郭建　黃志斌

摘要：健康中國(guó)建設(shè)取得了重要進(jìn)展，但也存在許多問(wèn)題，如健康服務(wù)供給主體單一，健康服務(wù)體系不完善，醫(yī)療市場(chǎng)化過(guò)度，基本醫(yī)療保障差異化，政府對(duì)健康服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管不力，公民健康教育和健康促進(jìn)不夠強(qiáng)等。隨著衛(wèi)生與健康事業(yè)改革進(jìn)入攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵時(shí)期，要推進(jìn)健康服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，統(tǒng)籌多元主體參與健康治理，建立健全健康治理的各項(xiàng)工作機(jī)制，構(gòu)建一體化、整合型醫(yī)療服務(wù)體系，建立和完善健康治理的法律法規(guī)及全民健康保險(xiǎn)體系，借助互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)社交平臺(tái)、大數(shù)據(jù)等新媒體新技術(shù)做好健康促進(jìn)工作，保障健康中國(guó)戰(zhàn)略有效實(shí)施。

關(guān)鍵詞：健康中國(guó);健康治理;健康服務(wù);健康促進(jìn)

中圖分類號(hào)：C913.7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2019）06-0068-05

黨的十九大報(bào)告將實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略納入國(guó)家發(fā)展基本方略。2016年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》，作為推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)的宏偉藍(lán)圖和行動(dòng)綱領(lǐng)，內(nèi)容涵蓋普及健康生活、優(yōu)化健康服務(wù)、完善健康保障、建設(shè)健康環(huán)境、發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)五個(gè)方面。分析當(dāng)前中國(guó)健康治理面臨的主要問(wèn)題并提出系統(tǒng)的對(duì)策，對(duì)促進(jìn)健康中國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施具有重要意義。

一、健康治理的概念及中國(guó)健康治理的現(xiàn)狀

2002年WHO發(fā)布的《全球健康治理概念考察》白皮書提出，健康治理是指一個(gè)國(guó)家采取的用于促進(jìn)和保護(hù)其人群健康的所有行動(dòng)和措施，可以是正式制度，也可以是非正式制度。健康治理可以發(fā)生在地方、國(guó)家、區(qū)域、國(guó)際乃至全球?qū)用妫瑥?qiáng)調(diào)治理主體多元化，如政府衛(wèi)生部門與社會(huì)組織、政府間組織、社會(huì)公眾等通過(guò)分工合作、對(duì)話協(xié)商，共同對(duì)影響健康的社會(huì)因素、環(huán)境因素、文化因素等進(jìn)行綜合治理，治理過(guò)程體現(xiàn)出較強(qiáng)的參與性和融入性。在治理方法上，健康治理強(qiáng)調(diào)構(gòu)建一系列正式、非正式的制度和規(guī)則體系，保障多元治理主體之間分工合作，實(shí)現(xiàn)剛性管理和柔性管理相結(jié)合。在治理方式上，健康治理從單一主體管理轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w協(xié)同共治，通過(guò)適度賦權(quán)和制度約束，實(shí)現(xiàn)治理主體平等有效參與。本質(zhì)上，健康治理是多元治理主體為應(yīng)對(duì)各種健康問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)健康福祉最大化而進(jìn)行的持續(xù)互動(dòng)過(guò)程。

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，特別是黨的十八大以來(lái)，健康中國(guó)建設(shè)取得重要進(jìn)展。中國(guó)在深化醫(yī)療體制改革、健全全民醫(yī)療保險(xiǎn)制度、建立國(guó)家基本藥物制度、推進(jìn)基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務(wù)均等化等方面取得了重大成效。比如，建立了世界上最大的全民基本醫(yī)保網(wǎng)，大病保險(xiǎn)制度惠及10多億公民;醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系不斷完善，多樣化、個(gè)性化的健康需求不斷得到滿足;公共衛(wèi)生安全防控屏障經(jīng)受住了傳染病疫情的嚴(yán)峻考驗(yàn);公民看病就醫(yī)負(fù)擔(dān)明顯減輕，個(gè)人衛(wèi)生支出占其衛(wèi)生總費(fèi)用比重明顯降低。2018年中國(guó)衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，中國(guó)人均預(yù)期壽命提高到77歲，居民主要健康指標(biāo)總體上優(yōu)于中高收入國(guó)家平均水平。

