京雨

2017年，我國城鎮(zhèn)常住人口已達(dá)81347萬人，城市化率已經(jīng)到了58.52%.城市已成為左右我國城市公共服務(wù)總體水平的重要陣地。據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署發(fā)布的《2013年中國人類發(fā)展報(bào)告》，到2030年中國城市化率將達(dá)到70%，城市人口總數(shù)將超過10億。城市化迅猛發(fā)展要求城市公共服務(wù)的提供跟得上城市發(fā)展的節(jié)奏，使城市發(fā)展更和諧，居民生活更幸福。改革開放之初，受限于較低的城市化水平和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，我國公共服務(wù)尤其是基本公共服務(wù)呈現(xiàn)出量上“城有鄉(xiāng)無”、質(zhì)上“城高鄉(xiāng)低”的現(xiàn)狀。而改革開放以來中國城市化建設(shè)的快速推進(jìn)，其直接結(jié)果在于不斷凸顯城市在公共服務(wù)供給版圖中的重要地位?；仡櫢母镩_放以來我國城市公共服務(wù)的演變進(jìn)程，可以發(fā)現(xiàn)，城市公共服務(wù)的變革發(fā)展與我國城市化建設(shè)密不可分。

面對城市聚集越來越多的人口，城市的公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量、內(nèi)容和范圍不僅體現(xiàn)城市治理水平，還直接影響城市居民的生活質(zhì)量和幸福感。圍繞著城市公共服務(wù)的話題，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授、山東大學(xué)城市發(fā)展與公共政策研究所副所長、博士生導(dǎo)師王佃利與南京郵電大學(xué)期刊社主任、社會與人口學(xué)院教授莊國波展開了一次學(xué)術(shù)對話。

城市公共服務(wù)的發(fā)展歷程

王佃利：2017年年底中國城市化率達(dá)58.52%。一個(gè)城市化的中國已經(jīng)展現(xiàn)在中國大地?？焖俚某鞘谢澈笫浅鞘泄卜?wù)的支持，在需求與供給互動的過程中，城市化的發(fā)展歷程也伴隨著中國城市公共服務(wù)的改革歷程。我國城市公共服務(wù)發(fā)展是個(gè)漸進(jìn)探索、不斷優(yōu)化的政策過程。改革開放之前（1949-1978年），屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的公共服務(wù)供給體制，我國逐步建立起了一個(gè)相對單一、平均主義和國家統(tǒng)一配給的公共服務(wù)體系，以適應(yīng)于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會制度安排。在城市實(shí)施“單位制福利”，采取“企業(yè)辦社會”的公共服務(wù)供給模式。各種企事業(yè)單位同時(shí)兼具生產(chǎn)經(jīng)營和公共服務(wù)供給的雙重功能，向所有職工免費(fèi)提供諸如退休工資、公費(fèi)醫(yī)療、基礎(chǔ)教育、福利服務(wù)、住房分配等公共服務(wù)。而改革開放開始之后（1978年至今），在市場化改革浪潮中，公共眼務(wù)供給中的政府角色和公共服務(wù)供給方式隨之發(fā)生了重要的轉(zhuǎn)變。從公共服務(wù)供給體制來看，改革開放之后的公共服務(wù)體制改革實(shí)現(xiàn)了供給方式多元化、供給內(nèi)容多樣化、供給效率高速化。改革是40年來中國發(fā)展的最強(qiáng)音，從頂層的體制改革到基層的行政落實(shí)，都在改革攻堅(jiān)克難的過程中進(jìn)行。最大的變化就是從計(jì)劃體制向市場體制轉(zhuǎn)變的過程，以改革引領(lǐng)城市公共服務(wù)的發(fā)展方向。從改革的重點(diǎn)來看，城市公共服務(wù)經(jīng)歷了從行政性管制到市場化管制、再到公共治理體系的發(fā)展歷程，這都是為了適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革、行政管理體制改革、國家治理體系建構(gòu)的改革需求。改革的背景和對象就是計(jì)劃體制下的公共服務(wù)提供模式，在單位制的制度設(shè)計(jì)中，“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠才乓恢北豢醋魇巧鐣髁x的重要標(biāo)志，實(shí)踐成效卻是一種針對特定群體的低水平服務(wù)提供模式。因此改革開放后的主要政策目標(biāo)就是逐步推行市場經(jīng)濟(jì)體系，以取代舉步維艱、難以為繼的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，這也是中國不斷推行公共事業(yè)部門管理體制改革的重要時(shí)期。隨著市場化改革的推進(jìn)，更多的市場安排代替了政府的大包大攬，但實(shí)踐中市場化的快速推進(jìn)也導(dǎo)致了“只顧效率，難顧公平”的發(fā)展導(dǎo)向，帶來了諸多發(fā)展中的問題和陣痛。于是，深化改革進(jìn)一步推動，“堅(jiān)持以人為本，促進(jìn)入的全面發(fā)展”“科學(xué)發(fā)展觀”“構(gòu)建和諧社會”成為新—輪城市公共服務(wù)改革的風(fēng)向標(biāo)。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，追求效率與公平的統(tǒng)一，改革進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)代。

