市州縣糧食局的信息溝通，確保了信息通暢和政令暢通。各級糧食部門和廣大糧食企業(yè)緊急動員，服從指揮，不計得失，按照省政府和省糧食局的指令，緊急籌措糧源，迅速加工調(diào)運，按時將救災糧油運到指定地點。5月12日當晚7點，崇州市糧食局軍供站就將3000公斤大米，1000公斤面粉、500公斤菜油和其它物資送到了都江堰聚源鎮(zhèn)搶險部隊駐地;5月14日早上，省糧食局組織的第一批糧食就空投到了災區(qū)孤島，為災區(qū)群眾和救災隊伍提供了及時可靠的生活保障。各級糧食部門以雷厲風行、為民務實的作風及時化解了特大地震造成的糧食供應危機，較好地完成了黨和政府交給的光榮而艱巨的任務，得到了社會各界的肯定和好評。

（二）高效率啟動糧食應急預案是及時處置危機的關鍵

“5.12”地震發(fā)生后，國家和省市縣各級糧食部門第一時間啟動了應急預案，整個應急體系圍繞確保災區(qū)群眾和救災人員有飯吃，及時、高效地運轉(zhuǎn)，糧食的應急調(diào)撥、加工、運輸、供應和質(zhì)量監(jiān)測等緊張有序地進行。按照“公路通到哪里，糧食就調(diào)配到哪里”的原則，確保在運輸線搶通的第一時間將糧油運送到災區(qū)一線。如果沒有各級糧食部門切實可行的應急預案，在倉促應對并使整個應急體系高效運作起來是不可能的。

（三）健全的應急網(wǎng)絡體系是應對危機的有效載體

2004年以來，全省就建立起了由數(shù)以百計的定點糧食加工廠、定點國有糧食購銷企業(yè)和糧食供應網(wǎng)點組成的應急網(wǎng)絡。震災發(fā)生后，完善的應急網(wǎng)絡體系立即啟動，高效快捷地運轉(zhuǎn)，發(fā)揮了十分重要的作用。一是動用災區(qū)一切糧源，及時保障受災群眾和救援大軍的應急需要;二是迅速恢復輕災地區(qū)糧油加工設施，日夜加工，千里搶運，確保災區(qū)一線的糧食有效供應。假如沒有健全的應急加工、儲運、供應網(wǎng)絡體系，要滿足驟然而降的幾百萬災民和10多萬救援人員的口糧需求是難以做到的。

（四）國有糧食企業(yè)是應對危機的堅強支柱

5.12汶川特大地震災害再次無庸置疑地證明，在市場經(jīng)濟新形勢下的國有糧食企業(yè)才是應急供應的骨干，在應對危機中發(fā)揮了中流砥柱的作用，承擔了極其繁重的應急加工、調(diào)運和供應任務。在震中汶川，國有糧食企業(yè)在強烈的余震危險、頻繁的山體塌方和飛石威脅中，路通到哪里，糧食就運到哪里;在受災最嚴重的北川，損失慘重的國有糧食企業(yè)在廢墟中挺身而立，搭建了一個又一個“帳篷糧店”，保障了全縣糧食供應;在“孤島”青川，在震后的暴雨中，國有糧食企業(yè)職工將有限的帳篷、雨布用來保護救災糧食，而自身卻露宿雨夜。

（五）糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展是應對危機的基礎

在5.12汶川地震抗震救災及災后恢復重建中，由于災區(qū)群眾大量的生產(chǎn)生活設施被破壞，農(nóng)民家中原有的糧食和產(chǎn)新的糧食無處存放，國有糧食企業(yè)充分發(fā)揮了“糧食銀行”作用，為災區(qū)群眾免費代收、代儲，并開展免費兌換服務，促進了災民減損增收。沒有這10多年的糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展，沒有健全的糧食流通服務體系，就不可能為災民提供急需的、特殊的糧油收購、保管、兌換服務。

（六）糧食法治是規(guī)范應對危機的保障

《糧食流通管理條例》的有效執(zhí)行，規(guī)范了市場秩序，形成了良好的法治環(huán)境。地震發(fā)生后，各級糧食行政主管部門加大執(zhí)法力度，強化市場監(jiān)管。一是加大囤積居奇行為打擊力度，嚴格按照省政府《關于發(fā)布糧食經(jīng)營者最低和最高庫存量具體標準的通知》精神，強化經(jīng)營者最低和最高糧食庫存量監(jiān)管，查處囤積居奇、牟取暴利行為。二是加大救災糧食監(jiān)管力度，確保軍糧、救災糧等政策性供應糧食質(zhì)量合格、數(shù)量真實。三是加大糧食市場供應監(jiān)管力度，加強對糧食加工、運輸、銷售等環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查，防止斷檔脫銷、防止搶購糧食，配合物價部門嚴厲打擊哄抬糧價、亂漲價等違法行為，確保了市場糧價基本穩(wěn)定。四是強化收購市場監(jiān)管，嚴格檢查經(jīng)營者收購資格，做到亮證、掛牌收購，價格公開、現(xiàn)場付款，按時報表，有效防止了壓級壓價和向農(nóng)民打白條的行為。