黨的十八大以來(lái)，黨中央高瞻遠(yuǎn)矚，把健康中國(guó)戰(zhàn)略從“以治病為中心”轉(zhuǎn)向“以健康為中心”，這是健康觀念的重大變革?！丁敖】抵袊?guó)2030”規(guī)劃綱要》是世界上第一個(gè)國(guó)家層面的健康領(lǐng)域長(zhǎng)期規(guī)劃，目前正在緊密鑼鼓地實(shí)施。推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)是一項(xiàng)整體性、全局性、跨領(lǐng)域、跨部門的系統(tǒng)工程。黨和國(guó)家正在謀劃構(gòu)建各項(xiàng)推進(jìn)機(jī)制，確保各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處。一是構(gòu)建協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)各種健康影響因素，全方位、全生命周期維護(hù)人民健康;二是構(gòu)建任務(wù)分解與落實(shí)、監(jiān)測(cè)與考核評(píng)價(jià)機(jī)制，通過(guò)制定并實(shí)施5年規(guī)劃等政策文件，對(duì)《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》確立的政策和措施進(jìn)行細(xì)化和完善，明確不同階段和時(shí)期所要實(shí)施的重大工程、項(xiàng)目和政策;三是推進(jìn)健康城市和健康村鎮(zhèn)建設(shè)，針對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦闹饕】祮?wèn)題，編制實(shí)施規(guī)劃，把健康融入城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)和治理的全過(guò)程，使健康中國(guó)建設(shè)的各項(xiàng)任務(wù)在基層得到落實(shí);四是建立健康影響評(píng)價(jià)評(píng)估制度，系統(tǒng)評(píng)估各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及政策、重大工程項(xiàng)目對(duì)公民健康的影響。

二、中國(guó)健康治理面臨的主要問(wèn)題

當(dāng)前，中國(guó)衛(wèi)生與健康事業(yè)改革進(jìn)入攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵時(shí)期，健康治理面臨許多挑戰(zhàn)。從這個(gè)角度看，中國(guó)健康治理主要存在以下問(wèn)題。

1.健康服務(wù)供給主體單一，無(wú)法滿足全方位、全生命周期保障人民健康的要求

改革開放前，由于物質(zhì)匱乏，生活水平普遍較低，人們對(duì)健康的需求層次比較低，一般停留在有病看病的階段。改革開放后，隨著生活水平的提高和人均壽命的延長(zhǎng)，人們的健康意識(shí)增強(qiáng)，對(duì)健康的需求層次逐漸提高，既有求醫(yī)問(wèn)藥、防病治病的基本醫(yī)療衛(wèi)生需求，也有亞健康恢復(fù)、慢性病康復(fù)、增進(jìn)健康養(yǎng)生強(qiáng)生的需求，以及減肥美容、延緩衰老、延年益壽等更高層次的需求。當(dāng)健康需求從單純的疾病治療拓展到保健、護(hù)理、養(yǎng)生等多元化領(lǐng)域時(shí)，醫(yī)療供給就只是健康服務(wù)供給的一小部分，難以滿足人民群眾多樣化、個(gè)性化的健康需求。

近年來(lái)，中國(guó)人口老齡化加速。有學(xué)者預(yù)計(jì)，60歲以上老人數(shù)量到2025年將突破3億、2033年突破4億、2053年達(dá)到4.82億。①隨著人口老齡化，人們對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)、預(yù)防保健、康復(fù)訓(xùn)練等方面的健康需求日益迫切，健康風(fēng)險(xiǎn)模式由以傳染性疾病為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向以“慢性非傳染性疾病—?dú)埣病獊喗】怠睘橹鲗?dǎo)②，高血壓、糖尿病、精神障礙等慢性非傳染性疾病成為普遍性的疾病，患者年輕化趨勢(shì)明顯，對(duì)慢性疾病管理和心理疏導(dǎo)等健康服務(wù)的需求增加。人口老齡化和慢性病流行對(duì)中國(guó)現(xiàn)行醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系和保健制度帶來(lái)巨大沖擊。③“急癥照顧”模式下的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系在慢性病治療、康復(fù)護(hù)理、心理保健、用藥指導(dǎo)、長(zhǎng)期照護(hù)等方面的作用有限，難以適應(yīng)人口老齡化和疾病譜的變化。

