史蘇

[摘? 要]地方政府拖欠民企賬款問題關(guān)系到民營企業(yè)的生存和發(fā)展的問題。為此，2018年底國務(wù)院決定開展專項行動，把解決地方政府拖欠民企問題上升到政府的重要議事日程。各地方政府也都在試圖尋找解決這一問題的有效途徑。本文從地方政府拖欠民營企業(yè)賬款的困境出發(fā)，提出了解決地方政府拖欠民營企業(yè)賬款問題的有效途徑，可供地方政府參考。

[關(guān)鍵詞]政府拖欠;政府信用;地方政府

[中圖分類號]D64;F069.9? [文獻標(biāo)識碼]A? [文章編號]1672-2426（2019）07-0053-05

改革開放以來，我國民營企業(yè)在黨的政策指引下，在憲法法律保障下，不斷發(fā)展壯大起來。截至2017年底，我國民營企業(yè)數(shù)量超過2700萬家。民營經(jīng)濟是推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量，是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推動高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要主體，也是我們黨長期執(zhí)政、團結(jié)帶領(lǐng)全國人民實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢的重要力量。

然而，在新時代的大背景下，地方政府拖欠民營企業(yè)賬款，一直以來成為阻礙民營企業(yè)發(fā)展的一件難事。2018年11月9日召開的國務(wù)院常務(wù)會議要求“要抓緊開展專項清欠行動，切實解決政府部門和國有大企業(yè)拖欠民營企業(yè)賬款問題?！备鶕?jù)國務(wù)院的專項行動要求，國辦牽頭督辦，有關(guān)部門各負其責(zé)，審計部門介入。凡有此類問題的都要建立臺賬，對欠款“限時清零”。嚴重拖欠的要列入失信“黑名單”，嚴厲懲戒問責(zé)。與此同時，加大清欠力度，地方政府新增債券要優(yōu)先用于償還拖欠款，地方政府融資平臺通過發(fā)債或其他金融工具置換存量債務(wù)節(jié)省的利息支出要全部用于清欠。全國政府部門對目前已確認的多年拖欠款，力爭2019年底前清償一半以上。2019年2月25日，國務(wù)院新聞辦公室召開的“清理拖欠民營企業(yè)中小企業(yè)賬款階段性工作吹風(fēng)會”進一步強調(diào)，加大清理拖欠民營企業(yè)賬款力度、完善長效機制、防止邊清邊欠。上述一系列部署和舉措，釋放出黨中央和國務(wù)院要徹底解決地方政府拖欠民營企業(yè)賬款問題的決心。

一、解決地方政府拖欠民企賬款的重要性

1.有助于推動民營企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展

黨的十九大報告強調(diào)，我國進入高質(zhì)量發(fā)展階段。實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，民營企業(yè)也承擔(dān)著重要責(zé)任。而融資難則是民營企業(yè)發(fā)展的障礙，因此，有效解決政府拖欠民營企業(yè)賬款問題，不僅是保護民營企業(yè)的產(chǎn)權(quán)問題，也是幫助民營企業(yè)及時拿到拖欠賬款、解決資金困難的問題。這有助于民營企業(yè)和民營企業(yè)家把精力全部投入到生產(chǎn)發(fā)展創(chuàng)新上，推動民營企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

2.有助于推進統(tǒng)一戰(zhàn)線工作

民營企業(yè)家中的非黨人士多，民主黨派成員占有一定比重。地方政府拖欠民營企業(yè)賬款問題，不僅僅是一個經(jīng)濟糾紛問題，也是一個統(tǒng)戰(zhàn)問題。統(tǒng)戰(zhàn)工作的基本方針就是“團結(jié)一切可以團結(jié)的力量”?！袄卫伟盐沾髨F結(jié)大聯(lián)合的主題，堅持一致性和多樣性的統(tǒng)一，找到最大公約數(shù)，畫出最大同心圓?！盵1]39-40作為民主黨派的民營企業(yè)家和職工也是中國共產(chǎn)黨統(tǒng)戰(zhàn)工作的主要對象。團結(jié)、引導(dǎo)非公經(jīng)濟和民營企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，鼓勵誠信經(jīng)營，解決民營企業(yè)的困難是統(tǒng)戰(zhàn)工作部門的重要任務(wù)。

