宋穎慧 王 瑟 趙 亮

[內容提要] 近年，有國際輿論指責中國通過合作項目為他國政府“制造債務陷阱”，其中，斯里蘭卡是最早被提出的“受害國”。斯政府債務問題系長期積弊，但中國和中國貸款均非主要成因。對此，國際輿論和學界曾全面深入予以研究，雖然大部分負面言論缺乏事實依據(jù)，但在美國等政治勢力運作下仍形成“中國債務陷阱論”風潮。斯里蘭卡案例在中國與“一帶一路”沿線發(fā)展中國家合作中具有代表性，反映出政治互信打底、國企和國有資本為主的合作方式易被外界輿論攻擊，未來“一帶一路”倡議的推進尚需進一步完善有關合作細節(jié)。

近年來，隨著中國與周邊國家“一帶一路”合作的迅速深入推進，指責中國通過合作項目為他國政府“制造債務陷阱”的國際輿論(即“中國債務陷阱論”)甚囂塵上。其中，斯里蘭卡是最早被提出的“受害國”。本文通過分析斯里蘭卡政府債務問題及其對華政府債務情況，發(fā)現(xiàn)這些輿論指責缺乏依據(jù)?！爸袊鴤鶆障葳逭摗笔俏鞣絿依卯?shù)貤l件和中斯合作問題炮制的輿論戰(zhàn)。斯里蘭卡案例在“一帶一路”合作中具有一定代表性，本文希望通過對此分析，挖掘“中國債務陷阱論”背后的真相，并思考其深層原因及對其他合作項目的啟示。

一、 “中國債務陷阱論”在斯里蘭卡的產(chǎn)生與發(fā)展

自2013年提出“一帶一路”倡議以來，中國經(jīng)濟體量幾近翻番，對外合作快速發(fā)展，特別是與“一帶一路”沿線國家的合作以更快的速度取得了豐碩成果。這本可形成各方共贏、促進合作發(fā)展的動力，但卻引起一些國家疑慮與無端指責?！爸袊鴤鶆障葳逭摗本褪窃谶@樣的背景下提出，并首先聚焦于有“印度洋上的明珠”之美譽的斯里蘭卡。

斯里蘭卡是中國重要合作伙伴，也是近年來對華合作迅速發(fā)展的國家之一。中國不附帶條件的援助和經(jīng)濟合作受到斯里蘭卡青睞，中國迅速成為該國主要合作伙伴，中國企業(yè)深度參與了當?shù)睾８?、機場、發(fā)電站等多個大型基建項目，并在電信服務和紡織業(yè)等領域提高投資比重。中斯合作符合兩國長遠發(fā)展利益：中國企業(yè)承包建設的普特拉姆燃煤電站在斯平穩(wěn)運行，為保障該國電力穩(wěn)定供應發(fā)揮關鍵性作用，堪稱中斯大項目合作的典范；中國企業(yè)建設及后續(xù)參與運營的漢班托塔港2012年正式向國際航運開放，在解決亞洲地區(qū)航運中轉問題和促進斯里蘭卡經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用，該港先進的設備和管理也使之成為中斯合作標志性項目之一。2013年，中斯關系提升為戰(zhàn)略伙伴關系；2014年習近平主席訪問斯里蘭卡，兩國宣布啟動自貿談判，中斯關系保持較好的發(fā)展勢頭。

但是，中國經(jīng)濟實力的上升和在類似斯里蘭卡等周邊國家的影響力擴大也使部分國家產(chǎn)生恐懼和懷疑心理，認為中國正試圖通過“一帶一路”等倡議打破舊有國際秩序，“侵蝕”其傳統(tǒng)勢力范圍，致使其政治影響力和經(jīng)濟利益受沖擊。因此，斯里蘭卡成為最早一批被炒作為對華合作“受害國”中的一個。自2015年斯里蘭卡現(xiàn)政府上臺以來，該國內部頻繁出現(xiàn)對前總統(tǒng)拉賈帕克薩的指責，稱其通過大量舉借政府債務刺激經(jīng)濟增長，致使財政負擔加重。由于拉賈帕克薩執(zhí)政期間對華友好，中斯經(jīng)濟合作發(fā)展較快，部分政黨人士、媒體在抨擊上屆政府經(jīng)濟政策的同時，也將之與斯里蘭卡對華債務問題掛鉤，相關言論立即受到關注，成為其抨擊中國為發(fā)展中國家“制造債務陷阱”的重要證據(jù)。印度學者布拉馬·切拉尼被許多人認為是首位提出“中國債務陷阱論”的學者。他于2017年1月發(fā)表“中國的債務陷阱外交”(1)Brahma Chellaney, “China’s Debt-Trap Diplomacy,” https://www.project-syndicate.org/commentary/china-one-belt-one-road-loans-debt-by-brahma-chellaney-2017-01?barrier=accesspaylog.(上網(wǎng)時間：2018年7月16日)，以漢班托塔港項目為例，描述中國如何將貸款作為“戰(zhàn)略杠桿”來使用，從而擴大對斯里蘭卡的政治經(jīng)濟影響。切拉尼的邏輯主線是：中國在“一帶一路”倡議下，通過為當?shù)卣峁┐笠?guī)模貸款的方式，支持對華戰(zhàn)略位置重要發(fā)展中國家的基建項目，讓這些國家陷入債務陷阱，從而無力招架中國影響力。其后國際上出現(xiàn)一批指責中國“一帶一路”合作的文章，補充了更多細節(jié)和其他國家案例，所持邏輯與切拉尼相似，“中國債務陷阱論”一時形成輿論風潮?！爸袊鴤鶆障葳逭摗睂嵸|上與前些年國際輿論熱炒的“中國新殖民主義論”并無本質區(qū)別，只是將關注重點進一步聚焦于具體的“一帶一路”項目和中國貸款。