2.醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系供給總量不足，結(jié)構(gòu)不合理，內(nèi)部協(xié)作程度低

據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生資源的80%在城市，20%在農(nóng)村。④優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源集中在大城市、大醫(yī)院。綜合性醫(yī)院規(guī)模擴(kuò)張過(guò)快，進(jìn)一步擠壓了基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與非公立醫(yī)院的發(fā)展空間。?？漆t(yī)院（精神衛(wèi)生醫(yī)院、兒科醫(yī)院、康復(fù)醫(yī)院、老年護(hù)理醫(yī)院等）發(fā)展較慢且服務(wù)能力較弱，不僅損害醫(yī)療公平，還降低醫(yī)療服務(wù)效率。醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系內(nèi)部協(xié)作是確保服務(wù)連續(xù)性、協(xié)調(diào)性、整體性的關(guān)鍵。發(fā)達(dá)國(guó)家普遍實(shí)行分級(jí)診療制度，醫(yī)院一般不提供門診服務(wù)，而由家庭醫(yī)生即初級(jí)衛(wèi)生服務(wù)者擔(dān)當(dāng)健康守門人的角色，為廣大民眾提供門診服務(wù)，解決不了的問(wèn)題才通過(guò)轉(zhuǎn)診體系交給醫(yī)院。該制度引導(dǎo)患者科學(xué)分流，最大程度利用醫(yī)療衛(wèi)生資源。中國(guó)雖然也建立了三級(jí)醫(yī)療服務(wù)體系，但由于缺乏頂層設(shè)計(jì)和制度化分工，醫(yī)療機(jī)構(gòu)各自為政，初級(jí)、二級(jí)、三級(jí)醫(yī)療服務(wù)不分，未能充分發(fā)揮各級(jí)各類衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的資源優(yōu)勢(shì)和服務(wù)功能。例如，高級(jí)別醫(yī)院既提供二級(jí)、三級(jí)醫(yī)療服務(wù)，也提供初級(jí)衛(wèi)生保健服務(wù)，導(dǎo)致不同級(jí)別的醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間不是互補(bǔ)和指導(dǎo)的關(guān)系，而是相互競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。由于逆向轉(zhuǎn)診無(wú)法實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致大醫(yī)院人滿為患，上級(jí)醫(yī)院的專家在常見病、多發(fā)病上耗費(fèi)時(shí)間，而基層醫(yī)院的門診量和工作量較小，出現(xiàn)資源閑置現(xiàn)象。

3.醫(yī)療市場(chǎng)化過(guò)度，基本醫(yī)療保障差異化，損害醫(yī)療的公益性和公平性

改革開放以來(lái)，中國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)程加快，政府減少了對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的投入，允許醫(yī)院自行設(shè)置收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。面對(duì)高昂的運(yùn)營(yíng)成本，有的醫(yī)院“以藥養(yǎng)醫(yī)”，為追逐經(jīng)濟(jì)利益而誘導(dǎo)患者消費(fèi)、開大處方等，以此增加醫(yī)療費(fèi)用，醫(yī)院的公益性質(zhì)淡化。醫(yī)療市場(chǎng)化過(guò)度，強(qiáng)化了醫(yī)療排斥效應(yīng)，損害了醫(yī)療的公平性，加劇了社會(huì)不公平。其一，對(duì)窮人產(chǎn)生醫(yī)療排斥效應(yīng)。醫(yī)院引入私人資本后傾向于為具有支付能力的富人服務(wù)，醫(yī)務(wù)人員也傾向于為富人提供利潤(rùn)較高的醫(yī)療服務(wù)，醫(yī)療排斥現(xiàn)象由此產(chǎn)生。其二，對(duì)農(nóng)村產(chǎn)生醫(yī)療排斥效應(yīng)。中國(guó)城鄉(xiāng)收入差距較大，在醫(yī)療市場(chǎng)化的誘導(dǎo)下，基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)留不住人才，技術(shù)好的醫(yī)務(wù)人員紛紛擁入城市，越來(lái)越多的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源富集在大城市和大醫(yī)院，基層醫(yī)療服務(wù)能力越來(lái)越弱。

