2019年4月，德州市民政局先后發(fā)現(xiàn)“德州市喝酒技術(shù)人才培訓(xùn)基地”、“中國喝不醉研究院德州分院”等機構(gòu)，均為餐廳制造噱頭，并未造成實質(zhì)影響。網(wǎng)友質(zhì)疑，僅掛個牌子，將其定為“非法社會組織”是否過嚴？”

陸璇提出，“打擊非法社會組織”的法律依據(jù)有其模糊之處，“應(yīng)該更明晰哪些組織應(yīng)該登記，哪些組織不需登記”，否則可能面臨執(zhí)法面過廣的問題。

南方周末記者 劉怡仙 南方周末實習生 吳采倩

燒烤店店主阿兵沒想到，自己因為“好玩”，在店門口掛上“濟南市喝酒人才培訓(xùn)中心”和“濟南市擼串文化研究會”兩塊牌匾，才十來天，就遭遇涉嫌“非法社會組織”查處。

2019年8月16日，山東省民政廳在民政部官方微信公眾號“中國社會組織動態(tài)”上集中公布了今年上半年查處的67家涉嫌“非法社會組織”，其中包括8家“喝酒培訓(xùn)”組織，查處原因是“未登記”。據(jù)山東省民政廳工作人員介紹，哪怕只是餐廳掛個牌子，也“違反法律規(guī)定，擾亂社會組織登記管理秩序”。

類似嚴格查處的公告這兩年越來越多見。2019年8月26日，長春市聲稱已開展“社會組織領(lǐng)域有史以來最大規(guī)模的一次清理整頓行動”，“涉及面之廣、延伸年份之久、工作量之大前所未有”。

中國社會科學(xué)研究院于2019年7月發(fā)布的《社會組織藍皮書：中國社會組織報告（2019）》（以下簡稱社會組織報告）認為，2018年以來，“我國社會組織開始步入嚴登記、嚴監(jiān)管時代”，無論是打擊整治非法社會組織，還是清理規(guī)范注冊社會組織，“力度為近二十年所未有”。

掛牌“喝酒培訓(xùn)基地” 非法？

阿兵最初就是覺得好玩，“抖音上有很多”。在短視頻平臺抖音中，“喝酒培訓(xùn)”機構(gòu)的所在地包括溫州、潮州、阜陽、遼陽、安溪、重慶、大連等地，名字也從“擼串人才培訓(xùn)基地”到“烤肉人才培訓(xùn)研究院”，五花八門。

為了吸引客人，2019年4月，他花300塊錢制作了兩塊白底黑字牌匾，看上去煞有介事，引發(fā)朋友、路人拍照轉(zhuǎn)發(fā)。沒想到，燒烤店還未開張，民政部門的執(zhí)法人員上門了——他們收到舉報線索：在朋友圈看到這家燒烤店掛出“培訓(xùn)中心”“研究會”等與社會組織名稱關(guān)聯(lián)的牌匾。

阿兵告訴南方周末記者，當日執(zhí)法主要是“教育”，“不讓掛牌，就地勸散”。但當?shù)孛襟w的報道卻促使山東挖出一批“喝酒培訓(xùn)”機構(gòu)。

“原來不知道，后來開始關(guān)注這類機構(gòu)?！鄙綎|省德州市民政局“打擊非法社會組織”負責人稱，他們自2018年開始重點打擊整治“非法社會組織”，以往“非法社會組織”主要是冠以“一帶一路”“精準扶貧”“中國”“中華”等字眼的詐騙組織。

2019年4月，德州市民政局先后發(fā)現(xiàn)“德州市喝酒技術(shù)人才培訓(xùn)基地”“中國喝不醉研究院德州分院”等機構(gòu)，但均為餐廳制造噱頭，并未造成實質(zhì)影響。

媒體報道后，有網(wǎng)友質(zhì)疑，多地“喝酒培訓(xùn)基地”均為噱頭，僅掛個牌子，將其定為“非法社會組織”是否過嚴了？

對此，菏澤市民政局刊發(fā)文章，稱“打擊非法社會組織”主要依據(jù)《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》和《取締非法民間組織暫行辦法》等法規(guī)規(guī)章的規(guī)定。

“未經(jīng)登記，或者撤銷登記以后，擅自以社會團體、民辦非企業(yè)單位或者基金會名義對外開展活動的組織，也包括在籌備期間開展籌備以外活動的社會團體。”山東菏澤市民政局工作人員告訴南方周末記者，他們打擊多是未登記的培訓(xùn)中心、宗親組織，“喝酒培訓(xùn)是偶然”。