此后，開始有國際輿論在切拉尼等學者的初版邏輯主線之上，增加對中國貸款和項目細節(jié)的指責，并夸大“戰(zhàn)略影響”?！都~約時報》駐南亞記者瑪麗亞·阿比-哈比卜于2018年6月發(fā)表“中國如何令斯里蘭卡將漢班托塔港拱手相讓”一文，(2)Maria Abi-Habib, “How China Got Sri Lanka to Cough up a Port,” https://www.nytimes.com/2018/06/25/world/asia/china-sri-lanka-port.html.(上網(wǎng)時間：2019年3月11日)不但以情緒化語言把中國描述為“奸詐狡猾的掠奪者”，而斯里蘭卡則是“被中企和拉賈帕克薩蒙蔽的受害者”，更無中生有地引述所謂“內部報告”指責中國企業(yè)出資支持時任總統(tǒng)的競選活動。這篇報道和其他多篇文章還指責中國貸款利率超高，條款“不透明”“不符合國際標準”，利用“政治尋租”“商業(yè)賄賂”等不正當手段“誘使”“一帶一路”沿線國家向中國大量借貸。美國中亞大學科邁爾·托克托木舍夫2019年2月在《中美聚焦》所發(fā)文章則代表了另一類批評。該文題為“一帶一路倡議是在比哪個項目更大而無用嗎？”，(3)Kemel Toktomushev, “The Belt and Road Initiative: The March of White Elephants?” https://www.chinausfocus.com/finance-economy/the-belt-and-road-initiative-the-march-of-white-elephants.(上網(wǎng)時間：2019年4月17日)炒作中國“有意誘導”對象國向中國借貸，使用中國承包商修建“大而無用”“盈利前景黯淡”的基建工程，使當?shù)卣摵沙惺茇斦毫?，從而“被迫”將這些工程轉讓給中國運營。還有一些文章指責相關項目所用原料和工人均由中國提供，不利于當?shù)孛癖娋蜆I(yè)，沒有為當?shù)貛斫?jīng)濟實惠。此外，還有一類文章指責中國貸款和項目“削弱東道國國家主權”，稱之服務于中國的“某種戰(zhàn)略意圖”。如印度知名智庫“觀察家研究基金會”海事政策研究項目主管、高級研究員阿比吉特·辛格2018年7月在《印度時報》發(fā)表“中國在斯里蘭卡漢班托塔港行徑暴露其戰(zhàn)略野心”一文，(4)Abhijit Singh, “China’s Strategic Ambitions Seen in the Hambantota Port in Sri Lanka,” https://www.hindustantimes.com/analysis/china-s-strategic-ambitions-seen-in-the-hambantota-port-in-sri-lanka/story-PErf7dzG8lZINVGuF37gxK.html.(上網(wǎng)時間：2019年4月17日)誣稱漢班托塔港和瓜達爾港是中國在印度洋推行“珍珠鏈戰(zhàn)略”的“重要抓手”。

繼斯里蘭卡之后，巴基斯坦、柬埔寨等與中國關系密切但經(jīng)濟發(fā)展較落后的國家也開始成為“中國債務陷阱論”的炒作對象。特別是2018年以來，相關文章和報告討論“中國債務陷阱論”的涉及范圍已從亞洲擴展至非洲、拉美、南太等廣大發(fā)展中國家，覆蓋“一帶一路”倡議所涉及的所有地區(qū)。多家西方主流媒體均刊發(fā)過這方面的專題文章。如《華盛頓郵報》2018年8月文章“中國在全球設置債務陷阱彰顯帝國野心”、(5)John Pomfret, “China’s Debt Traps around the World Are A Trademark of Its Imperialist Ambitions,” https://www.washingtonpost.com/news/global-opinions/wp/2018/08/27/chinas-debt-traps-around-the-world-are-a-trademark-of-its-imperialist-ambitions/?noredirect=on&utm_term=.9302dd51858e.(上網(wǎng)時間：2019年2月21日)《經(jīng)濟學人》2018年9月文章“中國債務陷阱外交的危險”等。(6)“The Perils of China’s ‘Debt-Trap Diplomacy’,” https://www.economist.com/asia/2018/09/06/the-perils-of-chinas-debt-trap-diplomacy.(上網(wǎng)時間：2019年2月21日)美國全球發(fā)展中心等國際知名智庫也發(fā)布專題報告，討論“一帶一路”沿線國家的債務問題。(7)John Hurley, Scott Morris, and Gailyn Portelance: “Examining the Debt Implications of the Belt and Road Initiative from a Policy Perspective,” Global Development Research Center, https://www.cgdev.org/sites/default/files/examining-debt-implications-belt-and-road-initiative-policy-perspective.pdf.(上網(wǎng)時間：2019年2月21日)此外，越來越多的美國、印度等國官員開始在公開講話中引用“中國債務陷阱論”。如2018年3月，時任美國國務卿蒂勒森訪問非洲時就公開表示“中國利用掠奪性貸款使相關國家陷入債務泥潭，從而削弱其主權”。(8)“Remarks - Secretary of State Rex Tillerson On U.S.-Africa Relations: A New Framework,” https://translations.state.gov/2018/03/06/remarks-secretary-of-state-rex-tillerson-on-u-s-africa-relations-a-new-framework/.(上網(wǎng)時間：2019年2月21日)2019年2月，印度外交部發(fā)表一項研究報告稱，中國強加給部分南亞國家“難以接受的融資條件”，導致這些國家開始對部分“一帶一路”項目“萌生退意”。(9)Sudhi Ranjan Sen, “China’s BRI Is Facing Resistance in Region, Says Ministry Report,” https://www.hindustantimes.com/india-news/china-s-bri-is-facing-resistance-in-region-says-ministry-report/story-lO11qkS7WjJe7FiVjH80lM.html.(上網(wǎng)時間：2019年2月21日)；

從以上列舉的文章可以看出，“中國債務陷阱論”提出的時間雖不長，但內涵日漸豐富，所牽涉到的國家也越來越多；其背后推手是掌握國際和地區(qū)話語權的西方主流媒體和與中國競爭國際和地區(qū)影響力的美國等大國，雖然大部分指責的事實明顯不足或尚存疑問，但在炒作下形成輿論風潮，為“一帶一路”合作和中國企業(yè)國際形象造成巨大負面影響。

二、 斯里蘭卡政府債務問題及其與中國的關系

在“中國債務陷阱論”中，“中國”“中斯合作”“中國對斯政府債務”均被視為斯里蘭卡政府債務問題的原因，而中國對斯政府債務則被認為是最直接的原因。但相關文章大多是基于錯誤事實的情緒化表達而非理性分析。以下將厘清斯里蘭卡政府債務問題的真實情況，分析其背后是否與中國有直接關系。