中國(guó)基本醫(yī)療保障體系由城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)組成。這三大醫(yī)療保險(xiǎn)體系是在不同時(shí)代背景下，為應(yīng)對(duì)不同社會(huì)問(wèn)題而設(shè)置的，其制度和組織架構(gòu)不同，針對(duì)的目標(biāo)人群不同。⑤由于長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)發(fā)展的二元特性，三大醫(yī)療保險(xiǎn)體系呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)分割、地區(qū)分割的“碎片化”特征，跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)困難，異地就醫(yī)保險(xiǎn)支付存在障礙，影響醫(yī)療保險(xiǎn)體系整體運(yùn)轉(zhuǎn)效率。此外，醫(yī)療保險(xiǎn)體系在地區(qū)之間、行業(yè)之間、不同人群之間也差別較大，如企業(yè)事業(yè)單位職工與公務(wù)員、市民與農(nóng)民、流動(dòng)人口與非流動(dòng)人口等不同人群之間存在較大的醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)益差距，有損醫(yī)療公平性。⑥

4.政府對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)健康服務(wù)組織的監(jiān)管力度不足

政府對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度關(guān)系著醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量。實(shí)踐中，政府對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)監(jiān)管缺位和越位的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。主要表現(xiàn)為：政府對(duì)醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)管不到位，為藥品采購(gòu)等領(lǐng)域滋生腐敗埋下了隱患;對(duì)公立醫(yī)院實(shí)行多頭行政管制，但在運(yùn)營(yíng)上，公立醫(yī)院又處于高度市場(chǎng)化的狀態(tài)，以致出現(xiàn)市場(chǎng)、政府“雙失靈”的現(xiàn)象;對(duì)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)行完全的行政管制，嚴(yán)格控制基層用藥范圍等，導(dǎo)致患者和優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源“雙流失”現(xiàn)象;對(duì)社會(huì)醫(yī)療資源約束過(guò)多，導(dǎo)致醫(yī)療服務(wù)供給不足;對(duì)社會(huì)辦醫(yī)市場(chǎng)缺乏監(jiān)管，影響醫(yī)療服務(wù)體系整體效率。

在健康治理領(lǐng)域，社會(huì)健康服務(wù)組織可有效彌補(bǔ)政府公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源的不足，特別是在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，可以發(fā)揮社會(huì)救助、志愿者服務(wù)等功能，成為有效傳播信息、普及醫(yī)學(xué)常識(shí)和提高公眾健康素養(yǎng)的載體。當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)健康服務(wù)組織發(fā)展相對(duì)滯后。具體而言，社會(huì)健康服務(wù)組織的行政化色彩濃厚、獨(dú)立性不強(qiáng)、實(shí)質(zhì)性授權(quán)不足、發(fā)育不完善、自治能力弱;由于缺乏監(jiān)督，一些社會(huì)健康服務(wù)組織在運(yùn)作中以“非營(yíng)利”之名行“營(yíng)利”之實(shí)，公益腐敗問(wèn)題多發(fā)。

5.政府推行公民健康教育和健康促進(jìn)的力度不足，對(duì)公民參與健康治理的意義認(rèn)識(shí)不足

公民的生活方式和行為方式與其健康素養(yǎng)密切相關(guān)。有數(shù)據(jù)表明，在中國(guó)，很多人缺乏“每個(gè)人是自己健康的第一責(zé)任人”的理念，吸煙、過(guò)量飲酒、缺乏鍛煉、不健康飲食等慢性病的主要致病風(fēng)險(xiǎn)因素廣泛存在。另外，各地政府對(duì)公民參與健康治理的意義認(rèn)識(shí)得不夠深刻，對(duì)公民參與健康促進(jìn)的教育途徑設(shè)置得較少;有的地方政府甚至擔(dān)心公眾參與會(huì)增加政策成本、降低決策效率，從而有意識(shí)地減少公眾參與的渠道或干預(yù)公眾參與的過(guò)程。