“關(guān)鍵是‘沒有登記”，德州市民政局工作人員強調(diào)。他們在獲得線索以后會到現(xiàn)場查看，檢查有沒有工商登記等證明，以獲取證據(jù)。

上海復(fù)恩社會組織法律研究與服務(wù)中心理事長陸璇告訴南方周末記者，查處非法社會組織“有一定程序要求”，其中的一項依據(jù)是2012年頒布的《社會組織登記管理機關(guān)行政處罰程序規(guī)定》。

陜西省渭南市臨渭區(qū)一份關(guān)于打擊非法社會組織的行動實施方案顯示，具體步驟是全面排查、調(diào)查取證、分類整治、加強預(yù)警和完善監(jiān)管，步驟明確規(guī)定下來，同時要注意“因案施策”，“開展有益活動”的組織要引導(dǎo)，“沒有明顯社會危害的”組織要求其自行解散，活動輕微違法的往往采取“勸散”或“取締”。

這種分類打擊也能從各地打擊非法社會組織的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中略窺一二。安徽省民政廳在2018年排查涉嫌非法社會組織55個，其中涉及的處置分類便有五種：15個“自行解散”，對其余的20個予以“勸散”，“引導(dǎo)”7個進行合法登記或孵化，依法“取締”12個，“責令改正”1個。

陸璇提醒，如果有機構(gòu)被民政部門取締、勸散后有異議，可以據(jù)此提出行政訴訟。

如何定義“非法社會組織”

從目前“非法社會組織”規(guī)定來看，擅自掛牌，未經(jīng)注冊，就會被判為涉嫌“非法”。

清華大學(xué)公益慈善研究院副院長賈西津解釋，與其他國家的非營利組織立法不同，我國通過登記注冊與否來判斷社會組織的合法性，核心要點是其規(guī)制的是“組織”而非“行為”。

而北京師范大學(xué)法學(xué)院副教授馬劍銀也在《慈善藍皮書：中國慈善發(fā)展報告（2019）》中指出，改革開放以來，我國社會組織管理體制基本上沿著“從分散管理到歸口管理，再到分類管理的路線演進”，經(jīng)歷三個階段。

上世紀八十年代末，我國相繼頒布了行政法規(guī)《基金會管理辦法》（1988）《社會團體登記管理條例》（1989），確立了以雙重管理體制為核心的歸口管理模式，也就是說，社會組織的管理權(quán)限統(tǒng)一歸口到特定的管理機關(guān)，而登記審批和日常管理分別由不同的政府部門負責，共同把關(guān)，各負其責。

據(jù)馬劍銀描述，在社會組織有主管單位的時期，“因為歷史原因，能夠擔任社會組織主管機關(guān)的相關(guān)部門非常多樣化”，不僅僅是政府部門，還包括事業(yè)單位、群團組織等，據(jù)不完全統(tǒng)計，擔任社會組織主管部門的有82家（種）。

2003年，廣東、深圳、上海等地開始從行業(yè)協(xié)會管理體制的改革入手，嘗試突破雙重管理體制，2008年深圳進一步將直接登記的范圍擴大，之后越來越多的省市跟進，2013年《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變》方案明確表示，包括公益慈善類等四類社會組織成立時可以直接登記。

2014年，就如何定義“非法社會組織”公益領(lǐng)域有過一次大討論，當時的廣州市民政局發(fā)布《廣州市取締非法社會組織工作細則(征求意見稿)》，規(guī)定具有下列情形之一的屬于非法社會組織：擅自開展社會組織籌備活動；未經(jīng)登記，擅自以社會組織名義進行活動；被撤銷登記后繼續(xù)以社會組織名義進行活動。

當時諸多公益組織對“擅自開展社會組織籌備活動的”這一項頗為敏感，認為該細則對非法組織表述模糊，擔心被“誤傷”。

擔心“誤傷”的原因，賈西津解釋說當時實行雙重登記管理制度，存在大量找業(yè)務(wù)主管單位難，未能取得正式身份的社會組織，“有專家說，法外是合法的十倍”，這些組織以各種各樣的組織形式，包括志愿團體，工商登記的企業(yè)下掛靠的二級協(xié)會等形式存在，并且非?；钴S。