斯里蘭卡長期保持高政府債務率。自1990年以來，斯里蘭卡政府債務占GDP比重長期居于90%～100%水平，2010年后才落至70%～80%水平。(10)1990～2007年、2009～2015年數(shù)據(jù)源自世界銀行“世界發(fā)展指數(shù)”數(shù)據(jù)庫“Central Government Debt, Total (% of GDP)”指標，https://databank.worldbank.org/data/source/world-development-indicators；2008、2016、2017年數(shù)據(jù)來源：Central Bank of Sri Lanka, “Annual Report (2017),” Statistical Appendix, Table 98, https://www.cbsl.gov.lk/sites/default/files/cbslweb_documents/publications/annual_report/2017/en/14_Appendix.pdf.(上網(wǎng)時間：2019年4月1日)目前，斯里蘭卡債務水平雖非歷史最高，但也已超過國際警戒線。以2017年為例，斯里蘭卡政府債務占GDP比重為77.6%，高于大多數(shù)發(fā)展中國家。(11)如印尼為28.9%、墨西哥為54.2%。數(shù)據(jù)來源：世界銀行“世界發(fā)展指數(shù)”數(shù)據(jù)庫“Central Government Debt, Total (% of GDP)”指標，https://databank.worldbank.org/data/source/world-development-indicators.(上網(wǎng)時間：2019年3月21日)從其與南亞國家橫向比較來看，斯里蘭卡政府債務問題也最嚴重。(12)斯里蘭卡負債率(外債余額/GDP)和債務率(外債余額/出口額)均比印度、巴基斯坦和孟加拉高，而債務儲備系數(shù)(外匯儲備/外債余額)等指標卻為南亞最低水平。數(shù)據(jù)來源：Economist Intelligence Unit, Country Report: India, Pakistan, Sri Lanka, Bangeladesh, December 11th 2018.這些數(shù)據(jù)表明，斯里蘭卡確實面臨較重政府債務負擔，該國對其財政償付能力的擔憂具有一定的客觀真實性。

斯里蘭卡政府債務有三類壓力來源。首先，最直接壓力來自短期內集中償付大量債務導致的流動性緊張。長期以來，斯里蘭卡政府債務以中長期貸款為主，這有助于緩解短時償債壓力，雖然債務總額較高，但償債壓力仍可承受。但2010年以來，斯新發(fā)了多筆大額外債，到期時間集中于2019～2022年，本金總額高達50億美元。(13)據(jù)斯里蘭卡財政部統(tǒng)計，該國2010～2017年共發(fā)行了10筆主權債券，共計96.5億美元。其中6筆集中于2019～2022年到期，本金總額達50億美元。數(shù)據(jù)來源：Ministry of Finance, “Annual Report 2017,” p.114, http://www.treasury.gov.lk/documents/10181/12870/2017.pdf/2bce4f3d-ebde-4409-b2b5-c8a0801b3edc.(上網(wǎng)時間：2018年7月15日)而截至2018年底，斯外匯儲備總額僅為69億美元，(14)Yuji Kuronuma, “Sri Lanka Taps Forex Reserve to Whittle Down Debt”, https://asia.nikkei.com/Economy/Sri-Lanka-taps-forex-reserve-to-whittle-down-debt.(上網(wǎng)時間：2019年1月18日)因此外匯流動性堪憂。同時，近年斯里蘭卡主權商業(yè)債券越來越多地采取“氣球式債券”(balloon bond)的還款方式，即在到期前每年僅支付當期利息，不攤銷本金，而在到期日當天須一次性歸還最后一期利息和所有本金。與之前攤銷式還款方式(15)攤銷式還款方式為：在較長年限內逐年平均攤銷本金和利息，使每年的償付金額相對可控。相比，“氣球式債券”勢必在到期日造成巨大的流動性壓力。

其次，斯里蘭卡債務結構變化引起債務成本加速上升。政府外債三大來源——雙邊政府間貸款、多邊國際機構貸款和商業(yè)借貸之中，前二者可能包含優(yōu)惠貸款，且非優(yōu)惠貸款的利率也不高于商業(yè)借貸，因而是發(fā)展中國家首選。但自2013年以來，斯里蘭卡外債來源結構變化，商業(yè)借貸增長明顯快于雙/多邊貸款，且優(yōu)惠貸款占總外債比例下降。(16)Central Bank of Sri Lanka, “Annual Report (2017),” Statistical Appendix, Table 118, https://www.cbsl.gov.lk/sites/default/files/cbslweb_documents/publications/annual_report/2017/en/14_Appendix.pdf.(上網(wǎng)時間：2019年4月1日)雙/多邊貸款對借貸方要求較多、較嚴、審批時間較長，商業(yè)借貸較為便捷、申請難度相對小，但利率高。長期的高額債務水平和較差財政狀況使斯里蘭卡被迫加大高成本商業(yè)借貸比重，加劇利息壓力，形成惡性循環(huán)。由于商業(yè)借貸多使用美元，由此帶來的匯率損失也增加斯里蘭卡債務成本。2011～2017年，美元債務逐步擠占日元和IMF特別提款權(SDR)債務份額，使斯里蘭卡外債幣種結構越來越單一。截至2017年底，斯里蘭卡以美元計價的政府債務占所有外債存量比例高達61%；(17)Ministry of Finance, “Annual Report 2017,” p.119.但七年間盧比對美元匯率一路走弱，造成較大匯率損失。