3.有助于推動社會信用體系建設(shè)

信用是立政之本，也是國家、政府、企業(yè)、公民生存之本。妥善解決地方政府拖欠民營企業(yè)賬款問題有助于“加強社會信用體系建設(shè)”[2]。在社會信用體系中，政府信用是先導(dǎo)，企業(yè)信用是主導(dǎo)，公民信用是基礎(chǔ)。通過有效化解地方政府與民營企業(yè)之間的債權(quán)債務(wù)糾紛，可以促使地方政府起到誠信示范帶頭作用，使民營企業(yè)起到誠信主導(dǎo)作用，通過兩者的信用示范帶動公民以及整個社會誠信的構(gòu)建，以此推動社會信用體系建設(shè)。

二、地方政府拖欠民企賬款的原因剖析

目前，在全球經(jīng)濟不確定性上升，國內(nèi)經(jīng)濟運行穩(wěn)中有變、下行壓力有所增加的新形勢下，民營企業(yè)的發(fā)展也遇到機遇和挑戰(zhàn)，政府拖欠民企賬款問題也成為民營企業(yè)發(fā)展面臨的資金困擾的一個重要問題。地方政府拖欠民營企業(yè)賬款問題，是地方政府和民營企業(yè)都頭疼的一件煩心事。地方政府拖欠民營企業(yè)賬款面臨的困境主要就是難以償還。其中的原因也是多方面的。

1.體制機制方面的障礙

黨的十八大以來，我們?nèi)嫔罨母?、簡政放?quán)以及轉(zhuǎn)變政府職能，使得適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的體制機制逐步完善，但我們不得不承認仍然存在這樣的事實：地方政府在償還民營企業(yè)賬款時因程序煩瑣等體制機制的弊端，使資金難以到位，少數(shù)地方政府難以償還民營企業(yè)賬款。

2.政策法律法規(guī)的規(guī)制束縛

政策法律法規(guī)是規(guī)制政府與民營企業(yè)行為和關(guān)系的重要規(guī)范性文件。由于過去政策與法律法規(guī)沒有實現(xiàn)有效的銜接，使得政府難以償還民營企業(yè)賬款。如東北等地地方政府在土地出讓上欠下的債務(wù)，不僅標(biāo)的額過大，且因涉及到土地方面的政策法律規(guī)制而難以突破導(dǎo)致無法償還。

3.“新任不理舊任賬”

據(jù)筆者的實際調(diào)查，地方政府失信的突出表現(xiàn)，過去集中反映在“招商引資不兌現(xiàn)”，現(xiàn)在是集中反映在“新任不理舊任賬”。其中的原因，有主觀原因，也有客觀原因。一是舊任的個別領(lǐng)導(dǎo)拍腦門決策或者搞政績工程導(dǎo)致地方政府違約而留下的后遺癥，后任想理也不好理;二是后任不想擔(dān)責(zé)任。本來就是前任造成的，后任理好了行，理不好要擔(dān)責(zé)，特別是沒有容錯糾錯機制也不敢理;三是后任想理，但苦于無償還能力或者各方面的規(guī)制無法突破而難理。

對于民營企業(yè)而言，地方政府的拖欠，可能會阻滯民營企業(yè)的生存和發(fā)展，甚至?xí)a(chǎn)生新的債務(wù)鏈，進而影響民營企業(yè)與其他市場主體的法律關(guān)系及市場交易秩序。這一問題解決得好與壞，不僅關(guān)系到民營企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，也關(guān)系到地方政府與民營企業(yè)的信用問題。為此，不管何種原因?qū)е抡锨访駹I企業(yè)賬款，政府都必須還賬。還賬就必須有償還能力，但現(xiàn)在多數(shù)地方政府陷于償還能力不足的境地，按照黨中央和國務(wù)院的專項行動部署的“限時清零”要求，解決這一問題也是迫在眉睫，地方政府需要想盡一切辦法償還拖欠的賬款。