莊國波：確實(shí)是這樣，中華人民共和國成立初期，我國仿效蘇聯(lián)建立起指令型計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，并基于城鄉(xiāng)二元體制建構(gòu)起一套具有鮮明計(jì)劃色彩的公共服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)與分配制度。在城市范圍內(nèi)，“單位”成為解決居民基本公共服務(wù)需求的主要供給主體，單位制實(shí)現(xiàn)了居民個(gè)體與工作單位的緊密結(jié)合：國家通過行政命令支持和控制居民所在的工作單位為居民及其親屬提供社會福利保障，進(jìn)而以單位為抓手實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)在城市范圍內(nèi)的覆蓋。因而在單位制的制度框架下，個(gè)人生活與單位早已實(shí)現(xiàn)緊密相連，單位為其所屬成員提供子女教育、老人贍養(yǎng)、公有住房等社會福利與公共服務(wù)，而政府又借助控制行政機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)的方式來干預(yù)和引導(dǎo)社會公共服務(wù)。對于游離于國企和行政部門之外的城市居民，我國政府也通過組建街道工廠、食堂等基本設(shè)施，將單位體制之外的城市居民進(jìn)一步納入行政控制下的公共服務(wù)體制之中。依托單位制，國家就實(shí)現(xiàn)了對社會經(jīng)濟(jì)和資源的高度控制，也就實(shí)現(xiàn)了社會公共產(chǎn)品的單位制的統(tǒng)一供應(yīng)?？梢?，“單位制”是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代城市公共服務(wù)的基本制度依托，城市居民在單位制中享有一切單位提供的社會福利和基本生活保障。

王佃利：改革開放以來，我國城市公共服務(wù)供給制度發(fā)生了重大的變化，這種變化可以劃分為以下三個(gè)階段。第一階段（1978-1992年），城市公共服務(wù)中僵化的“單位制”及其突破。以1978年召開的中共十一屆三中全會為起點(diǎn)，我國揭開了改革開放的歷史大幕。經(jīng)過十余年的嘗試與探索，我國于1 992年正式明確社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，標(biāo)志著我國對于城市治理的探索進(jìn)入嶄新的歷史階段。隨著我國城市化建設(shè)進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)體制的漸進(jìn)轉(zhuǎn)型與日益顯著的城市聚集效應(yīng)對于既有公共服務(wù)格局帶來了巨大沖擊。盡管在改革開放之初各級政府的公共服務(wù)支出總量不斷增加，但相較于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出，此階段公共服務(wù)支出占總財(cái)政支出的比例嚴(yán)重偏低。由此，依托于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的“單位制”受到體制轉(zhuǎn)型、資源供給等多方面的挑戰(zhàn)，已不可避免地走向僵化及瓦解。此階段我國城市公共服務(wù)的變革便首先體現(xiàn)為單位供給制的變革與突破。第二階段（1993-2001年），城市公共服務(wù)市場化的興起與探索。1992年，我國確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，市場機(jī)制逐漸嵌入到我國城市治理的探索實(shí)踐之中。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的明確建立，我國的城市公共眼務(wù)市場化改革也逐漸興起。自1994年我國開始在全國范圍內(nèi)開展最低生活保障試點(diǎn)開始，直到2002年黨的十六大明確指出公共服務(wù)是政府的四項(xiàng)基本職能。這十余年時(shí)間，既是我國開始探索城市公共服務(wù)市場化的初步嘗試，同樣也標(biāo)志著公共服務(wù)逐漸回歸為政府管理實(shí)踐中的中心議題。經(jīng)濟(jì)體制改革的深化需要行政體制改革與之相適應(yīng)，這就要求政府適當(dāng)放松對市場的行政干預(yù)，并提供滿足企業(yè)、居民的多元化需求的公共服務(wù)。隨著具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國政府逐漸轉(zhuǎn)變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府大包大攬的公共服務(wù)理念，“全能型政府”逐漸向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。對此，政府在努力提高公共產(chǎn)品供給水平的同時(shí)，陸續(xù)地退出了一些領(lǐng)域。同時(shí)，隨著市場經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)育的各類主體越來越傾向于社會生活管理的自主性，政府對公共產(chǎn)品單一供給方式的社會基礎(chǔ)已不復(fù)存在。而在“單位制”加速解體的背景下，部分事業(yè)單位成為我國城市公共服務(wù)改革的主攻方向。第三階段（2002年至今），城市公共服務(wù)均等化的政策推進(jìn)。2002年黨的十六大召開，在明確界定公共服務(wù)屬于政府四大基本職能的同時(shí)。對于公共服務(wù)職能的強(qiáng)化已逐漸成為我國各級政府工作的中心內(nèi)容之一。不同于市場經(jīng)濟(jì)體制確立的早期階段，盡管GDP增長依然是各級政府重要的施政目的及績效評估的重要內(nèi)容，但公共服務(wù)重新回歸為政府職能標(biāo)志著我國公共服務(wù)改革向縱深發(fā)展成為可能。2005年，溫家寶同志在《政府工作報(bào)告》中明確提出要建設(shè)服務(wù)型政府的要求，并指出要強(qiáng)化政府公共服務(wù)能力、創(chuàng)新政府管理和服務(wù)的方式，以有效回應(yīng)公眾的公共服務(wù)需求。