三、推進(jìn)中國(guó)健康治理的對(duì)策建議

1.推進(jìn)健康服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，全方位、全生命周期保障人民健康

為滿足人們對(duì)健康的多元化需求，必須推進(jìn)健康服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，引入社會(huì)資本發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)，加快構(gòu)建多元化健康服務(wù)供給體系。⑦政府要消除市場(chǎng)準(zhǔn)入歧視，創(chuàng)造公平發(fā)展環(huán)境，將民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)納入醫(yī)保體系，拓寬醫(yī)療與健康服務(wù)供給渠道。⑧要引導(dǎo)社會(huì)力量深入?？漆t(yī)療、康復(fù)、護(hù)理、體檢等細(xì)分服務(wù)領(lǐng)域，建設(shè)針對(duì)婦女兒童、精神衛(wèi)生、醫(yī)療美容等人群或領(lǐng)域的特色?？漆t(yī)院，支持康復(fù)、健康管理、老年護(hù)理、臨終關(guān)懷等接續(xù)性醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展，提供多樣化、差異化的特色健康服務(wù)，建設(shè)高端醫(yī)學(xué)影像中心等。要鼓勵(lì)社會(huì)組織開展志愿活動(dòng)，提供量多質(zhì)優(yōu)的醫(yī)療與健康產(chǎn)品和服務(wù)。⑨在全球化時(shí)代，有些公共衛(wèi)生問(wèn)題具有跨國(guó)性，需要各國(guó)政府聯(lián)動(dòng)應(yīng)對(duì)。此時(shí)，非政府組織或政府間組織因一般不受國(guó)界限制而可發(fā)揮政府無(wú)法替代的作用。實(shí)踐中，對(duì)于傳染性疾病快速蔓延等突發(fā)性事件，單靠政府很難有效控制，與政府衛(wèi)生部門相比，非政府組織在疫情監(jiān)測(cè)、傳染病早期控制、提供醫(yī)療服務(wù)等方面可能行動(dòng)更快。⑩非政府組織數(shù)量多、范圍廣、滲透性強(qiáng)、覆蓋面大，能夠真實(shí)反映不同人群的現(xiàn)實(shí)需求，尤其是為弱勢(shì)人群提供更多關(guān)注和保護(hù)，在公共服務(wù)供給方面起到查漏補(bǔ)缺的作用。因此，在健康治理中要注重發(fā)揮非政府組織的優(yōu)勢(shì)。

全方位、全生命周期保障人民健康，需要醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)相互協(xié)作，為患者不同生命階段提供健康促進(jìn)、疾病預(yù)防、診療、疾病管理、康復(fù)和安寧療護(hù)等連續(xù)性服務(wù)?；诖?，政府可從三個(gè)方面著力。首先，明確不同類型、不同級(jí)別的衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的目標(biāo)和責(zé)任，完善三級(jí)醫(yī)療服務(wù)體系，打破區(qū)域限制，推動(dòng)城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)，建立分級(jí)診療制度，通過(guò)基層首診和雙向轉(zhuǎn)診形成科學(xué)有序的就醫(yī)格局，引導(dǎo)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的供給從分散競(jìng)爭(zhēng)走向整合協(xié)同，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療資源合理配置。其次，實(shí)現(xiàn)不同醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間的橫向整合，打破狹隘的專業(yè)分科，扭轉(zhuǎn)預(yù)防、保健、治療、康復(fù)等不同維度的碎片化服務(wù)狀態(tài)。如此，不但能提高醫(yī)療服務(wù)的協(xié)調(diào)性，還可減少重復(fù)性服務(wù)，實(shí)現(xiàn)多學(xué)科專家團(tuán)隊(duì)合作，為患者提供全方位、個(gè)性化、“一站式”診療服務(wù)。最后，發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，整合各種資源，多措并舉，構(gòu)建多元化養(yǎng)老服務(wù)體系?？赏ㄟ^(guò)引進(jìn)社會(huì)資金，彌補(bǔ)政府財(cái)政投入養(yǎng)老服務(wù)的不足;出臺(tái)稅收、土地、財(cái)政、信貸等方面的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，使養(yǎng)老服務(wù)體系分布合理、功能互補(bǔ)、管理完善，有效應(yīng)對(duì)人口老齡化趨勢(shì)。