再次，斯政府債務的根源是無力擺脫外債的經(jīng)濟增長模式。該國自1985年以來債務形成模式幾乎未變，即“雙赤字”導致高額外債——財政赤字(18)1990年以來，斯里蘭卡保持財政赤字，占GDP比例高達5.4%～10.4%不等。數(shù)據(jù)來源：Central Bank of Sri Lanka, “Summary of Government Fiscal Operations - (1990-2017),” https://www.cbsl.gov.lk/sites/default/files/cbslweb_documents/statistics/sheets/table3.01.xlsx.(上網(wǎng)時間：2018年7月19日)迫使政府依靠借債維持運轉，經(jīng)常項目赤字(19)1960年至今，斯里蘭卡只有1965年和1977年出現(xiàn)外貿順差，其余年份均為逆差。數(shù)據(jù)來源：世界銀行“世界發(fā)展指數(shù)”數(shù)據(jù)庫“External Balance on Goods and Services (% of GDP)”指標，https://databank.worldbank.org/data/source/world-development-indicators.(上網(wǎng)時間：2019年3月21日)。近年，斯里蘭卡外貿逆差逐年擴大：由2013年的76億美元增至2017年的96.2億美元。外貿逆差計算公式為：出口額減去進口額。數(shù)據(jù)來源分別為：Central Bank of Sri Lanka, “Exports - Annual (1990-2017),” https://www.cbsl.gov.lk/sites/default/files/cbslweb_documents/statistics/sheets/table2.01.xls; Central Bank of Sri Lanka, “Imports - Annual (1990-2017),” https://www.cbsl.gov.lk/sites/default/files/cbslweb_documents/statistics/sheets/table2.03.xls.(上網(wǎng)時間：2018年7月19日)則弱化該國對外經(jīng)濟部門發(fā)展基礎并限制本幣幣值抬升。財政赤字主要源于稅收低下、福利開支龐大和長期借債積累高昂利息，在當前治理模式和政府債務規(guī)模擴大的背景下很難根本扭轉，反而仍在惡化。(20)1990年以來，斯里蘭卡稅收收入占GDP比例和財政收入占GDP比例均呈下降趨勢：前者由1990年的19%降至2017年的12.5%(世界平均水平為14.4%)；數(shù)據(jù)來源：世界銀行“世界發(fā)展指數(shù)”數(shù)據(jù)庫“Tax Revenue(% of GDP)”指標，https://databank.worldbank.org/data/source/world-development-indicators.(上網(wǎng)時間：2019年3月21日)。后者由1990年的23.2%降至2017年的13.8%(世界平均水平為23.9%)；數(shù)據(jù)來源：世界銀行“世界發(fā)展指數(shù)”數(shù)據(jù)庫“Revenue, excluding grants (% of GDP)”指標，https://databank.worldbank.org/data/source/world-development-indicators.(上網(wǎng)時間：2019年3月21日)。2010～2017年，斯里蘭卡利息支出由3525.9億斯里蘭卡盧比增長至7355.7億斯里蘭卡盧比，占財政總支出比例由21%增至29%；數(shù)據(jù)來源：Central Bank of Sri Lanka, “Economic Classification of Government Expenditure (1990-2017),” https://www.cbsl.gov.lk/sites/default/files/cbslweb_documents/statistics/sheets/table3.04.xlsx.(上網(wǎng)時間：2018年7月19日)經(jīng)常項目赤字源于斯里蘭卡嚴重依賴進口而出口競爭力弱，且短期內很難實質性改善。如該國力推紡織品出口，但紡織原料和機械均需進口，導致紡織品出口越多，對進口的依賴度反而越高。同時，斯里蘭卡出口品結構過于單一，嚴重依賴成衣出口。(21)如2017年成衣出口占斯里蘭卡出口總額44.3%。數(shù)據(jù)來源：Central Bank of Sri Lanka, “Exports - Annual (1990-2017),” https://www.cbsl.gov.lk/sites/default/files/cbslweb_documents/statistics/sheets/table2.01.xls.(上網(wǎng)時間：2018年7月19日)另兩類傳統(tǒng)出口品是橡膠和茶葉，這三類產(chǎn)品自20世紀90年代至今一直占據(jù)斯里蘭卡總出口約2/3的份額。(22)Comtrade數(shù)據(jù)庫，https://comtrade.un.org/data/.(上網(wǎng)時間：2018年7月23日)橡膠和茶葉產(chǎn)量及其出口受限于自然條件，而成衣出口面臨來自南亞鄰國的日益激烈競爭，都很難擴大規(guī)模。因此，短期內斯里蘭卡“雙赤字”難消。

綜上所述，源發(fā)于“雙赤字”的經(jīng)濟增長模式，斯里蘭卡政府債務問題久已有之，難以扭轉，目前因債務結構變化和債務償付壓力而面臨較大流動性困難。

長期以來，中國并非斯里蘭卡主要合作伙伴，兩國少有債務往來。近年中斯合作剛有所進展，為何就遭遇逆風？國際輿論批評中國對斯政府債務主要基于兩點依據(jù)：一是中國對斯政府債務利率高，二是該類債務與中斯合作項目同步增長，且近年增速高。顯然，這些批評并無充分的事實依據(jù)，斯里蘭卡債務問題與中國并無太多及直接的關系。

2018年4月，美國國際戰(zhàn)略研究中心喬納森·希爾曼撰文指責中國貸款利率高，稱“漢班托塔港一期項目的貸款利率高達6.3%，而多邊發(fā)展銀行的利率通常為2%”。(23)Jonathan E. Hillman, “Game of Loans: How China Bought Hambantota,” https://www.csis.org/analysis/game-loans-how-china-bought-hambantota.(上網(wǎng)時間：2018年12月12日)但希爾曼沒有說明三個重要事實：其一，2%是合作國政策性銀行及多邊發(fā)展銀行的優(yōu)惠貸款利率，但2007年斯里蘭卡仍處于內戰(zhàn)，這些銀行和西方國家金融機構均無意向斯里蘭卡提供優(yōu)惠貸款，所以不可能獲得2%利率水平的貸款。其二，當急于融資的斯里蘭卡求助于中國時，中國配置給該國的優(yōu)惠貸款額度已用于普特拉姆燃煤電站等項目，但仍設法以相對低的利率為漢港一期提供了“主要貸款”和“超低價格”。(24)穆尼：“中國興建漢班托塔港引印度擔憂”，https://www.voachinese.com/a/hambantota-china-20100218-84687327/461950.html.(上網(wǎng)時間：2019年4月1日)在2007年全球流動性趨緊的背景下，與當年10月斯發(fā)行利率為8.25%的主權債券(25)Ministry of Finance, “Annual Report (2007),” p.146, http://www.treasury.gov.lk/documents/10181/12870/2007/ca29c184-902c-49ed-b751-229a51aef843.(上網(wǎng)時間：2018年7月15日)和中國于當年連續(xù)6次上調存貸款基準利率相比，6.3%的利率水平實際上非常低。而與其他金融機構“捂緊錢袋”相比，中國在關鍵時刻解囊相助更為難得。其三，中國后又向漢港二期工程提供了利率為2%的優(yōu)惠貸款。(26)Koh King Kee, “An Ungrounded Accusation,” http://www.beijingreview.com.cn/shishi/201809/t20180929_800143048.html.(上網(wǎng)時間：2019年4月1日)事實上，中國對斯政府貸款中多數(shù)為優(yōu)惠貸款。斯里蘭卡財報也顯示，中國對斯優(yōu)惠貸款的利率水平與其他國家相當。(27)Ministry of Finance, “Annual Report 2017,” p.112.片面指責中國對斯貸款利率高的觀點，未從斯政府當時所面臨的國際融資條件出發(fā)，也沒有對同期貸款利率進行橫向比較，更刻意回避了中國對斯貸款優(yōu)惠度較高的事實。由此可見，認為中國貸款利率過高的指責站不住腳。