城市公共服務(wù)的基本認(rèn)知

莊國波：您從時(shí)間軸上梳理了改革開放以來我國公共服務(wù)的三個(gè)階段。改革開放之前我國的城市公共服務(wù)，是建立在特定經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及社會管理模式基礎(chǔ)之上的。這種供給方式在當(dāng)時(shí)特定的歷史條件下發(fā)揮了重要的作用，取得了舉世公認(rèn)的成就。而經(jīng)過改革開放40年的探索，我國城市公共服務(wù)總體格局已呈現(xiàn)巨大變化。形成了如下的基本事實(shí)：第一，政策界定日益精準(zhǔn)：從模糊認(rèn)知到明晰定位。在進(jìn)入21世紀(jì)之前，我國改革開放的重點(diǎn)在于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。因此，前期城市公共服務(wù)的改革任務(wù)主要滿足建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型要求，重在解決推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)程中出現(xiàn)的服務(wù)短缺等問題。邁入21世紀(jì)，我國進(jìn)入了社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，明確提出了構(gòu)建社會主義和諧社會、全面建成小康社會的重大戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)。在這種情況下，我國公共服務(wù)改革的目標(biāo)和重點(diǎn)也隨之調(diào)整并日漸清晰。黨的十八大提出要“加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”“到2020年基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)”。十八屆三中全會提出要“推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”“城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”等重大改革?！笆濉币?guī)劃《綱要》進(jìn)一步明確要“加快健全國家基本公共服務(wù)制度”“建立國家基本公共服務(wù)清單”。可見，我國城市公共服務(wù)逐漸實(shí)現(xiàn)了從模糊的政策口號向具體的標(biāo)準(zhǔn)體系轉(zhuǎn)變，政策界定維度上的城市公共服務(wù)日益明晰。第二，供求結(jié)構(gòu)銜接轉(zhuǎn)型：從單一主體到多元格局。改革開放以來，我國城市公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)了供求結(jié)構(gòu)的銜接與深刻轉(zhuǎn)型。無論是在供給層面還是需求層面，供求結(jié)構(gòu)的變革最能凸顯我國城市公共服務(wù)的巨大變革。在供給層面，隨著我國單位制的逐漸解體和事業(yè)單位改革的不斷深入，“政府包攬、分級承擔(dān)”的傳統(tǒng)公共服務(wù)體制逐漸被打破，實(shí)現(xiàn)了由政府單一主體向多方供給主體的深刻轉(zhuǎn)變。從需求層面，城市公共服務(wù)需求的話語權(quán)也實(shí)現(xiàn)了由政府獨(dú)享轉(zhuǎn)向多方共享，城市公共服務(wù)不再僅僅取決于政府的職能安排，民眾訴求越來越可能上升為城市公共服務(wù)的具體事項(xiàng)。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，我國在不斷強(qiáng)化政府在公共服務(wù)供給中的主導(dǎo)地位，同時(shí)采取多種有力措施探索推進(jìn)公共服務(wù)的市場化與社會化，我國城市公共服務(wù)供求結(jié)構(gòu)由此轉(zhuǎn)型。第三，服務(wù)內(nèi)容趨于精準(zhǔn)：綜合考量我國公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。改革開放以來，我國在深入探索城市公共服務(wù)變革的過程中，逐漸放棄了貪大求全且內(nèi)容模糊的政策宣揚(yáng)和理念口號，在充分結(jié)合我國資源、方式等實(shí)際情況的基礎(chǔ)上提出了更務(wù)實(shí)的基本公共服務(wù)，并逐漸形成了具有中國特色的城市公共服務(wù)內(nèi)容體系。隨著我國政府對公共服務(wù)投入逐年增長，特別是中共十六大以來，中央積極加快公共財(cái)政建設(shè)步伐，在支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展、做大財(cái)政收入“蛋糕”基礎(chǔ)上，不斷調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。我國在逐步減少甚至是退出某些服務(wù)領(lǐng)域的同時(shí)，大幅增加了對社會薄弱環(huán)節(jié)和公共服務(wù)的資金投入，大力支持保障和改善民生。自此，我國城市公共服務(wù)的覆蓋面不斷擴(kuò)大，公共服務(wù)水平顯著提高，已在綜合考量我國公共服務(wù)現(xiàn)實(shí)條件的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)體系建設(shè)的巨大飛躍。