三、解決地方政府拖欠民企賬款的有效途徑

要化解地方政府拖欠民營企業(yè)賬款面臨的困境，既需要中央和國家層面的頂層制度設(shè)計，也需要地方政府尋求現(xiàn)實的解決辦法。目前，中央層面應(yīng)當(dāng)加大統(tǒng)籌力度，從制度層面解決地方政府在體制機制上難以突破的問題，特別是要制定修改完善相應(yīng)的政策法律法規(guī)等規(guī)章制度;地方政府也應(yīng)想盡辦法加大清欠力度。筆者認為，可從以下幾個環(huán)節(jié)著力：

1.加強立法，建立長效機制

“依法平等保護各類市場主體產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益”[2]。任何市場主體在適用法律上是一律平等的，這是法律保護市場主體合法權(quán)益的一項重要原則。如上所述，黨中央和國務(wù)院強調(diào)完善長效機制，正是從頂層制度設(shè)計入手，其最根本的目的是加快相關(guān)法律法規(guī)的立法工作，修訂完善法規(guī)制度，從賬款的支付時限、支付責(zé)任、處罰措施等方面做出明確具體規(guī)定，嚴防產(chǎn)生新的拖欠，為民營企業(yè)合法權(quán)益保護提供強有力的法律制度保障。這是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在目前的時間緊、任務(wù)重的形勢下，各級地方政府還要從現(xiàn)有法律規(guī)定和現(xiàn)實情況出發(fā)，尋找解決問題的有效途徑。

2.有效利用解決民商事糾紛的方式解決賬款拖欠問題

根據(jù)《合同法》等相關(guān)法律規(guī)定，解決民商事糾紛包括協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟四種方式：協(xié)商即“私了”，是當(dāng)事人雙方在平等自愿的基礎(chǔ)上，本著友好協(xié)商、互諒互讓，自行達成和解協(xié)議的一種解決糾紛的方式，其好處，既不傷害雙方感情，又能夠圓滿化解糾紛;其缺點易于反悔。調(diào)解是由雙方當(dāng)事人以外的第三者包括有關(guān)部門參與，在平等、自愿、合法的基礎(chǔ)上加以疏導(dǎo)、勸說，幫助當(dāng)事人雙方自愿達成調(diào)解協(xié)議的一種解決糾紛的方式。具體主要包括人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解、仲裁調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等。人民調(diào)解往往是在居民委員、村民委員會和企事業(yè)單位設(shè)立人民調(diào)解委員會來解決民間糾紛的活動。行政調(diào)解屬于政府調(diào)解，即國家行政機關(guān)對在其職權(quán)管轄范圍內(nèi)的民事糾紛依法進行調(diào)解的活動。行業(yè)調(diào)解是由行業(yè)協(xié)會參與的調(diào)解。人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解達成的調(diào)解協(xié)議具有法律約束力。而仲裁調(diào)解和司法調(diào)解需啟動仲裁和訴訟程序之后才能適用。經(jīng)過司法確認的人民調(diào)解協(xié)議或者仲裁調(diào)解書、司法調(diào)解書經(jīng)當(dāng)事人簽收即具有法律效力。一方當(dāng)事人拒絕履行或者未全部履行的，另一方當(dāng)事人有權(quán)向法院申請強制執(zhí)行。當(dāng)事人對仲裁調(diào)解或司法調(diào)解無法達成調(diào)解協(xié)議，仲裁委員會和人民法院可依法做出裁決或判決。仲裁是通過啟動仲裁程序，由當(dāng)事人雙方事先約定好或者事后約定好的仲裁委員會進行裁決的解決糾紛的方式。仲裁實行“一裁終局”，對于仲裁裁決，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自覺履行，如一方不履行，另一方有權(quán)申請法院強制執(zhí)行仲裁裁決。仲裁裁決不當(dāng)，當(dāng)事人一方也可申請法院撤銷仲裁裁決。訴訟是一方當(dāng)事人通過向人民法院提起訴訟來尋求解決糾紛的方式。這是當(dāng)事人尋求公力救濟的最后一條途徑。當(dāng)事人對人民法院已經(jīng)做出的生效判決或裁定應(yīng)當(dāng)自覺履行，如不履行，任何一方當(dāng)事人都可向人民法院申請強制執(zhí)行。