過去十余年，中國向斯里蘭卡政府借貸確實表現(xiàn)出較快增長。特別是在2006～2010年和2014年，斯里蘭卡對中國的政府外債余額分別表現(xiàn)出兩次顯著增長過程，其中2007年增速高達342.65%。(28)根據(jù)斯里蘭卡央行數(shù)據(jù)計算而得。數(shù)據(jù)來源包括：Central Bank of Sri Lanka, “Annual Report (2011),” Statistical Appendix, Table 107, https://www.cbsl.gov.lk/sites/default/files/cbslweb_documents/publications/annual_report/2011/en/17_Appendix.pdf; Central Bank of Sri Lanka, “Annual Report (2017),” Statistical Appendix, Table 115, https://www.cbsl.gov.lk/sites/default/files/cbslweb_documents/publications/annual_report/2017/en/14_Appendix.pdf.(上網(wǎng)時間：2019年4月1日)這兩次債務增長過程與中斯重大合作項目推進時間確實吻合：2006年，漢班托塔港項目開始籌劃，2007年3月正式簽署協(xié)議；2014年，習近平主席訪斯期間正式簽署港口城項目。雖然前述第二點批評表面上看似符合事實，但卻不足以說明中國對斯借貸造成該國財政危機。首先，雖然出現(xiàn)兩次顯著增長，但中國至今還不是斯里蘭卡最大的政府外債來源方。這意味著從存量上看，對中國貸款的償還并不是斯財政還款的主要壓力來源。其次，從增量上看，雖然中國貸款占比較高，但因以優(yōu)惠貸款為主，具有利率低、寬限年限和還款年限較長等特點，且在還款期內采用平均攤銷的方式，有助于降低斯財政還款壓力，所以中國貸款不是斯財政壓力來源。再次，中國優(yōu)惠貸款支持的項目往往以打破國內經(jīng)濟發(fā)展瓶頸、便利當?shù)鼐用裆a(chǎn)生活為主，項目建成后中長期內可產(chǎn)生較強外溢效應，有助于提高當?shù)亟?jīng)濟基礎和發(fā)展質量。但由于這些項目的短期拉動效應和直接財稅貢獻并不明顯，若不看貸款優(yōu)惠度、當時的金融市場環(huán)境及項目對經(jīng)濟發(fā)展的長期正面效應等因素，而僅關注商業(yè)貸款利率及財政還款等數(shù)據(jù)，則易被“中國債務陷阱論”所蒙蔽。

中國不愿看到斯里蘭卡出現(xiàn)政府債務問題，中國貸款更不是這一問題的主要成因，為何“中國債務陷阱論”在斯國內和國際輿論中仍有一定市場？實際上，造成中斯合作被污名化的主要原因在于：在受美、印等大國冷落的背景下，斯里蘭卡戰(zhàn)后重建被迫倚重對華合作，造成中斯合作客觀上出現(xiàn)過量增長，繼而在對過量的調整過程中，美國等大國聯(lián)合斯國內政治勢力借題發(fā)揮，利用當?shù)亟?jīng)濟和社會條件，對涉及中斯合作一些似是而非的問題捕風捉影甚至惡意揣測，才形成了“中國債務陷阱論”。

主要伙伴對斯里蘭卡的外部融資到賬金額及其占比(百萬美元)

注：⑴數(shù)據(jù)來源處特意標注“不含中國國企貸款”。⑵數(shù)據(jù)來源處西方國家包括美國、英國、荷蘭、匈牙利、瑞典、德國、西班牙、法國、奧地利、比利時、澳大利亞等國。⑶包含國際復興開發(fā)銀行(IBRD)和國際開發(fā)協(xié)會(IDA)兩部門給付總額。

表中“外部融資到賬金額”為原始數(shù)據(jù)，占比由作者計算而得，公式為：各國融資到賬金額除以當年斯里蘭卡所獲得的總融資到賬金額。數(shù)據(jù)來源：Ministry of Finance, “Annual Report 2017,” p.112.