王佃利：隨著社會的發(fā)展，公共服務(wù)需求也發(fā)生了深刻變化。目前，我國公共需求呈現(xiàn)快速增長的趨勢。在這個(gè)時(shí)期，公共服務(wù)也出現(xiàn)需求全面增長與供給發(fā)展不平衡的矛盾，因此，能否反映并且滿足社會成員的多元化需求成為當(dāng)前各級政府的重要任務(wù)。旺盛的公共需求導(dǎo)致公共服務(wù)面臨巨大壓力。

對不同區(qū)域而言，由于發(fā)展水平的差異，對公共服務(wù)的需求各有側(cè)重。以沿海開放大中型城市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)為核心和依托的中國東部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，形成了對公共服務(wù)的旺盛需求，社會事務(wù)在總量上的擴(kuò)充和多樣化趨勢，使傳統(tǒng)的政府公共服務(wù)職能和供給日趨狹窄、不足。而中西部廣大欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對較慢，公眾對公共服務(wù)的需求總量和多樣化水平亦未達(dá)到東部地區(qū)的程度，有限或隱性的公共需求與欠發(fā)育的公共服務(wù)組織并存，成為這些地區(qū)改革開放以來需求與供給的基本伏況。

對不同行業(yè)而言，在生產(chǎn)性領(lǐng)域或經(jīng)濟(jì)部門，社會對公共服務(wù)的需求經(jīng)歷了一個(gè)質(zhì)的變化過程，由對政府過多的“保姆式”服務(wù)、“家長制”干涉的依賴，轉(zhuǎn)向?qū)φ姓笇?dǎo)、法律建設(shè)、信息提供、科技扶持、經(jīng)營補(bǔ)貼等相關(guān)服務(wù)的需求。因此，對于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公共服務(wù)事項(xiàng)，政府正趨向多退少留，把更多的產(chǎn)品和項(xiàng)目交給社會中介組織、民營機(jī)構(gòu)去做，積極推進(jìn)這一領(lǐng)域內(nèi)公共服務(wù)供給主體的行為企業(yè)化。在社會生活領(lǐng)域，中國社會對公共服務(wù)的需求正經(jīng)歷從無到有、由少到多、由淺入深的深刻變革過程。其原因是市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及由此帶來的人們生活水平的提升、公民社會權(quán)利意識的普遍覺醒等，催生了人們對公共服務(wù)空前廣泛和深刻的需求，主要包括教育公共服務(wù)、社會保障公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)和公共事業(yè)，等等。

