羅建忠

〔內(nèi)容提要〕全面深化改革的總目標(biāo)是發(fā)展和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。依法審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)執(zhí)行公務(wù)時(shí)的基本準(zhǔn)則，但在具體的審計(jì)監(jiān)督中對(duì)其認(rèn)識(shí)并不到位，因此加強(qiáng)依法審計(jì)能力建設(shè)，是有效發(fā)揮國(guó)家審計(jì)作用的基本保證，也是當(dāng)前需要認(rèn)真研究解決的重大審計(jì)理論和實(shí)踐問題。

〔關(guān)鍵詞〕深化改革 依法審計(jì) 監(jiān)督

一、堅(jiān)持依法審計(jì)的原則

（一）依法審計(jì)是審計(jì)實(shí)踐的必然選擇

依法審計(jì)與客觀公正實(shí)事求是之間是相輔相成的關(guān)系，在新常態(tài)下勢(shì)必涉及現(xiàn)行某些法律制度的調(diào)整，在審計(jì)工作中必須要加強(qiáng)調(diào)查研究，堅(jiān)持客觀公正，實(shí)事求是，防止出現(xiàn)違背法律公平意愿的結(jié)果。但是，在審計(jì)實(shí)踐中要做到依法審計(jì)殊為不易。審計(jì)執(zhí)法的公正性和客觀性決定于審計(jì)人員的綜合素質(zhì)，同時(shí)，依法審計(jì)在一定程度上也受審計(jì)客體的發(fā)展?fàn)顩r和審計(jì)外部環(huán)境的影響。因此，若要使審計(jì)權(quán)威得到樹立，就必須堅(jiān)持客觀公正、實(shí)事求是地處理問題，真正做到依法審計(jì)。

（二）原則性與靈活性的統(tǒng)一是堅(jiān)持依法審計(jì)的客觀要求

在審計(jì)實(shí)踐中，既要堅(jiān)持原則性又要堅(jiān)持靈活性，這是堅(jiān)持依法審計(jì)的客觀要求。審計(jì)原則性是指審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)國(guó)家的法律法規(guī)和政策對(duì)被審計(jì)單位的財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性和效益性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，作出審計(jì)結(jié)論和處理意見時(shí)，要以法律為準(zhǔn)繩，以事實(shí)為依據(jù)。審計(jì)的靈活性是指審計(jì)機(jī)關(guān)要從實(shí)際出發(fā)，公正客觀地分析問題產(chǎn)生的原因，以作出正確的審計(jì)結(jié)論，應(yīng)杜絕對(duì)審計(jì)客體的問題未進(jìn)行理性的分析而進(jìn)行簡(jiǎn)單處理的行為。

二、堅(jiān)持依法審計(jì)面臨的問題

（一）審計(jì)法律體系缺失

1.審計(jì)管轄范圍劃分不合理。對(duì)于如鐵路、金融、工商、稅務(wù)、煙草等既屬于中央、省屬的重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)部門，又對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重作用的部門，較容易出現(xiàn)問題，而囿于審計(jì)管轄范圍，在未得到授權(quán)的情況下，地方審計(jì)機(jī)關(guān)無權(quán)對(duì)這些部門進(jìn)行同級(jí)審計(jì);同時(shí)，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)由于受到審計(jì)資源的制約，也不能有效地對(duì)其進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

2.審計(jì)結(jié)果公告效果有待改善。始自2003年的“審計(jì)風(fēng)暴”，使社會(huì)各界認(rèn)識(shí)到公布審計(jì)結(jié)果的重要性，近年來，審計(jì)機(jī)關(guān)在實(shí)踐中依法進(jìn)行審計(jì)結(jié)果的通報(bào)公布，取得了一定的成績(jī)，但比較國(guó)外審計(jì)結(jié)果通報(bào)的情況，再結(jié)合審計(jì)機(jī)關(guān)自身審計(jì)案件的相對(duì)數(shù)量，其效果還有待進(jìn)一步完善。同時(shí)，對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)通報(bào)、公布審計(jì)結(jié)果的審批程序、審計(jì)事項(xiàng)范圍等方面的規(guī)定都未細(xì)化。

3.對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員的法律責(zé)任規(guī)定過于簡(jiǎn)單。一方面未能清楚界定專業(yè)判定失誤和職責(zé)的故意缺失，對(duì)是否產(chǎn)生違規(guī)行為，未利用司法部門予以裁定，增加了審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員的法律風(fēng)險(xiǎn);另一方面對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員職責(zé)的故意缺失等違法行為未建立責(zé)任追究制度，法律上的強(qiáng)制性和警示性未得到體現(xiàn)。

（二）審計(jì)程序執(zhí)行不規(guī)范

違反法定程序問題在審計(jì)實(shí)踐中主要體現(xiàn)在：審計(jì)通知書未按法定程序提前三天送達(dá)被審計(jì)單位，在實(shí)施審計(jì)之后送達(dá)審計(jì)通知書;對(duì)被審計(jì)單位的承諾書手續(xù)未按規(guī)定要求其辦理;未征求被審計(jì)單位意見，直接將審計(jì)報(bào)告報(bào)送被審計(jì)單位;對(duì)于聽證未按法定程序履行告知程序和舉行聽證;未在法定程序時(shí)間內(nèi)下達(dá)審計(jì)決定。