2006年以來的中斯合作經(jīng)歷了三個階段，分別以猛增、斯國內阻力增大和國外輿論壓力增大為特征。在2006～2014年的第一階段中，對華合作在斯里蘭卡對外合作中頗為突出，有填補西方資金支持不力的原因。由于內戰(zhàn)破壞了大量基礎設施并重創(chuàng)經(jīng)濟，斯里蘭卡急需資金進行重建，但時任總統(tǒng)拉賈帕克薩被西方指責為“侵犯泰米爾人人權”，以美歐為首的西方國家在聯(lián)合國人權理事會等場合多次要求徹查斯里蘭卡政府軍的“戰(zhàn)爭罪行”。人權問題上的矛盾導致斯里蘭卡難以獲得西方國家的優(yōu)惠貸款。印度為照顧國內泰米爾人情緒，而且資金有限，亦難與其交好、對其投資。拉賈帕克薩之子曾表示，其父首先向印度提出希望協(xié)助開發(fā)漢港，但對方拖延三年未予回應，最終只能尋求中國的幫助。(29)Priyanka Thirumurthy, “‘Cannot Ignore India’s Influence in Sri Lankan Elections’: Namal Rajapaksa to TNM,” https://www.thenewsminute.com/article/cannot-ignore-india-s-influence-sri-lankan-elections-namal-rajapaksa-tnm-78512.(上網(wǎng)時間：2019年3月13日)其后，因缺乏替代性資金來源，斯里蘭卡不得不向中國大量借貸，并由此開啟中斯合作猛增進程。進入第二階段，之前猛增的中斯合作首先在斯國內引起反彈——2015年新政府上臺后即在對華合作與對印日及美歐合作之間尋求平衡。現(xiàn)任總統(tǒng)西里塞納在競選期間重點以中斯合作項目為例，抨擊時任總統(tǒng)拉賈帕克薩的個人集權和家族貪污腐敗問題，(30)“Mattala, ‘White Elephant’ Like H’tota Port - UNP,” http://archive.srilankamirror.com/news/5971-mattala-white-elephant-like-h-tota-port-unp.(上網(wǎng)時間：2019年1月8日)同時利用內戰(zhàn)遺留的僧伽羅族與泰米爾族矛盾樹立自己致力于民族和解的正面形象，使部分反感被殖民和內戰(zhàn)歷史的斯民眾對拉賈帕克薩及其推進的中斯合作產(chǎn)生“厭屋及烏”的負面情緒，為“中國債務陷阱論”在斯國內發(fā)酵提供溫床。上臺伊始，西里塞納政府就以“不符合環(huán)保標準”等理由叫停港口城等中斯合作項目，同時積極改善與印度和美歐等大國關系，聯(lián)系在當?shù)氐奶┟谞柸擞握f集團，嘗試恢復并發(fā)展與西方合作。但第二階段持續(xù)時間非常短。美國、印度等國對斯融資并未如預想那樣擴大，斯里蘭卡仍需依靠中國資金發(fā)展經(jīng)濟、償還債務。自2016年以來，西里塞納政府認識到這一點，轉而推進外交“再平衡”，積極改善對華關系，總理維克拉瑪辛哈當年4月表示，“中斯經(jīng)濟合作有巨大前景，斯將尋求更多對華合作”；(31)PTI, “Sri Lankan PM Ranil Wickramasinghe Sees Huge Potential in Cooperation with China,” https://economictimes.indiatimes.com/news/international/world-news/sri-lankan-pm-ranil-wickramasinghe-sees-huge-potential-in-cooperation-with-china/articleshow/51764287.cms.(上網(wǎng)時間：2019年3月20日)同時繼續(xù)積極與美印等國交好，希望其增加對斯投資。隨后，“中國債務陷阱論”在斯國內逐漸失去市場。

斯里蘭卡國內阻力“一閃而過”后，中斯合作第三階段的主要阻力來自外部輿論壓力，而且美國、印度、日本等國的推波助瀾是“中國債務陷阱論”廣泛傳播的關鍵因素。這些國家曾將拉賈帕克薩政府貼上“親華”標簽，認為對斯借貸增長是中國尋求擴展在印度洋地區(qū)影響的重要一環(huán)。它們以追求“人權”等“普世價值”之名，尋求對斯控制和影響力之實，與斯反對勢力形成推翻拉賈帕克薩政權的共同訴求，特別是借大選之機參與到斯國內政治斗爭中來。(32)部分媒體稱印度在斯國內積極奔走，促成主要反對黨統(tǒng)一國民黨與拉賈帕克薩所在的自由黨部分勢力結成聯(lián)盟，共同反對拉賈帕克薩。參見：John Chalmers, Sanjeev Miglani, “Indian Spy’s Role Alleged in Sri Lankan President’s Election Defeat,” https://www.reuters.com/article/us-sri-lanka-election-india-insight/indian-spys-role-alleged-in-sri-lankan-presidents-election-defeat-idUSKBN0KR03020150118.(上網(wǎng)時間：2019年3月13日)2014～2016年，以印度為主的外部國家以西里塞納政府對中斯合作項目暫停和審查為“有力證據(jù)”，指責拉賈帕克薩政府推進的中斯合作，醞釀“中國債務陷阱論”。但西里塞納政府外交“再平衡”實質上弱化了斯與外部國家在遏華方面的戰(zhàn)略協(xié)作，這使美印日等國對中國擴大對周邊國家影響力愈加敏感，特別是2017年中國企業(yè)獲得漢港控股權和運營權(33)2017年7月，斯里蘭卡將漢班托塔港控股權轉讓給中國招商局港口控股有限公司，以減輕該項目貸款償還對斯的財政支出壓力，使后者以9.74億美元獲得港口70%的99年長租權——即所謂“債轉股”協(xié)議，引發(fā)斯國內外關注。參見：LBO, “Confusion Over Lankan Port Deals may Stymie FDI in Maritime Sector,” http://www.lankabusinessonline.com/confusion-over-lankan-port-deals-may-stymie-fdi-in-maritime-sector/.(上網(wǎng)時間：2018年12月10日)引起這些國家高度警覺，因而在此后一段時間借助國際影響力發(fā)動輿論戰(zhàn)攻勢。

至此可以看清，由于西方封堵拉賈帕克薩政權和受金融危機沖擊，中斯合作在斯里蘭卡對外合作中“異軍突起”，美、印等大國為鞏固對斯控制、遏制中國的國際和地區(qū)影響力上升，特意炮制出“中國債務陷阱論”。

三、 對中國與“一帶一路”沿線國家合作的反思

雖然中斯合作被惡意炒作，但近年也零星出現(xiàn)一些較為客觀的分析文章，(34)如榮鼎咨詢4月報告指出，當東道國在“一帶一路”項目貸款中面臨還款困難時，中國會與之以積極態(tài)度重新談判貸款條件，而在分析了24個國家40個“一帶一路”項目重談貸款條件后發(fā)現(xiàn)，中國通常會盡量滿足東道國要求。事實上，2017年7月，斯里蘭卡將漢班托塔港控股權轉讓給中國招商局港口控股有限公司以減輕該項目貸款償還對斯的財政支出壓力，使后者以9.74億美元獲得港口70%的99年長租權——即所謂以“債轉股”方式，最初也是由斯方提出的。參見：Agatha Kratz, Allen Feng and Logan Wright, “New Data on the ‘Debt Trap’ Question,” https://rhg.com/research/new-data-on-the-debt-trap-question/.(上網(wǎng)時間：2019年5月7日)然而“真相總在少數(shù)人眼中”。冷靜反思，斯里蘭卡案例反映出“一帶一路”合作必須面對的問題：受限于中國與合作伙伴的發(fā)展程度和合作水平，中國對外合作方式，特別是與發(fā)展中國家的合作方式，易受國際輿論攻擊。