對不同群體而言，在多元利益主體的互動過程中，公共服務(wù)如何滿足差異性和公平性原則，對于實(shí)現(xiàn)社會公平、正義具有特別重要的意義?？陀^上，處于不同收入群體的居民對公共需求的要求是不同的，中高收入群體更多地要求政府提供公共安全等服務(wù)，而中低收入群體則更多地要政府提供公共醫(yī)療、義務(wù)教育等公共服務(wù)。在強(qiáng)調(diào)以人民為中心的當(dāng)下，公共服務(wù)尤其要關(guān)愛和救助競爭中的不利者和弱勢群體，使公共服務(wù)覆蓋全民，使廣大人民群眾都能夠從中受益，而不只是少數(shù)或部分人的專屬物，這也是新時(shí)期公共服務(wù)的重要指導(dǎo)思想。

莊國波：不僅是公共需求發(fā)生的深刻變化，社會組織也逐漸凸顯出自己的社會價(jià)值，并在公共服務(wù)發(fā)展中進(jìn)一步發(fā)揮著越來越重要的作用。一方面黨和政府高度重視社會組織建設(shè)和管理工作。先后出臺了若干社會組織的管理政策文件，頒布了一系列法規(guī)政策來確定和推動社會組織在公共服務(wù)供給方面的地位和發(fā)展。黨的十七屆二中全會通過的《中共中央關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中明確提出，要從制度上更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用。黨的十八屆三中全會提出：“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買”，政府向社會組織購買公共服務(wù)，為發(fā)揮社會組織在公共服務(wù)供給中的補(bǔ)充作用奠定了基礎(chǔ)。國務(wù)院還先后于2013年9月、2014年11月發(fā)布了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》。在政府明確的政策導(dǎo)向下，政府與社會組織圍繞公共服務(wù)的供給，形成了一種新型的合作機(jī)制，公共財(cái)政將逐步成為社會組織發(fā)展的重要資金來源，這個(gè)大趨勢將催生越來越多的社會組織去擔(dān)當(dāng)社會公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者和供給者。黨中央和國務(wù)院的高度重視賦予了社會組織在社會管理和公共服務(wù)中更重要的地位和更廣闊的發(fā)展空間，也意味著對社會組織建設(shè)與管理提出了更高更新的要求。目前社會組織蓬勃快速發(fā)展。1988年民政部門恢復(fù)對社會組織登記管理工作時(shí)，我國經(jīng)民政部門登記的社會團(tuán)體僅有4446個(gè)，到2010年達(dá)到近44.3萬個(gè)，而從2010年到2017年的短短8年時(shí)間里，再次增長約60%，截至2017年底，全國社會組織達(dá)到76.2萬個(gè)。2017年，社會組織共吸納社會各類人員就業(yè)864.7萬人，形成固定資產(chǎn)5434.8億元，接受社會捐贈729.2億元，社會組織成為一個(gè)蓬勃發(fā)展的領(lǐng)域。