上述四種方式中，協(xié)商和調(diào)解的確便捷高效，但容易反悔。訴訟和仲裁雖不易反悔，但不是很便捷高效。對于政府和民營企業(yè)的特殊民事糾紛，仲裁和訴訟耗時長，效率低，調(diào)解程序復(fù)雜，無論人民調(diào)解、行政調(diào)解還是行業(yè)調(diào)解都需要民營企業(yè)家認可，故協(xié)商才是最佳選擇。但政府與民營企業(yè)的協(xié)商與其他民事主體之間的協(xié)商不同，因為政府靠財政創(chuàng)收來還債務(wù)，政府在性質(zhì)上不是經(jīng)濟組織而是政治組織，其不能創(chuàng)造價值。

3.以“協(xié)商民主”形式為政府與民企達成和解協(xié)議提供政治保障

以“協(xié)商民主”這種特殊的協(xié)商方式達成和解協(xié)議，不失為一種權(quán)宜之計。黨的十八大報告明確提出“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。通過國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織、黨派團體等渠道，就經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力?！盵4]黨的十八大以來，黨中央非常重視協(xié)商民主，特別是黨的十九大報告又進一步指出“有事好商量，眾人的事情眾人商量，是人民民主的真諦。統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商?！盵1]37-38充分肯定了協(xié)商民主的重要性和廣泛性、多層化發(fā)展。協(xié)商民主雖然是政治上的協(xié)商，但其核心是達成共識，凝心聚力。因此，完全有可能將其運用到政府拖欠民營企業(yè)賬款的償還上。就政府拖欠民營企業(yè)賬款而言，形式上看是一個經(jīng)濟糾紛問題，但就政府支持民營企業(yè)發(fā)展而言，又是一個涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題。

協(xié)商民主的主體廣泛，形式多樣，地方政府可以嘗試通過召開“政府拖欠民營企業(yè)賬款專題座談會”的形式，邀請民營企業(yè)家、統(tǒng)戰(zhàn)部門、工商聯(lián)（商會）、行業(yè)協(xié)會等相關(guān)組織參加，就政府拖欠問題與被拖欠的民營企業(yè)家達成共識，尋找一個有效的解決辦法。之所以邀請統(tǒng)戰(zhàn)部門、工商聯(lián)（商會）、行業(yè)協(xié)會參加，是因為民營企業(yè)家有很多都是民主黨派和無黨派人士或者非黨群眾。協(xié)商民主作為民主協(xié)商的一種重要形式，也是中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的重要形式之一，在協(xié)商民主的形式下，雙方平等地坐到一起，以平等協(xié)商的關(guān)系進行溝通交流，坦誠布公的表達各自的訴求，進而尋找一個平衡點。且在協(xié)商過程中，因有統(tǒng)戰(zhàn)部門、工商聯(lián)（商會）、行業(yè)協(xié)會的人員參與、協(xié)調(diào)、溝通，易于相互之間包容、理解，達成共識，有效的解決問題。這無形中為地方政府與民營企業(yè)達成和解協(xié)議提供了政治上的保障。此外，也有助于地方政府在民營企業(yè)政策扶持與民營企業(yè)發(fā)展等其他問題上形成很好的共識和建議。

2018年底，全國各地地方政府都采取各種形式落實國務(wù)院的專項行動要求。如湖北省召開了全省清理拖欠民營企業(yè)中小企業(yè)賬款工作電視電話會議。內(nèi)蒙古鄂爾多斯市召開了民營企業(yè)座談會，增強了民營企業(yè)家干事創(chuàng)業(yè)的信心。遼寧省沈陽市召開了民營企業(yè)座談會，沈陽市委還向民營企業(yè)致信：承諾加強誠信政府建設(shè)，在兩年內(nèi)解決拖欠民營企業(yè)工程款以及招商引資政策未兌現(xiàn)問題，堅決杜絕政府承諾不兌現(xiàn)以及“新任不理舊賬”等失信行為。搭建溝通互動平臺，更好發(fā)揮工商聯(lián)、行業(yè)協(xié)會、商會等方面作用，健全民營企業(yè)訴求解決機制，千方百計為企業(yè)排憂解難。[4]

