● 聞 之

6月10日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（以下簡稱《通知》），要求加大逆周期調(diào)節(jié)力度，更好發(fā)揮地方政府專項(xiàng)債券的重要作用，著力加大對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，增加有效投資、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定總需求，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。有分析指出，新規(guī)將進(jìn)一步健全地方政府舉債融資機(jī)制，推動(dòng)地方政府把規(guī)范舉債融資的“前門”開大開好，有利于增加有效投資，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)，提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量和可持續(xù)性。

從嚴(yán)設(shè)定“資本金”條件將是關(guān)鍵

在經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力、逆周期調(diào)節(jié)政策不斷推出的當(dāng)下，允許地方專項(xiàng)債作為項(xiàng)目資本金的消息，瞬間點(diǎn)燃市場熱情。這是否意味著債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控放松了？這項(xiàng)措施能帶動(dòng)多大投資，能否達(dá)到撬動(dòng)有效投資的目的？這份高規(guī)格文件發(fā)布后，財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行、審計(jì)署、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)六部委有關(guān)負(fù)責(zé)人在新聞發(fā)布會(huì)上給出了具體的解釋。六部委負(fù)責(zé)人在答記者問時(shí)指出，《通知》已經(jīng)明確：“允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金”。也就是說，地方專項(xiàng)債可以作為項(xiàng)目資本金，但必須從嚴(yán)設(shè)定政策條件，嚴(yán)禁利用專項(xiàng)債券作為重大項(xiàng)目資本金政策層層放大杠桿。有些機(jī)構(gòu)似乎從《通知》中嗅出一絲“大放水”的意味，不過“大放水”很有可能是過度解讀。

在具體實(shí)施上，允許將部分專項(xiàng)債券資金作為一定比例的項(xiàng)目資本金，應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備三項(xiàng)條件：第一，應(yīng)當(dāng)是專項(xiàng)債券支持、符合黨中央國務(wù)院重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目；第二，涉及領(lǐng)域主要是國家重點(diǎn)支持的鐵路、國家高速公路和支持推進(jìn)國家重大戰(zhàn)略實(shí)施的地方高速公路、供電、供氣項(xiàng)目；第三，評(píng)估項(xiàng)目收益除償還專項(xiàng)債券本息后，其他經(jīng)營性專項(xiàng)收入具備向金融機(jī)構(gòu)市場化融資條件的項(xiàng)目。此外，《通知》還明確，不得超越項(xiàng)目收益實(shí)際水平過度融資，要求地方政府將專項(xiàng)債券嚴(yán)格落實(shí)到實(shí)體政府投資項(xiàng)目，不得將專項(xiàng)債券作為政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類股權(quán)基金的資金來源，不得通過設(shè)立殼公司、多級(jí)子公司等中間環(huán)節(jié)注資，避免層層嵌套、層層放大杠桿。為此，國家發(fā)改委投資所投融資室主任祁玉清表示：“認(rèn)為可能帶來新增隱性債務(wù)的擔(dān)心是多余的，我國地方債管理已經(jīng)形成了覆蓋各個(gè)環(huán)節(jié)的‘閉環(huán)’管理體系。這個(gè)文件是針對(duì)債務(wù)資金的管理使用，對(duì)一些有爭議的問題給出更具體的規(guī)定?！?/p>

一家股份制銀行機(jī)構(gòu)客戶部負(fù)責(zé)人表示，增加隱性債務(wù)的可能性不大，因?yàn)檎呦拗坪車?yán)格，現(xiàn)在對(duì)地方政府、金融機(jī)構(gòu)都會(huì)問責(zé)。這次放寬資本金也規(guī)定得很清晰，是國家重點(diǎn)支持的高速公路、供電、供氣項(xiàng)目、鐵路建設(shè)之類，《通知》進(jìn)行了詳細(xì)列舉，可以說連 “等”這樣的字眼都沒有。新規(guī)有助于正面引導(dǎo)地方政府履職盡責(zé)，依法合規(guī)做好專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作，用改革的方法開大開好地方政府規(guī)范舉債融資的“前門”。