王佃利：從政府職能改革的視角來看，從管制型政府到服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為兩種趨勢：其一是我國公共政策目標(biāo)從強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向注重公共服務(wù)。政府的核心職能變?yōu)橥苿咏?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、滿足人民不斷增長的物質(zhì)文化需求。表現(xiàn)為重視民生，從強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向注重公共服務(wù)。2003年的SARS事件暴露了我國政府在衛(wèi)生公共服務(wù)領(lǐng)域的窘?jīng)r，敦促人們開始反思政府埋頭搞GDP的目的是什么，因此SARS事件也成為政府職能轉(zhuǎn)變的催化劑，助推了下一輪政府職能的轉(zhuǎn)型方向和側(cè)重。2003年和2008年兩輪政府機(jī)構(gòu)改革都反復(fù)強(qiáng)調(diào)政府的公共服務(wù)職能。強(qiáng)調(diào)其核心在于“政府職能必須以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為己任，從而使得政府權(quán)力得以規(guī)范、回歸公共服務(wù)”，進(jìn)一步推動了公共服務(wù)供給體系的完善。此時(shí)的公共服務(wù)建設(shè)既體現(xiàn)了現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的特征，也開始呈現(xiàn)出對公平正義等社會價(jià)值的訴求。其二是供給方式從單一政府供給向多元參與供給轉(zhuǎn)變。在治理現(xiàn)代化的目標(biāo)之下，政府職能的發(fā)揮不僅僅在于自身的治理能力與效率的提升，還在于如何調(diào)動社會力量共同參與，以整體性、協(xié)調(diào)性為目標(biāo)處理好不同利益群體之間的關(guān)系。一方面向社會讓權(quán)，從單一政府供給向多元參與供給。盡管上一時(shí)期政府的職能重心從經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向了公共服務(wù)，但改革以來形成的政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式并沒有發(fā)生顯著變化。政府的主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)推動了中國經(jīng)濟(jì)奇跡般地蓬勃發(fā)展，但也確實(shí)帶來了一些負(fù)面影響：政府經(jīng)濟(jì)職能的強(qiáng)化導(dǎo)致政府其他職能的弱化;對數(shù)量的追求導(dǎo)致了對質(zhì)量的忽略;對經(jīng)濟(jì)的深度干預(yù)導(dǎo)致了尋租空間的擴(kuò)大;權(quán)力的無節(jié)制使用導(dǎo)致政府公信力的下降。因此，新一輪的機(jī)構(gòu)改革迫切要求在資源配置中讓市場發(fā)揮決定性作用，同時(shí)吸納社會多元主體共同參與到公共服務(wù)供給體系中來。另一方面，公共服務(wù)供給模式縱深發(fā)展。近年來，作為公共服務(wù)供給的重要方式，中國各級政府向社會組織購買公共服務(wù)的探索逐漸活躍，被普遍認(rèn)為是推動政府職能和服務(wù)型政府建設(shè)的重要途徑，政府不斷完善購買公共服務(wù)的體制機(jī)制。政府購買服務(wù)是政府提供公共服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變，買什么、向誰買、如何買，涉及購買服務(wù)的范圍、承接主體資格認(rèn)定、購買方式的選擇、購買流程以及服務(wù)的績效評價(jià)等，正在不斷創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式;通過健全購買主體體系、承接主體體系、購買服務(wù)目錄體系、購買服務(wù)績效評價(jià)體系等舉措，正在不斷完善公共服務(wù)供給體系;通過規(guī)范項(xiàng)目報(bào)批、組織采購、自制合同、監(jiān)管績效、經(jīng)費(fèi)兌付流程、績效考評與監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)，不斷健全公共服務(wù)供給機(jī)制。同時(shí)，社會參與規(guī)模不斷擴(kuò)大且參與形式日益多元。隨著相關(guān)法律法規(guī)和政策措施的陸續(xù)出臺，社會力量參與公共服務(wù)事業(yè)的領(lǐng)域在逐步拓寬，程度逐步加深，規(guī)模不斷擴(kuò)大。政府通過向非政府組織購買公共服務(wù)，促使政府部門由“大包大攬”的全能式政府向“有所為，有所不為”的有限政府和服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。而對非政府組織而言，它們貼近社會，與社會民眾保持著比較密切的聯(lián)系，而且組織機(jī)構(gòu)富有彈性，反應(yīng)迅速、靈活多變，能夠?yàn)槊癖娞峁┒鄻踊蛡€(gè)性化的基本公共服務(wù)。二者通過購買這一行為順應(yīng)市場機(jī)制的基本規(guī)律，在政府的主導(dǎo)和第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督下，又能克服市場失靈和政府失靈的弊端，從而進(jìn)一步推動公共服務(wù)供給模式的優(yōu)化縱深發(fā)展。

均衡與可持續(xù)的城市公共服務(wù)

莊國波：均衡與可持續(xù)的發(fā)展離不開公共服務(wù)的均等化。公共服務(wù)是政府的基本職能，供給質(zhì)量也是檢驗(yàn)政府效能的關(guān)鍵性指標(biāo)之一?！肮卜?wù)”這一概念從最初并未進(jìn)入官方的話語體系到成為政府及其改革的基本詞匯，體現(xiàn)出公共服務(wù)職能的地位從邊緣走向核心，其供給模式也從傳統(tǒng)的單中心向多中心協(xié)同模式過渡，公共服務(wù)發(fā)展及其供給經(jīng)歷了一個(gè)動態(tài)發(fā)展的過程。一個(gè)均衡、可持續(xù)的公共服務(wù)體系將為經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展提供更強(qiáng)的保障功能，為創(chuàng)造更佳品質(zhì)的城市公共服務(wù)和城市治理水平貢獻(xiàn)強(qiáng)大力量。