2.多元健康治理主體統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化內(nèi)部協(xié)作

健康中國(guó)建設(shè)需要激發(fā)社會(huì)活力，統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)黨委、政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾、媒體等多元主體，充分激發(fā)其責(zé)任感和積極性，提升其內(nèi)部協(xié)作能力。為此，要健全和完善健康治理的各項(xiàng)工作機(jī)制。一是建立平等協(xié)商合作機(jī)制。協(xié)商合作的前提是承認(rèn)多元治理主體之間平等，在平等協(xié)商中形成信任。實(shí)踐中要重視組織和動(dòng)員非衛(wèi)生部門、社會(huì)組織、居民等主體積極參與健康中國(guó)建設(shè)，通過(guò)構(gòu)建共享價(jià)值觀等措施激勵(lì)全社會(huì)參與實(shí)施健康戰(zhàn)略。二是建立穩(wěn)定的政府回應(yīng)機(jī)制。政府回應(yīng)體現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)參與的基本態(tài)度，直接關(guān)系社會(huì)參與的廣度和深度。穩(wěn)定的政府回應(yīng)機(jī)制是公眾知情權(quán)和表達(dá)權(quán)的保障，是提升政府公信力的基本途徑。完善的政府回應(yīng)機(jī)制包括回應(yīng)制度化、及時(shí)化、渠道多樣化等內(nèi)容。政府回應(yīng)機(jī)制需要監(jiān)督預(yù)警機(jī)制予以配合，為此要建立惡性腫瘤預(yù)警、突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警、健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等機(jī)制，一方面對(duì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)和防范，提升治理主體的應(yīng)急管理能力;另一方面監(jiān)督國(guó)家健康政策的貫徹實(shí)施，向政策制定部門反饋信息、意見、建議，促進(jìn)政策的調(diào)整和完善。三是建立政府間跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制?？梢猿闪⒔】抵袊?guó)跨部門戰(zhàn)略委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)制定有關(guān)健康計(jì)劃，協(xié)調(diào)衛(wèi)生、環(huán)境、教育、文化等部門工作，對(duì)各相關(guān)部門制定具體的健康中國(guó)建設(shè)實(shí)施方案并評(píng)估方案實(shí)施情況，促使各部門真正參與健康治理。

3.構(gòu)建一體化、整合型健康服務(wù)體系

黨和政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，對(duì)健康治理進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，發(fā)揮目標(biāo)凝聚能力和資源整合能力。政府要從管理者的角色轉(zhuǎn)變成健康治理的重要組織者、推動(dòng)者、參與者和服務(wù)者，治理理念由管理控制轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商合作。當(dāng)其他治理主體之間發(fā)生矛盾沖突時(shí)，政府要成為社會(huì)利益博弈的協(xié)調(diào)器和平衡器，以“元治理”者的角色進(jìn)行協(xié)調(diào)解決。要構(gòu)建適當(dāng)?shù)氖跈?quán)機(jī)制，由政府主導(dǎo)將健康治理的權(quán)、責(zé)、利在企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等主體之間進(jìn)行優(yōu)化配置，激發(fā)其自主性、積極性和創(chuàng)造力。要建立健全問(wèn)責(zé)機(jī)制，預(yù)防健康治理過(guò)程中出現(xiàn)責(zé)任不明、履責(zé)不佳、問(wèn)責(zé)不嚴(yán)、追責(zé)不力等現(xiàn)象。要完善責(zé)任與利益掛鉤的懲罰機(jī)制，對(duì)治理主體的失范行為進(jìn)行追責(zé)和懲罰，強(qiáng)化各治理主體的責(zé)任意識(shí)。問(wèn)責(zé)體系應(yīng)該是多維的，既包括政府問(wèn)責(zé)機(jī)制，也包括社會(huì)組織、公眾、傳媒等主體的問(wèn)責(zé)機(jī)制，問(wèn)責(zé)要建立在公開透明、科學(xué)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上。通過(guò)多種手段，讓各類健康治理主體充分理解、認(rèn)同其權(quán)利和義務(wù)，并根據(jù)責(zé)任分工，落實(shí)健康計(jì)劃，有效參與健康中國(guó)建設(shè)。要加快完善市場(chǎng)機(jī)制，引入競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，提高醫(yī)療服務(wù)供給效率;大力培育社會(huì)組織和行業(yè)組織，發(fā)揮專業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管作用。盡快制定健康治理監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)制度，建立實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略的監(jiān)督和評(píng)價(jià)體系，采用過(guò)程評(píng)價(jià)和結(jié)果評(píng)價(jià)相結(jié)合、自我評(píng)價(jià)和獨(dú)立評(píng)價(jià)相結(jié)合等多維度評(píng)價(jià)方式。各部門要自我總結(jié)工作中的得與失，同時(shí)引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，通過(guò)同行評(píng)議，確保評(píng)估結(jié)果客觀公正。