（三）濫用自由裁量權(quán)，

自由裁量權(quán)是指行政主體經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)，在行政執(zhí)法活動(dòng)中客觀存在的一種管理和處置權(quán)力，未明確規(guī)定裁量權(quán)的范圍、形式、內(nèi)容和實(shí)施方法。在具體實(shí)施自由裁量權(quán)時(shí)，行政主體根據(jù)具體情況享有自行選擇權(quán)，即自行選擇在何時(shí)何地行為，如何行為，對(duì)某種行為可以作出自行判斷和自行決定。審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)中規(guī)定了范圍較為寬泛的自由裁量權(quán)，如對(duì)某些單位屢查屢犯的行為處罰較輕，不能達(dá)到審計(jì)監(jiān)督目的，降低了審計(jì)的權(quán)威性。再如對(duì)于某些純屬技術(shù)操作方面出現(xiàn)的問題往往處罰較重。

（四）審計(jì)決定執(zhí)行難

我國(guó)當(dāng)前依法審計(jì)還存在諸多問題，審計(jì)決定落實(shí)和執(zhí)行難是其中的一個(gè)重要問題。在目前的體制下，地方審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府職能部門，行政干預(yù)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)活動(dòng)時(shí)有發(fā)生，地方政府以維持政府形象為由掩蓋問題，對(duì)問題責(zé)任人不進(jìn)行責(zé)任追究，嚴(yán)重?fù)p害了審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性。另外，我國(guó)還未完全建立行政人員問責(zé)制，缺乏對(duì)行政人員的責(zé)任追究機(jī)制，減弱了政府審計(jì)制約和監(jiān)督權(quán)力的有效發(fā)揮。

三、依法審計(jì)能力的促進(jìn)對(duì)策

（一）建立完善的審計(jì)法律體系

隨著全面深化改革及我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，審計(jì)機(jī)關(guān)只有深刻領(lǐng)會(huì)新常態(tài)的精神實(shí)質(zhì)，厘清全面深化改革和堅(jiān)持依法審計(jì)的關(guān)系，掌握全面深化改革背景下依法審計(jì)的新要求，才能適應(yīng)新常態(tài)，推動(dòng)新發(fā)展，促進(jìn)改革深化。審計(jì)作為治國(guó)理政的一項(xiàng)制度安排，作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，必須在法治原則下有序進(jìn)行，堅(jiān)持依法審計(jì)、客觀公正的原則。為了更好地履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，必須建立完善的審計(jì)法律體系，堅(jiān)持依法審計(jì)。

（二）改革國(guó)家審計(jì)體制

在全面深化改革的背景下，改革國(guó)家審計(jì)體制是堅(jiān)持依法審計(jì)的一個(gè)重要方面，應(yīng)該大膽探索，目光長(zhǎng)遠(yuǎn)，及早謀劃。實(shí)現(xiàn)立法型審計(jì)模式雖然在目前有一定的難度，而且審計(jì)體制改革涉及到社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)、文化、法律、道德等諸方面，牽一發(fā)而動(dòng)全身。但這個(gè)過程是必要的，也是必然的。因?yàn)閷?shí)現(xiàn)立法型審計(jì)模式的前提條件是人民代表大會(huì)制度，人大制度對(duì)建立立法型審計(jì)模式提出了客觀要求;全面深化改革為加快發(fā)展立法型模式改革提供了動(dòng)力。

（三）有力執(zhí)行國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則

在新常態(tài)下，為使審計(jì)結(jié)論具有權(quán)威性、客觀性、公正性，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能，審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)過程中必須堅(jiān)持依法審計(jì)，加強(qiáng)法治觀念和法律意識(shí)，提升審計(jì)工作質(zhì)量和執(zhí)法水平。對(duì)執(zhí)行國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則情況加強(qiáng)監(jiān)督檢查，努力營(yíng)造自覺貫徹執(zhí)行國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則的意識(shí)，用國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則監(jiān)督審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)實(shí)踐指導(dǎo)和約束審計(jì)人員的行為，提高依法審計(jì)的意識(shí)和水平。

（四）依法行使審計(jì)自由裁量權(quán)

自由裁量權(quán)是國(guó)家行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定的原則范圍內(nèi)有選擇余地的處置權(quán)利。它是法律法規(guī)授予行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職權(quán)，客觀存在于行政執(zhí)法活動(dòng)中。審計(jì)自由裁量權(quán)是對(duì)具體審計(jì)行為的自行決定權(quán)，在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)對(duì)審計(jì)行為的范圍、方式、種類、幅度、時(shí)限等的選擇權(quán)。合理性是自由裁量權(quán)的行使界限，即必須在一定的范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)，要處理好合理性，就要對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)厲查處，慎重處理某些工作失誤產(chǎn)生的違法違規(guī)行為。

四、結(jié)論

在全面深化改革的背景下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，依法審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)必須遵循的行為原則。從法理上看，行政權(quán)力決定了政府審計(jì)權(quán)力。法律賦予了政府審計(jì)的權(quán)力，是政府審計(jì)的源泉，政府審計(jì)不僅具有合理性，更具有合法性，具有非人格化的合法的權(quán)威，政府審計(jì)是一種理性選擇，同時(shí)也是在法律精神指導(dǎo)之下的理性選擇。因此，法律對(duì)政府審計(jì)執(zhí)法行為進(jìn)行約束。從各個(gè)視角分析，依法審計(jì)原則的提出有其必然性和必要性，需要深入貫徹執(zhí)行。