第一， 國企作為投資主體易受質疑。目前在斯直接投資的中國企業(yè)中，國企占多數(shù)，且大規(guī)模投資項目基本由國企承擔。這主要是由于在基建和大規(guī)模投資領域，中斯兩國私企尚不具備足夠實力，同時國企在工程質量、企業(yè)社會責任等方面標準較高，也有利于保證合作成效。但國企身份敏感，易被認為帶有“某種戰(zhàn)略意圖”，使原本正常的投資行為有可能被視為擴大存在和影響力的手段，并由此引發(fā)不必要的爭議。個別中斯合作項目地理位置特殊，如漢班托塔港距印度洋國際主航道僅10海里，扼守包括中國、日本在內的東亞國家從中東進口能源的主要通道，因此戰(zhàn)略位置突出，易觸動一些國家的敏感神經(jīng)。有國際輿論就此妄斷揣測，誣稱中國將在此建設軍港，以圖戰(zhàn)略布局、增強存在和擴大影響。事實上，斯里蘭卡坐擁國際航道優(yōu)勢位置，但在漢港之前長期僅有科倫坡港一個國際港口，常年超負荷運轉。斯政府盼新建港口已久，但苦于缺乏建設資金和人才遲遲難以啟動，因而對與中國合建漢港非常積極。中斯兩國政府多次澄清該港不會用于軍事用途，(35)“Sri Lanka Is not Falling Into a Chinese Debt Trap: PM,” http://www.dailymirror.lk/article/Sri-Lanka-is-not-falling-into-a-Chinese-debt-trap-PM-155384.html.(上網(wǎng)時間：2019年3月18日)但收效甚微。

第二， 早期問題也容易被持續(xù)被炒作。中國在斯項目多采用工程總承包(EPC)模式。中斯合作之初，由于兩國標準不同導致斯方難以提供符合要求的原料、設備、人才等，加之當時中國國內基建產(chǎn)能過剩等原因，施工所需的原料、設備確實曾有大部分從國內直接帶來，熟練工種崗位亦多由中國工人任職，導致斯方不滿。但近年來這一問題正在迅速得到改善：一方面，隨著兩國合作不斷磨合、積累經(jīng)驗，標準對接和具體操作規(guī)范逐步落實；另一方面，中國深入推進供給側結構性改革，更多采購當?shù)卦牧?，并且伴隨海外項目開設越來越多的培訓機構，有助提高當?shù)貏趧恿λ刭|，因而以國企為首的中國企業(yè)已大幅增加面向當?shù)厝说墓ぷ鲘徫?。但總有國際輿論緊抓“舊賬”不放，持續(xù)炒作。

第三， 有效溝通也存不足之處。近年來，雖然中斯兩國各層級溝通渠道不斷增加，但深度和廣度未滿足現(xiàn)實需要，特別是在基層和民間交往方面表現(xiàn)明顯。宣傳溝通不足使斯國內，特別是普通民眾，對中國項目產(chǎn)生誤解。如誤將“一帶一路”合作理解為中國對當?shù)責o償援助，從而產(chǎn)生不切實際期待，并誤認為中國項目具有“戰(zhàn)略目的”等。在西方掌握主流媒體的背景下，發(fā)展中國家對國際輿論的影響力很難迅速提高，但影響當?shù)剌浾撨€是相對容易的。目前，中國企業(yè)越來越重視和善于承擔企業(yè)社會責任，這有助于提高整體形象及與當?shù)厣鐣纬闪己藐P系，長此以往有望提高宣傳溝通效果。

中斯合作所遇到的困難具有一定代表性，中國應從中查找原因、吸取教訓?！耙粠б宦贰毖鼐€國家跨越多個地緣勢力范圍，且大多數(shù)為發(fā)展中國家，對外合作能力和經(jīng)驗稍欠，經(jīng)濟問題易與當?shù)卣魏偷鼐壊┺牡葐栴}相交織。從對斯里蘭卡案例的分析中看出：“中國債務陷阱論”源于捕風捉影的政治利用與惡意中傷。有國內學者注意到，在切拉尼發(fā)表《中國的債務陷阱外交》同年，美國政府發(fā)布了《美國國家安全戰(zhàn)略》報告，將中國定為“修正主義國家”并指出“大國競爭又回來了”；2018年初，美國之音、自由亞洲電臺等官辦媒體的主管機構“廣播理事會”啟動“龍的觸手”項目，專門搜集“一帶一路”合作及其沿線國家資訊，該理事會官網(wǎng)上的介紹稱該項目就是要“仔細審視‘一帶一路’如何改變人們的生活、重塑地貌并改變地緣政治均勢”。(36)杜佳：“大國競爭：‘一帶一路’國際輿論中的組織與謀略”，《學習與研究》，2018年第11期，第62和64頁。也正是從那時開始，美國政府、智庫和媒體的相關人員頻頻拋出“中國債務陷阱論”，引領國際輿論。未來一段時間內，中美博弈勢必繼續(xù)深化加劇，美等西方大國對中國及“一帶一路”合作的輿論戰(zhàn)攻勢只會愈加兇猛，與之據(jù)理力爭無異于嘗試叫醒裝睡的人。

當然，“一帶一路”沿線國家受美西方輿論戰(zhàn)影響，其中有些國家的政府和民眾因此對與中國合作產(chǎn)生一些擔心或顧慮，但仍有很多人保持清醒頭腦。如，肯尼亞總統(tǒng)肯雅塔2018年10月在接受美國有線電視新聞網(wǎng)(CNN)采訪時，被問到“是否厭倦了中國貸款”，即刻反問“為什么我們會把自己只與一個國家相捆綁？”進而表示“肯尼亞貸款分別來自美國、日本等許多國家和國際多邊機構，結構非常均衡健康”。(37)Elvis Ondieki, “China Isn’t Kenya’s Only Lender, Uhuru Kenyatta Tells CNN,” https://www.nation.co.ke/news/Chinese-loans-don-t-bother-me--Uhuru-tells-CNN/1056-4828434-13il4ibz/index.html.(上網(wǎng)時間：2019年6月12日)為推進“一帶一路”合作行穩(wěn)致遠，中國更應關注如何讓盡可能多的沿線國家的政府和民眾真正理解、接受并歡迎中國合作項目。從斯里蘭卡案例中反思，中國項目受負面輿論所擾的癥結在于“一帶一路”合作尚未獲得充足的市場信心。這與中國與沿線國家經(jīng)濟發(fā)展思路不同以及“一帶一路”倡導新型合作模式尚未被廣為認知和接受等因素有關。