直接登記的政策當時給這些社會組織帶來了希望。但2016年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見的通知》，在肯定社會組織發(fā)展的同時，再度強調(diào)社會組織的嚴格規(guī)范管理。賈西津認為其后對社會組織的監(jiān)管政策發(fā)生調(diào)整，趨于嚴格。

她認為，如果開放準入渠道，進行依法嚴格管理，“這是比較良好的環(huán)境”。嚴注冊和嚴管理，就會導(dǎo)致“出口端（打擊非法社會組織等）收緊，但入口端（即登記注冊門檻）沒有改變，有些社會組織的生存空間也會縮小”。

監(jiān)管整體趨嚴

中國社會科學(xué)研究生院社會組織與公共治理研究中心主任蔡禮強是社會組織報告的撰稿人，在其主報告中，他連續(xù)用了四個“近二十年所未有”作為小標題，綜合分析了當下打擊整治非法社會組織力度、清理規(guī)范注冊社會組織力度、年檢年報審核處罰力度、監(jiān)管嚴格力度、注冊登記審核把關(guān)力度等。

該報告認為登記從嚴、監(jiān)管從嚴、處罰從嚴已經(jīng)成為當前社會組織管理的政策主基調(diào)。

報告稱，2018年社會組織整體增速下滑，其中一項原因是打擊整治合法社會組織違法違規(guī)活動的力度進一步加大，長期以來不開展活動、不進行年檢、不正常換屆的大量僵尸型、休眠型社會組織受到撤銷登記的行政處罰，從而導(dǎo)致社會組織數(shù)量減少。，與此同時，2018年以來注冊登記社會組織出現(xiàn)一定的困難。

2018年廣東省集中公布的第二批涉嫌非法社會組織名單中，即有三家藍天救援隊赫然在列。

藍天救援隊為全國性民間專業(yè)救援品牌，在各個省市區(qū)都有當?shù)氐乃{天救援隊，參與各類救援。據(jù)廣東省藍天救援隊負責人池翔介紹，“梅州藍天救援隊”是因為找不到業(yè)務(wù)主管部門。而“重慶市主城區(qū)藍天救援隊”是因為當?shù)匾延幸恢屑壦{天救援隊，且“主城區(qū)”范圍涉及跨區(qū)問題。

市級藍天救援隊隊長駱銘文告訴南方周末記者，各地的藍天救援隊被列為非法社會組織的緣由多種多樣，大部分是找不到業(yè)務(wù)主管單位?！耙茨愀?shù)孛裾块T的關(guān)系，看他信不信任你吧?！瘪樸懳恼f，重慶市較支持民間救援，所以他們注冊較為順暢。據(jù)介紹，各地藍天救援隊注冊為“民辦非營利企業(yè)”的較多，其次為“社會團體”，業(yè)務(wù)主管單位有各地民政部門、應(yīng)急管理部門。

“現(xiàn)在法外之地少了許多?！?賈西津分析，基于嚴格的政策調(diào)整，各種之前游離于法外的機構(gòu)已經(jīng)做了分流，以各種形式進行注冊，成為合法機構(gòu)?！坝行┳猿缮绻C構(gòu)，有些注冊成民辦非企業(yè)單位，社會企業(yè)(工商登記)也是分流方向之一?！?/p>

重點打擊詐騙組織

需要注意的是，在打擊非法社會組織過程中，打擊整治非法社會組織專項行動持續(xù)時間最長，覆蓋范圍廣最廣，力度也更為顯著。

2017年7月，民政部在官方網(wǎng)站上發(fā)布公告，強調(diào)民政部未批準任何帶有“一帶一路”字樣的社會組織，凡是冠有“一帶一路”字樣且自稱在民政部登記的組織均屬于虛假宣傳。公告稱“（這些組織行為）損害了‘一帶一路概念的嚴肅性和權(quán)威性，混淆視聽”。

2018年4月至8月，民政部、公安部聯(lián)合開展“打擊整治非法社會組織”專項行動，其間民政部社會組織管理局陸續(xù)公布6批涉嫌非法社會組織共計三百余個，取締、勸散非法社會組織一千八百多個。

“重點打擊對象”落在幾大類，用“一帶一路”建設(shè)“軍民融合”“精準扶貧”“鄉(xiāng)村振興”“粵港澳大灣區(qū)”“公益慈善”等名義騙錢斂財，打著弘揚“傳統(tǒng)文化”“養(yǎng)生修煉”等旗號，傳遞社會負能量以及假借國家機關(guān)下屬機構(gòu)名義開展詐騙活動等非法社會組織