我們在談到公共服務(wù)的問題時(shí)，“基本公共服務(wù)均等化”這一概念是繞不過去的。公共服務(wù)均等化是針對公共服務(wù)發(fā)展的不均衡性提出來的。教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、群體之間分布不均衡，城鄉(xiāng)之間向城市集中，區(qū)域之間向東部集中，群體之間向城市原有市民集中。公共服務(wù)發(fā)展不均衡侵蝕了社會公眾的公共服務(wù)權(quán)益，影響到城市化進(jìn)程以及區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。公共服務(wù)發(fā)展不均衡最直接的影響是較低的公眾滿意度，以教育事業(yè)為例，有研究數(shù)據(jù)顯示山西省滿意度最高，滿意度為76.02%，河南省滿意度最低，滿意度為65.14%，全國的均值為69.67%。這表明在全國上下都較為關(guān)注的教育領(lǐng)域社會公眾滿意度既存在著區(qū)域差異，也有較大的提升空間?！盎竟卜?wù)”是公共服務(wù)中滿足社會成員基本生存與發(fā)展需求的那部分內(nèi)容，具有基礎(chǔ)性、兜底性等特征。這部分公共服務(wù)均等化是為了保障人生活的基本尊嚴(yán)，公共服務(wù)均等化則可以使人們共享改革發(fā)展成果、為人們更好地生活和發(fā)展提供保障。

中國城市公共服務(wù)的發(fā)展一直與中國行政改革相伴，隨著政策環(huán)境的變化，我國基本公共服務(wù)供給政策的價(jià)值取向、政策目標(biāo)、政策制定和政策執(zhí)行模式都呈現(xiàn)出較大的變化。明確公共服務(wù)作為政府基本職能的回應(yīng)，我國對于城市公共服務(wù)均等化的探索也經(jīng)歷了一個(gè)從模糊到明晰的演變進(jìn)程。進(jìn)入21世紀(jì)以來，在強(qiáng)調(diào)政府對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，賦予政府社會管理和公共服務(wù)的職責(zé)和要求，2004版的《國務(wù)院工作規(guī)則》中就指明公共服務(wù)是當(dāng)時(shí)我國政府四大職能之一。在2006年出臺的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中首次提出“逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”的政策目標(biāo)，為基本公共服務(wù)指明了方向。自2005年中共十六屆五中全會首次提出“按照公共服務(wù)均等化原則、加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度”以來，黨和國家歷次重大會議都對于均等化的城市公共服務(wù)的發(fā)展展開了前瞻性規(guī)劃。在2006年十屆全國人大第四次會議、黨的十六屆六中全會以及2007年黨的十七大報(bào)告中先后強(qiáng)調(diào)了基本公共服務(wù)均等化作為推動科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)社會和諧的重要目標(biāo)，并且重點(diǎn)突出了強(qiáng)化民生建設(shè)對于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要意義。2013年十八屆三中全會報(bào)告《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中就明確指出：“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加快形成科學(xué)有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化?！?012年7月，國務(wù)院頒布首部《國家基本公共服務(wù)體系規(guī)劃》，明確了我國公共服務(wù)體系包括公共教育、就業(yè)服務(wù)，社會保險(xiǎn)、社會服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計(jì)生、住房保障、公共文化等8個(gè)領(lǐng)域，涵蓋44類80個(gè)基本公共服務(wù)的項(xiàng)目。初步構(gòu)建起“覆蓋全民、以國家基本公共服務(wù)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)為核心”的制度體系，并對于明確了“政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉”的基本公共服務(wù)供給模式。2017年，黨的十九大對于未來我國城市公共服務(wù)的發(fā)展謀劃出嶄新圖景：“2020年到2035年期間，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)，全體人民共同富裕邁出堅(jiān)實(shí)步伐”。在2018年版的《國務(wù)院工作規(guī)則》則明確強(qiáng)調(diào)：“要完善公共政策，健全政府主導(dǎo)、社會參與、全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)—體、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，增強(qiáng)基本公共服務(wù)能力，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”。