中國與斯里蘭卡合作的基建項目本由其自身提出，順應當?shù)仄惹邪l(fā)展經(jīng)濟、彌補長期基建缺口的愿望，符合該國打造“印度洋航運中心”的目標，為什么還會成為政治斗爭的素材？這要從中斯合作匹配度上找問題。一方面，在選舉政治背景下，斯里蘭卡政府和民眾不敢確信時長超過單個政府期限的發(fā)展規(guī)劃能夠有效落實，因此對長遠收益的關注度不高。實行定期舉行大選的發(fā)展中國家多數(shù)存在相似情況。另一方面，受益于中國政策連貫性和巨大市場規(guī)模，中資企業(yè)(特別是大型國企)慣于“一步到位”做大項目，在對外合作中未著眼于最終使用效果而對項目細節(jié)預做足夠的本地化調整。由此引發(fā)中國提供的大型基建信貸與斯里蘭卡等合作伙伴的經(jīng)濟發(fā)展水平、市場容量和運營能力等不夠匹配的問題。以漢班托塔港項目為例：項目規(guī)模本就巨大，而且中企承建集裝箱碼頭時，在泊位建設、港池、航道疏浚、堆場建設、裝卸設備等方面均達到了世界一流水準。(38)岳瑤、汪超：“斯里蘭卡漢班托塔港集裝箱碼頭發(fā)展的機遇與挑戰(zhàn)”，《港口經(jīng)濟》，2016年第5期，第55～57頁。理論上，這有助于斯里蘭卡發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，推動遠洋航運業(yè)，并帶動一系列產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

但實際上，斯里蘭卡工業(yè)基礎較差，配套的工業(yè)園區(qū)遲遲未能建成，對港口運營也缺乏經(jīng)驗和積累，導致港口原有設計未能充分發(fā)揮功效，甚至部分設施閑置，打擊當?shù)厣鐣椖块L遠收益的信心。而當?shù)卣踩狈υO計并落實長遠規(guī)劃的條件，因而很難保證持續(xù)給予政策支持?！耙粠б宦贰毖鼐€的發(fā)展中國家大多面臨在長期內推進結構性經(jīng)濟改革和短期內平衡財政收支之間的矛盾，有時會出現(xiàn)“飲鴆止渴”的問題，即為了避免當前經(jīng)濟陷入危機而繼續(xù)采取有缺陷的財政和貨幣政策。在全球民粹主義思潮的影響下，強調福利的政治勢力更容易獲得民意支持，使得一些發(fā)展中國家難以削減財政支出；加之既得利益群體往往掌握較多政治和社會資源，使得財政改革阻力重重。改革的推進往往受限于經(jīng)濟表現(xiàn)和政治穩(wěn)定性，這不但增加了改革的不確定性，而且拉長了實施改革的時間。這些政治、經(jīng)濟、社會問題相互交織，要求中國政府和企業(yè)在與發(fā)展中國家開展合作中必須格外注意，要與當?shù)馗鹘缛耸抗餐贫ㄩL期規(guī)劃，并設計分階段落實和近期收益安排，讓長遠收益看得見、摸得著，從而增強當?shù)匦判摹?/p>

若按國際債券市場一般標準，類似斯里蘭卡的發(fā)展中國家由于財政狀況和運營能力較差，很難獲得大規(guī)模基建融資，或需付出高昂成本；只有在財政狀況較好、運營能力提高時才能獲得條件有利的貸款，但這時它對融資的渴求就沒有那么急迫了。這可被視為世界市場中的“市場失靈”問題。“一帶一路”倡議的初衷之一就是要糾正這一失靈，在南南合作中突破現(xiàn)有規(guī)制，基于與伙伴國的政治互信降低貸款成本。在一定程度上說，相當于中資銀行和企業(yè)代替東道國承擔部分風險，這是出于看好東道國的發(fā)展前景和主權信用。然而，愿望雖然美好，現(xiàn)實卻很殘酷。從結果上看，項目的風險與收益不對等，成為外方抨擊中國取得“戰(zhàn)略收益”的“證據(jù)”；而由于成本與收益周期的時間錯配，部分當?shù)厝耸恳矊献黜椖啃拇嬲`解和擔憂。在斯里蘭卡政府債務瀕臨危機的背景下，這些輿論的負面影響更易顯現(xiàn)，阻礙合作項目推進，反而可能成為“印證”擔憂的“事實”(所謂“自證預言”)。長此以往，不但發(fā)展中國家難以走出“融資陷阱”，別國與之促成合作的意愿也可能降低。這一惡性循環(huán)的根源在于市場對南南合作缺乏信心，特別是基于對發(fā)展中國家財政狀況和運營能力的判斷，大型項目能否正常運營受到質疑。對合作內部而言，信心的基礎是收益。除了幫扶其能力建設，發(fā)展中國家缺乏運營資源的程度不亞于融資。為更好保障收益，中企可考慮在評估項目可行性時就將運營資源情況納入評估范疇，并盡量為當?shù)靥峁﹨f(xié)助，如在市場開拓、人才培訓、上下游配套項目合作等方面。對于合作的外部因素而言，信心意味著讓外部國家相信中國與東道國合作不會損害其利益。這確實很難做到，但探討第三方合作模式或與多邊金融機構合作貸款等多種合作方式，可能在一定程度上緩和外部疑慮。

南南合作的吸引力就在于其潛在的機遇和無限的可能性，但之所以困難也源于其未成型而帶來的不確定性。“一帶一路”合作要開新型國際合作之先河，關鍵和難點都在于開拓思路、改良國際合作方式，緩和甚至解決世界經(jīng)濟中的市場失靈問題。為此，中國有意愿提供公共物品，與周邊國家共同實現(xiàn)繁榮發(fā)展，但難以回避合作雙方能力和經(jīng)驗不足以及美西方輿論戰(zhàn)干擾等問題。如果說過去五年“一帶一路”倡議的主要成就是成功提出并為越來越多的國家和國際組織所接受，那么下一個五年的工作重點就應放在逐步完善合作細節(jié)，兼顧拓寬合作機遇與風險的有效管控，與地區(qū)國家共同謀劃發(fā)展可期的命運共同體。