為此《通知》要求，要堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線不動(dòng)搖，堅(jiān)持結(jié)構(gòu)性去杠桿的基本思路，按照?qǐng)?jiān)定、可控、有序、適度要求，進(jìn)一步健全地方政府舉債融資機(jī)制，推進(jìn)專項(xiàng)債券管理改革，在較大幅度增加專項(xiàng)債券規(guī)?；A(chǔ)上，加強(qiáng)宏觀政策協(xié)調(diào)配合，保持市場流動(dòng)性合理充裕，做好專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間。要堅(jiān)持疏堵結(jié)合、堅(jiān)持協(xié)同配合、堅(jiān)持突出重點(diǎn)、堅(jiān)持防控風(fēng)險(xiǎn)、堅(jiān)持穩(wěn)定預(yù)期，堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)。

“開前門”與“堵后門”并行

有關(guān)專家認(rèn)為，從支持做好專項(xiàng)債券項(xiàng)目融資工作、進(jìn)一步完善專項(xiàng)債券管理和配套措施、依法合規(guī)推進(jìn)重大公益性項(xiàng)目融資、加強(qiáng)組織保障等方面，《通知》提出了相關(guān)工作要求?？傮w上看，此次發(fā)布的新規(guī)是財(cái)政貨幣政策協(xié)調(diào)發(fā)力的體現(xiàn)，有助于促投資、穩(wěn)增長、防風(fēng)險(xiǎn)。此前，地方上對(duì)專項(xiàng)債券資金的用途還存在一定的顧慮和疑惑。此次發(fā)布的新規(guī)更加明確了資金用途，更加厘清了政府和市場的邊界，將推動(dòng)依法依規(guī)通過市場化融資解決項(xiàng)目資金來源。

今年的政府工作報(bào)告提出，今年中央擬安排地方政府專項(xiàng)債券2.15萬億元，比去年增加8000億元。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，今年前5個(gè)月，新增地方政府債券累計(jì)發(fā)行14596億元，其中新增專項(xiàng)債券8598億元，新增的債券主要用于在建項(xiàng)目建設(shè)。在此次新規(guī)發(fā)布后，地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行將更加規(guī)范、成熟，有利于增加地方有效投資，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長。其中，允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大公益性項(xiàng)目資本金是新規(guī)的一大亮點(diǎn)。這一舉措解決了很多重大項(xiàng)目建設(shè)缺乏資本金的問題，有助于保障國家一些大的交通設(shè)施、重大項(xiàng)目建設(shè)如期完成。

專家分析認(rèn)為，新規(guī)還鼓勵(lì)多渠道籌集重大項(xiàng)目資本金，綜合施策進(jìn)一步支持穩(wěn)定增加有效投資?！锻ㄖ返陌l(fā)布還將推動(dòng)地方政府舉債融資機(jī)制更加完善，在疏與堵中將“開大前門”和“嚴(yán)堵后門”協(xié)調(diào)起來，進(jìn)一步助力防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在專家看來，新規(guī)依然體現(xiàn)了對(duì)地方政府債務(wù)嚴(yán)管的態(tài)度。比如，區(qū)分不同類型情況，分類合理明確金融支持標(biāo)準(zhǔn)；從嚴(yán)設(shè)定政策條件，嚴(yán)禁利用專項(xiàng)債券作為重大項(xiàng)目資本金政策層層放大杠桿等。

近年來，我國高度重視地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范，加快建立健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，逐步形成覆蓋地方政府債務(wù)管理各個(gè)環(huán)節(jié)的“閉環(huán)”管理體系。此次發(fā)布的政策中最關(guān)鍵一條就是不增加隱性債務(wù)，這是所有工作開展的基礎(chǔ)和底線。通過“嚴(yán)堵后門”絕不放松，“開大前門”更加規(guī)范明確，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)更好地被防范和化解。

值得關(guān)注的是，《通知》對(duì)“精準(zhǔn)聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和重大項(xiàng)目”做出明確規(guī)定。通知提出，鼓勵(lì)地方政府和金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)使用專項(xiàng)債券和其他市場化融資方式，重點(diǎn)支持京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、“一帶一路”建設(shè)、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角區(qū)域一體化發(fā)展、推進(jìn)海南全面深化改革開放等重大戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及推進(jìn)棚戶區(qū)改造等保障性安居工程、易地扶貧搬遷后續(xù)扶持、自然災(zāi)害防治體系建設(shè)、鐵路、收費(fèi)公路、機(jī)場、水利工程、生態(tài)環(huán)保、醫(yī)療健康、水電氣熱等公用事業(yè)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域以及其他納入“十三五”規(guī)劃內(nèi)符合條件的重大項(xiàng)目建設(shè)。