王佃利：均衡與可持續(xù)的發(fā)展離不開公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化。政府在公共服務(wù)供給方面正實(shí)現(xiàn)從偏重“效率”向“質(zhì)量”的轉(zhuǎn)變。這兩種導(dǎo)向并非完全對立，但卻體現(xiàn)了不同階段政府占優(yōu)勢地位的價(jià)值導(dǎo)向?！靶省睂?dǎo)向是政府在公共服務(wù)供給總量嚴(yán)重不足情況下的選擇，目的在于盡可能快地提升公共服務(wù)供給總量?！百|(zhì)量”導(dǎo)向則是公共服務(wù)在總量獲得一定程度保障基礎(chǔ)上走的內(nèi)涵式的供給之路，公共服務(wù)質(zhì)量是民眾每次接受政府服務(wù)時(shí)該服務(wù)所能滿足民眾的期望與需求的程度，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化則是改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量的重要技術(shù)和方法。

公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是頂層設(shè)計(jì)與地方創(chuàng)新共同推進(jìn)的過程。從地方政府來看，杭州市上城區(qū)、漳州市等都進(jìn)行了有益探索，積累了公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的經(jīng)驗(yàn)。從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，為增加民眾的獲得感，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化仍是基本的發(fā)展趨向，理想狀態(tài)是在頂層設(shè)計(jì)、地方探索良性互動基礎(chǔ)上，結(jié)合著社會公眾的參與，達(dá)成公共服務(wù)的基本標(biāo)準(zhǔn)，為公共服務(wù)供給監(jiān)督提供依據(jù)。

莊國波：均衡與可持續(xù)的發(fā)展需要公共服務(wù)的定制化。如果說“公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化”強(qiáng)調(diào)的是服務(wù)質(zhì)量，即所提供的公共服務(wù)要達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)，那么，“公共服務(wù)定制化”則是側(cè)重于公共服務(wù)種類，即所提供的公共服務(wù)是所需的，反映的是供需之間的匹配問題。公共服務(wù)定制化與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化并不矛盾。公共服務(wù)定制化是在資源有限的情況之下，精準(zhǔn)把握居民的實(shí)際需求，實(shí)現(xiàn)供需之間的匹配，保證資源高效率利用與居民公共服務(wù)需求的切實(shí)滿足。公共服務(wù)定制化也是公共服務(wù)供給發(fā)展到一定階段之后出現(xiàn)的新現(xiàn)象，當(dāng)公共服務(wù)供給在量上有基本的保證之后，如何更有針對性地滿足社會公眾的公共服務(wù)需求自然進(jìn)入政府議事日程，一些地方已經(jīng)開始相關(guān)的探索。各地在公共文化眼務(wù)供給方面的探索尤為突出，以杭州市下城區(qū)為例，該區(qū)將重心下沉到基層社區(qū)，探索以社區(qū)為核心進(jìn)行公共文化眼務(wù)升級轉(zhuǎn)型，為廣大居民提供服務(wù)菜單，讓他們從菜單中進(jìn)行選擇，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)供需之間的無縫銜接。

王佃利：均衡與可持續(xù)的發(fā)展需要公共服務(wù)的精準(zhǔn)化。公共服務(wù)定制化也是對公共服務(wù)精準(zhǔn)化的一種探索。精準(zhǔn)城市公共服務(wù)供給內(nèi)容是提升供需匹配的創(chuàng)新舉措。一是找準(zhǔn)市民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，從“供給端”精準(zhǔn)服務(wù)供給內(nèi)容。針對不同城市和不同領(lǐng)域公共服務(wù)滿意度存在不均衡的問題，識別不同城市和服務(wù)領(lǐng)域的需求情況，確定不同城市和領(lǐng)域存在的公共服務(wù)滿意度較低的短板。二是以市民的服務(wù)期望和需求為導(dǎo)向，以各個(gè)城市的服務(wù)供給能力為界限，劃分服務(wù)主體的責(zé)任義務(wù)和資源配比，優(yōu)化公共服務(wù)供給規(guī)劃。三是不斷創(chuàng)新服務(wù)供給技術(shù)并提高城市公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的針對性，扎實(shí)推進(jìn)底線公共服務(wù)法制化、基本公共服務(wù)均等化、一般公共服務(wù)專業(yè)化、高端公共服務(wù)市場化，推進(jìn)公共服務(wù)的“精準(zhǔn)滴灌”。四是以服務(wù)理念人本化、主體多元化、客體明確化、結(jié)構(gòu)合理化、過程規(guī)范化、內(nèi)容多樣化、技術(shù)現(xiàn)代化，推進(jìn)城市公共服務(wù)供給的精準(zhǔn)化。