4.堅(jiān)持醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的公益性和公平性，完善有關(guān)公眾健康的法律法規(guī)和全民健康保險(xiǎn)體系

要盡快制定涵蓋健康治理工作全局的基礎(chǔ)衛(wèi)生法律，包括衛(wèi)生領(lǐng)域的基本法（可稱為“公民健康法”）及衛(wèi)生專門領(lǐng)域的單行法?；痉ň哂泻暧^性和方向性，發(fā)揮統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指引和整合作用;各單行法是對(duì)基本法的具體化、特殊化，有效落實(shí)基本法的規(guī)定;二者共同推動(dòng)和保障健康中國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施?！皩⒔】等谌胨姓摺笔切聲r(shí)代中國(guó)衛(wèi)生與健康工作的六項(xiàng)方針之一，要盡快完善公共健康法律，為這一方針的落實(shí)提供保障。同時(shí)，要建立健康影響評(píng)價(jià)評(píng)估制度，將主要健康指標(biāo)納入各級(jí)黨委和政府的工作考核體系，系統(tǒng)評(píng)估經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、公共政策或重大工程項(xiàng)目對(duì)人群健康的影響，為將健康融入各部門制定和實(shí)施公共政策的全過(guò)程提供保障。要盡快完善全民健康保險(xiǎn)體系，弱化全民醫(yī)療保險(xiǎn)制度的差異性，從立法層面保障全民健康保險(xiǎn)的公平性。要盡快制定醫(yī)療保險(xiǎn)法，解決醫(yī)療保障制度分散化、碎片化的問(wèn)題，確保人人享有公平可及的健康服務(wù)。國(guó)家醫(yī)療保障局要推動(dòng)打破三大醫(yī)療保險(xiǎn)體系之間的壁壘，為統(tǒng)一管理、合理使用醫(yī)療保險(xiǎn)基金打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ);盡快解決醫(yī)療保障資源使用效率不高，醫(yī)療保障服務(wù)能力不足，部分人群醫(yī)療保障不足等問(wèn)題，提高健康治理能力。

5.借助新媒體新技術(shù)，做好公民健康促進(jìn)和智慧健康產(chǎn)業(yè)

提升人民群眾的健康素養(yǎng)，勢(shì)在必行。要促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)和健康產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，利用健康大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、移動(dòng)可穿戴設(shè)備、物聯(lián)網(wǎng)等信息和技術(shù)，大力發(fā)展遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)體系，為人們提供遠(yuǎn)程會(huì)診、精準(zhǔn)醫(yī)療、健康管理、遠(yuǎn)程心理咨詢等健康服務(wù)，提高健康供給效率和供給質(zhì)量。要發(fā)展智慧健康產(chǎn)業(yè)，借助互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)社交平臺(tái)、大數(shù)據(jù)等新媒體新技術(shù)，做好公民健康教育和健康促進(jìn)工作。政府可通過(guò)建設(shè)豐富、便利的公共信息平臺(tái)，既為不同人群提供不同的健康網(wǎng)絡(luò)課程，加強(qiáng)與公民的健康互動(dòng)，有效應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的健康治理難題，又使其他健康治理主體能夠準(zhǔn)確、及時(shí)地獲取有關(guān)健康的各類信息，提高健康治理參與程度。要加強(qiáng)對(duì)媒體的管理，營(yíng)造健康治理的文化氛圍，發(fā)揮媒體對(duì)健康治理的正面引導(dǎo)功能。