三、應急體系建設展望：在更高層次保障糧食安全任重道遠

黨的十八大以來，習近平總書記創(chuàng)造性地提出了國家安全觀的系統(tǒng)思想。十九大報告強調(diào)“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。認真貫徹落實總體國家安全觀，加快構(gòu)建更高質(zhì)量的糧食安全保障體系，在更高層次保障糧食安全，我們?nèi)沃氐肋h。縱觀四川糧食應急保障體系的建立和發(fā)展歷程，盡管在積極應對重特大自然災害和突發(fā)事件的考驗中發(fā)揮了較好作用，但與國家加快構(gòu)建更高質(zhì)量的糧食安全保障體系的要求相比，還存在不小的差距。為此，我們將按照《糧食收儲供應安全保障工程建設規(guī)劃（2015–2020年）》的部署，力爭用3年左右時間，通過整合資源和必要的建設改造，著力“構(gòu)建五大系統(tǒng)，完善一個機制”，達到“應急指揮迅捷化、應急通訊現(xiàn)代化、應急網(wǎng)點標準化、應急儲備常態(tài)化、應急管理規(guī)范化”的目標，及時、高效、從容應對各種自然災害和市場搶購等突發(fā)事件，為四川經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展發(fā)展和救災救濟提供有效的糧油保障。

（一）建立健全應急指揮系統(tǒng)

在21個市（州）、183個縣（市、區(qū)）建立糧油應急指揮平臺。一是設置專門的省級糧食應急辦公室，應急指揮會議室，應急資料檔案室。二是健全完善指揮制度和流程。將應急指揮體系、各級應急響應程序、應急網(wǎng)點布局、應急糧油擺布、應急指揮地圖等圖表化上墻。三是配備基本應急指揮和應急辦公設備，保證信息通暢，指揮有力。

（二）建立完善應急預警監(jiān)測系統(tǒng)

通過建立應急預警監(jiān)測體系，增強政府對突發(fā)公共危機的預防能力。一是建立省級糧油預警監(jiān)測調(diào)度平臺。開發(fā)省級糧油價格調(diào)度系統(tǒng)軟件，配備服務器、防火墻、電腦、專用空調(diào)、專用機房等。二是在21個市（州）和183個縣（市、區(qū)）建立糧油應急預警監(jiān)測信息采集服務平臺。三是在糧油應急預警監(jiān)測網(wǎng)點建立和落實糧油價格定期監(jiān)測和信息報送制度，增強信息采集的時效性和針對性，及時、準確、全面地掌握客觀真實的糧油市場價格動態(tài)等情況。

（三）建立完善應急加工供應系統(tǒng)

加工企業(yè)是應急保障的重要載體。針對糧食市場化后，糧食加工企業(yè)基本退出國有，成規(guī)模的糧油加工企業(yè)不多、設施落后、應急保障能力弱的現(xiàn)狀，擬在全省擇優(yōu)選擇60家糧油加工骨干進行技術改造、產(chǎn)能升級和配送能力建設，完善散糧接卸設施、原糧儲存立筒倉、成品糧低溫庫、倉儲信息系統(tǒng)及倉儲物流設施，增強加工企業(yè)的應急反應和保障能力。

（四）充實完善應急糧油儲備系統(tǒng)

各級原糧儲備是調(diào)節(jié)豐欠，應對突發(fā)需求的物質(zhì)保障，小包裝成品糧油儲備更是應對突發(fā)需求的物資保障。全省原糧儲備規(guī)?；韭鋵崳糠质兄莺褪〖墐淙杂胁糠秩笨?，市州級小包裝儲備已陸續(xù)建立，但發(fā)展也參差不齊。要按照“產(chǎn)區(qū)三個月、銷區(qū)六個月銷量”的要求，全面落實原糧地方儲備。按照大中城市要按照確保證市場10天供應量的要求，全面落實大中城市、邊遠高寒地區(qū)、災害頻發(fā)地區(qū)小包裝成品糧油應急儲備，以備應對各種災害引起的突發(fā)需求，保障市場有效供應。

（五）建立成品糧油配送供應系統(tǒng)

要適應小包裝糧油儲存和調(diào)控需要，加大應急資源整合力度，通過財政資金給予必要支持，通過糧食應急預案明確每個企業(yè)的責任，必要時通過開辟生產(chǎn)用電、應急運輸?shù)摹熬G色通道”，確保應急骨干調(diào)控體系有效運轉(zhuǎn)，在應急保障中發(fā)揮主導性作用。同時在中心城區(qū)每個小包裝成品糧油應急儲存供應點建設10萬公斤以上成品糧油倉容，在每個高寒邊遠山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急儲存供應點建設5萬公斤以上小包裝成品糧油倉容，達到倉容充足、標識明顯，小包裝成品糧油存儲安全、集運和供應方便、調(diào)度指揮靈活的目標，確保應急骨干調(diào)控體系在應急保障中發(fā)揮主導性作用。

（六）建立應急體系投入的長效機制

資金投入是應急體系建設的前提和保障。由于每個人對應急體系建設的認識和重視不一，糧食應急體系易受受行政領導更迭的影響，加上其它不確定因素的干擾，應急投入在某些時期或某些地方難以得到有效保障。為此，必須建立應急投入的長效機制，以確保應急體系的有效運轉(zhuǎn)。一是從制度層面上要加強應急保障體系投入的設計，細化對原糧儲備、小包裝成品儲備、應急設施建設、信息網(wǎng)絡建設、預警預測機制建設、指揮體系建設、常規(guī)演練等開支項目，納入財政年度預算。二是從監(jiān)督監(jiān)管機制上做好文章，對財政開支項目進行專項審計，增強使用透明度，使政府的投入使用得明明白白，合理合規(guī)，為繼續(xù)投入贏得信心支持。三是從考核評估機制上進行完善，對糧食應急保障體系建設進行分部門、地區(qū)、階段的履職考核，優(yōu)化考核指標，進行年度績效評價，使群眾和領導見到實效，增強再投入的決心和信心，實現(xiàn)應急體系投入的良性循環(huán)。

（作者單位：四川省糧食和物資儲備局）