在民政部公示的案例中，“中華民族文化藝術(shù)院”（非法組織）負責人張樂群稱，“我們的辦公地點是在釣魚臺，釣魚臺國賓館。辦公地點有三四個地方，在北京有好幾個分支機構(gòu)?！?/p>

民政部執(zhí)法人員來到該辦公地點后，他繼續(xù)聲稱，“中華民族文化藝術(shù)院”是黨中央、國務(wù)院批準的副部級單位，是“中華人民共和國國史教育委員會”批準設(shè)立的機構(gòu)，他本人則是從國家新聞出版署調(diào)去的，別人稱他為“張部長”。

“非法社會組織的包裝手段太多了。”山東省民政廳負責“打非”的工作人員稱，基層只能通過超強的一些經(jīng)驗梳理，來提高自己的辨別能力。

“中華民族文化藝術(shù)院”經(jīng)取締后，其網(wǎng)站被舉報仍在運營。其后，民政部與網(wǎng)信、電信主管部門聯(lián)合，將其網(wǎng)站、微信公眾號、微博賬號關(guān)閉，“鏟除非法社會組織網(wǎng)絡(luò)活動根基，形成線上線下治理閉環(huán)”。

民政部相關(guān)負責人在答記者問時表示，日后將開發(fā)全國社會組織執(zhí)法監(jiān)察系統(tǒng)，推進各級民政部門信息共享，并為部門間綜合監(jiān)管和聯(lián)合懲戒提供支撐。

“我們通過‘爬蟲技術(shù)，進行全網(wǎng)搜索?！鄙綎|省民政廳“打非”舉報熱線負責人稱，將網(wǎng)絡(luò)搜索和群眾舉報結(jié)合起來更易發(fā)現(xiàn)非法社會組織。

在執(zhí)法手段上，民政部門表示將探索建立非法社會組織責任人“黑名單”，對其發(fā)起成立以及擔任社會組織負責人進行資格限制，強化信用約束作用。

法律依據(jù)仍然需探討

和1989年和1998年兩次社會組織清理整頓不同，馬劍銀認為，目前的非法社會組織整頓是“和山寨社會組織、離岸社會組織等運動”相結(jié)合，同時，政府對合法的社會組織也加強了監(jiān)管。

但蔡禮強在報告中強調(diào)，政策基調(diào)和政策環(huán)境從嚴，并不意味著社會組織得到的支持減少和發(fā)展環(huán)境惡化。從嚴管理的政策環(huán)境，以及來自政府與社會組織內(nèi)部的兩種支持驅(qū)動力量，正在推動我國社會組織步入一個高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型之路。

陸璇則提出，“打擊非法社會組織”的法律依據(jù)仍有其模糊之處，“應(yīng)該更明晰哪些組織應(yīng)該登記，哪些組織不需登記”，否則可能會面臨執(zhí)法面過廣的問題，在廣義的“社會組織”概念里，社區(qū)社會組織如廣場舞等文體活動的組織只需要備案即可，無需登記為法人組織。

另外，取締非法社會組織所依據(jù)的幾個條例頒布時間較早，也存在“現(xiàn)在不夠用了”的問題，陸璇指出，例如2000年頒布的《取締非法民間組織暫行辦法》就未將“基金會”列入其中，名稱也采用舊稱“民間組織”。

民政部門也在積極推進社會組織行政法規(guī)的落實。2018年1月，民政部社會組織管理局負責人強調(diào)，“積極推動社會組織行政法規(guī)盡快修訂出臺，細化法律責任，豐富查處手段，為打擊整治非法社會組織提供更堅實的法制保障”。

2018年8月3日，民政部發(fā)出關(guān)于《社會組織登記管理條例（草案征求意見稿）》公開征求意見通知，該征求意見稿發(fā)布后，“社會組織登記門檻要求過高”的質(zhì)疑聲很高。

對于這只靴子的落地，學(xué)者們表示“糾結(jié)”，認為意見稿的條文比較粗糙，建議繼續(xù)進行草案的修改完善，延遲出臺。在陸璇看來，這將影響“非法社會組織”的界定，也將是社會組織監(jiān)管趨嚴的進一步體現(xiàn)。

（應(yīng)受訪者要求，阿兵為化名）