發(fā)揮專項(xiàng)債作用促進(jìn)積極財(cái)政政策實(shí)施

區(qū)別于之前的負(fù)面清單，此次發(fā)布的《通知》還列出地方政府融資的正面清單。六部委負(fù)責(zé)人在新聞發(fā)布會(huì)上表示，對(duì)金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)支持專項(xiàng)債券項(xiàng)目配套融資，以及依法合規(guī)支持已納入國家和省、市、縣級(jí)政府及部門印發(fā)的“十三五”規(guī)劃并按規(guī)定權(quán)限完成審批或核準(zhǔn)程序的項(xiàng)目和發(fā)展改革部門牽頭提出的其他補(bǔ)短板重大項(xiàng)目，凡償債資金來源為經(jīng)營性收入、不新增隱性債務(wù)的，不認(rèn)定為隱性債務(wù)問責(zé)情形。對(duì)金融機(jī)構(gòu)支持存量隱性債務(wù)中的必要在建項(xiàng)目后續(xù)融資且不新增隱性債務(wù)的，也不認(rèn)定為隱性債務(wù)問責(zé)情形。

地方政府的部分項(xiàng)目，確實(shí)可以引入市場化融資的，可以按此《通知》實(shí)施。像地方專項(xiàng)債的項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)是否能給予市場化融資，以前的政策規(guī)定并不清晰。這次很明確，如果項(xiàng)目有其他富余的經(jīng)營性收入，像一些棚改項(xiàng)目，可以進(jìn)行市場化融資。不過，開展市場化融資的主體及金融機(jī)構(gòu)需要符合相關(guān)規(guī)定。所以《通知》強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)禁項(xiàng)目單位以任何方式新增隱性債務(wù)，市場化轉(zhuǎn)型尚未完成、存量隱性債務(wù)尚未化解完畢的融資平臺(tái)公司不得作為項(xiàng)目單位；金融機(jī)構(gòu)需按商業(yè)化原則獨(dú)立審批、審慎決策，堅(jiān)決防控風(fēng)險(xiǎn)。

我們知道，自1994年的分稅制改革開始到2009年，《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不能發(fā)債。為解決融資問題，地方政府融資平臺(tái)開始興起，并逐漸導(dǎo)致了地方隱形債務(wù)的形成。為約束地方政府的發(fā)債行為，從2009年至2014年，中央政府開始代發(fā)代還地方政府債。2015年新預(yù)算法實(shí)施后，省級(jí)政府再次具備了一定限額內(nèi)的自主舉債權(quán)。與以往略有不同的是，作為地方政府新的發(fā)債融資工具箱里的主要種類之一，專項(xiàng)債券對(duì)融資平臺(tái)具有很強(qiáng)的替代作用，尤其是專項(xiàng)債是以債券形式進(jìn)行的直接融資，從而減輕了金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)積累，通過市場化的投融資交易，規(guī)避了地方隱形債務(wù)問題。

繼去年財(cái)政部《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行工作的意見》發(fā)布之后，此次《通知》的發(fā)布，將進(jìn)一步完善、規(guī)范地方政府舉債融資的機(jī)制。在宏觀經(jīng)濟(jì)仍面臨較大下行風(fēng)險(xiǎn)的大背景下，加快專項(xiàng)債券發(fā)行速度，規(guī)范專項(xiàng)債券發(fā)行機(jī)制，有利于進(jìn)一步穩(wěn)定基建投資和補(bǔ)齊短板，發(fā)揮基建托底經(jīng)濟(jì)增長的重要作用。同時(shí)，促進(jìn)專項(xiàng)債體量增長，能夠有效緩解地方資金壓力，保障重點(diǎn)項(xiàng)目資金需求，從而助力積極財(cái)政政策的施行效率。

業(yè)內(nèi)人士指出，專項(xiàng)債資金是政府投資，特別是基建投資的重要資金來源，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)或支撐作用十分明顯。此舉不僅豐富地方債投資群體，也能有效增加廣大群眾的財(cái)產(chǎn)性收入來源。無疑，《通知》的落地對(duì)于增加有效投資、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定總需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。一方面，有利于防止形成“半拉子”工程，有效解決在建項(xiàng)目后續(xù)融資難問題，推進(jìn)工程進(jìn)度，盡快形成實(shí)物工作量。另一方面，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大、貿(mào)易摩擦加劇的情況下，做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作，有益于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。