注釋

①翟振武、陳佳鞠、李龍：《2015—2100年中國(guó)人口與老齡化變動(dòng)趨勢(shì)》，《人口研究》2017年第4期。②戴劍波：《中國(guó)健康轉(zhuǎn)型研究》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》2017年第3期。③顧雪非、張美麗、劉小青等：《整合型醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的構(gòu)建與治理》，《社會(huì)治理》2018年第1期。④彭道倫、王干江、倪春華：《黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)基層干部讀本》，中共黨史出版社，2014年。⑤何子英、郁建興：《走向“全民健康覆蓋”》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2017年第2期。⑥王延中：《習(xí)近平新時(shí)代我國(guó)社會(huì)保障體系的改革方向》，《社會(huì)保障評(píng)論》2018年第1期。⑦蔣文峰、王文娟：《從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革看我國(guó)“看病難”與“看病貴”的解決策略》，《求實(shí)》2017年第8期。⑧申曙光、馬穎穎：《新時(shí)代健康中國(guó)戰(zhàn)略論綱》，《改革》2018年第4期。⑨王文娟、付敏：《“健康中國(guó)”戰(zhàn)略下醫(yī)療服務(wù)供給方式研究》，《中國(guó)行政管理》2016年第6期。⑩張鴻石、李麗：《非政府組織在全球公共衛(wèi)生治理中的地位和作用》，《當(dāng)代世界》2011年第4期。孫軍軍：《非政府組織與公共物品的供給》，《前沿》2008年第1期。胡廣宇、劉遠(yuǎn)立：《供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下一體化衛(wèi)生服務(wù)體系構(gòu)建》，《行政管理改革》2018年第5期。王臻榮：《治理結(jié)構(gòu)的演變：政府、市場(chǎng)與民間組織的主體間關(guān)系分析》，《中國(guó)行政管理》2014年第11期。Peter C.Smith， Anders Anell， Reinhard Busse. Leadership and Governance in Seven Developed Health Systems， Health Policy， 2012， Volume 106.Andrea Cornwall， HenryLucas， Kath Pasteur. Accountability through Participation， IDS Bulletin， 2000， No.1.衛(wèi)李梅、胡琳琳、金平閱等：《國(guó)外醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域行業(yè)組織職能定位及啟示》，《中國(guó)衛(wèi)生政策研究》2016年第12期。董文勇：《論基礎(chǔ)性衛(wèi)生立法的定位：價(jià)值、體系及原則》，《河北法學(xué)》2015年第2期。胡琳琳：《將健康融入所有政策：理念、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《行政管理改革》2017年第3期。顧昕：《走向全民健康保險(xiǎn)：論中國(guó)醫(yī)療保障制度的轉(zhuǎn)型》，《中國(guó)行政管理》2012年第8期。何文炯、楊一心：《醫(yī)療保障治理與健康中國(guó)建設(shè)》，《公共管理學(xué)報(bào)》2017年第2期。

On Major Problems and Countermeasures of Health Governance in China

Guo JianHuang Zhibin

Abstract：Important progress has been made in the construction of healthy China， but there are still many problems， such as the single main body of health service supply， the imperfect health service system， the excessive marketization of health care， the differentiation of basic medical security， the inadequate supervision of the government on health service institutions， the inadequate health education and health promotion of citizens. With the reform of China′s health cause entering into a critical moment of tackling the difficulties， we propose the following countermeasures： push forward health service supply-side structural reform， orchestrate and coordinate multiple subjects to participate in health governance， establish and perfect all working mechanisms of health governance， build an integrated health service system， perfect both laws and regulations of health governance and universal health insurance system， and do a good job in health promotion by means of internet， big data， mobile social platform and other new media technologies， thus， to guarantee successful implementation of the Healthy China Strategy.

Key words：healthy China; health governance; health service; health promotion