地方政府等相關(guān)部門和社會組織必須認真履行自己的職責(zé)。地方政府等相關(guān)部門首先要以積極的態(tài)度對待拖欠民營企業(yè)的賬款問題。在思想意識層面，拿出誠意;在行動上，想盡一切辦法并采取一切舉措解決問題。對于那些難以“限時清零”的賬款，要積極與民營企業(yè)協(xié)商，精心籌劃組織召集專題協(xié)商會或者座談會，并與地方黨委溝通，聯(lián)系統(tǒng)戰(zhàn)部門，邀請工商聯(lián)（商會）、行業(yè)協(xié)會等參加，確保拿出切實可行的方案。統(tǒng)戰(zhàn)部門應(yīng)積極做好溝通協(xié)調(diào)工作。統(tǒng)戰(zhàn)部門和工商聯(lián)（商會）可發(fā)揮“一手托兩家”的作用。在統(tǒng)戰(zhàn)部門的主要職責(zé)中，有調(diào)查研究非公有制經(jīng)濟人士的情況，協(xié)調(diào)關(guān)系，提出政策建議，團結(jié)、服務(wù)、引導(dǎo)、教育非公有制經(jīng)濟人士，開展思想政治工作。[5]5因此，統(tǒng)戰(zhàn)部門在充分了解政府還賬意圖和困境后，應(yīng)當(dāng)積極與工商聯(lián)（商會）協(xié)調(diào)，讓工商聯(lián)（商會）與行業(yè)協(xié)會、民營企業(yè)家溝通，先了解民營企業(yè)的訴求，反饋給地方政府相關(guān)部門，工商聯(lián)（商會）接受任務(wù)后，要認真與行業(yè)協(xié)會、民營企業(yè)溝通，讓其提出客觀可行的訴求。工商聯(lián)（商會）是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的具有統(tǒng)戰(zhàn)性、經(jīng)濟性、民間性的以非公有制企業(yè)和非公有制經(jīng)濟人士為主體的人民團體和民間商會，是黨和政府聯(lián)系非公有制經(jīng)濟人士的橋梁和紐帶，是政府管理和服務(wù)非公有制經(jīng)濟的助手，在引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟人士健康成長中具有不可替代的作用。[7]366工商聯(lián)（商會）有服務(wù)會員民營企業(yè)和協(xié)助政府管理非公經(jīng)濟的作用。對于商會而言，是加強當(dāng)?shù)卣c民營企業(yè)之間相互聯(lián)系與溝通的重要平臺。2018年底，全國工商聯(lián)經(jīng)濟部發(fā)函，要求各地工商聯(lián)提供政府部門等拖欠民營企業(yè)賬款情況。全國工商聯(lián)和各地工商聯(lián)（商會）已經(jīng)介入地方政府拖欠民營企業(yè)賬款的清欠工作中。有了統(tǒng)戰(zhàn)部門、工商聯(lián)（商會）、行業(yè)協(xié)會的介入，就會使地方政府與企業(yè)及工商聯(lián)（商會）、行業(yè)協(xié)會形成合力，助推“限時清零”任務(wù)的實現(xiàn)。[6]

此外，民營企業(yè)家應(yīng)理性表達其訴求。民營企業(yè)家應(yīng)當(dāng)認識到這樣一個專項行動對自己債權(quán)的實現(xiàn)是一件利好的大事，有助于解決融資困境問題和信用問題，必須認真對待。在從民營企業(yè)自身發(fā)展和困境出發(fā)考慮自己訴求的同時，也要考慮政府的償還能力和困境，更要考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和國家經(jīng)濟發(fā)展的大局，提出一個讓雙方都能接受的現(xiàn)實可行的建議，以便雙方達成共識。

參考文獻：

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[5]統(tǒng)一戰(zhàn)線知識手冊[M].北京：華文出版社，2016.

[6]李雁爭，林堅.民企迎“及時雨”各地積極行動清還拖欠民企賬款[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/279454859_115124，2018-12-0408：06.

責(zé)任編輯? 宋桂祝