關(guān)鍵詞 監(jiān)獄土地 保值增值 規(guī)范 依法

作者簡(jiǎn)介：李云飛，云南省楊林監(jiān)獄。

中圖分類號(hào)：D926.7 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.072

經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性特征的必然反映，監(jiān)獄企業(yè)經(jīng)濟(jì)概莫能外。依法清理錯(cuò)綜復(fù)雜的歷史遺留土地問(wèn)題，守土有責(zé)、守土盡責(zé)、實(shí)現(xiàn)監(jiān)獄國(guó)土資源保值增值是監(jiān)獄管理監(jiān)獄用地的職責(zé)所在。準(zhǔn)確研判監(jiān)獄土地法治化和規(guī)范化管理，是保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的重要途徑。監(jiān)獄企業(yè)不論自主經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)國(guó)有土地，還是股份經(jīng)營(yíng)等土地管理經(jīng)營(yíng)方式，要主動(dòng)適應(yīng)、把握、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，引領(lǐng)新常態(tài)作為貫徹監(jiān)獄工作發(fā)展全局和全過(guò)程的大邏輯。①監(jiān)獄布局調(diào)整中，通過(guò)國(guó)有土地有償使用流轉(zhuǎn)監(jiān)獄土地是獲取大量建設(shè)發(fā)展基金的重要途徑之一。由此形成的土地權(quán)益法律法律事實(shí)關(guān)系，因?yàn)楫?dāng)時(shí)土地置換獲取的發(fā)展資金，隨著社會(huì)的發(fā)展突顯出當(dāng)時(shí)流轉(zhuǎn)監(jiān)獄土地的市場(chǎng)價(jià)格畸低甚至造成不可逆轉(zhuǎn)的損失，或簽訂的合同嚴(yán)重違背《合同法》規(guī)定、造成監(jiān)獄后續(xù)管理主張權(quán)利乏力，依法清理監(jiān)獄土地遺留歷史問(wèn)題困難重重。

監(jiān)獄土地遺留歷史問(wèn)題，分為潛在的風(fēng)險(xiǎn)和顯在的債權(quán)債務(wù)糾紛。潛在的風(fēng)險(xiǎn)，是風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任在監(jiān)獄，盡管監(jiān)獄缺乏監(jiān)管承租方項(xiàng)目的技術(shù)、條件和資質(zhì)，一旦承租方經(jīng)營(yíng)有毒有害的違法項(xiàng)目被查究，監(jiān)獄將莫名其妙地承擔(dān)行政或法律責(zé)任。顯在的糾紛是已經(jīng)暴漏出來(lái)的，一是監(jiān)獄通過(guò)政府收儲(chǔ)出讓土地轉(zhuǎn)移所有權(quán)后未處理完畢的資金，政府收儲(chǔ)出讓土地第三方主張產(chǎn)權(quán)糾紛;二是監(jiān)獄布局調(diào)整后諸多租賃主體與監(jiān)獄人、財(cái)、物、場(chǎng)地、設(shè)備相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)或糾紛。這些歷史遺留問(wèn)題，成為監(jiān)獄后續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重羈絆，致使監(jiān)獄工作陷入涉訪涉訴、被動(dòng)挨打的困境，甚至造成群體性事件，嚴(yán)重阻礙監(jiān)獄工作發(fā)展;監(jiān)獄疲于糾紛或訴累，將耗費(fèi)大量時(shí)間精力物力財(cái)力，從而危及監(jiān)獄安全穩(wěn)定大局。

一、當(dāng)前監(jiān)獄土地歷史遺留問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)或糾紛

（一）土地租賃“一女二嫁”

客觀看待特定的歷史條件，國(guó)家政策和法律規(guī)定空泛、不明晰，加之不排除利益輸送等因素，監(jiān)獄土地已出租、還在合同期，又因監(jiān)獄布局調(diào)整、需要收儲(chǔ)大面積監(jiān)獄土地，因此將原來(lái)出租的目標(biāo)土地再次納入流轉(zhuǎn)，出現(xiàn)“一女二嫁”現(xiàn)象。最初確立承租合同的主體主張違約，后來(lái)承受收儲(chǔ)出讓監(jiān)獄土地的主體主張監(jiān)獄土地履行不能、沒(méi)有實(shí)際交付使用。處理“一女二嫁”問(wèn)題，協(xié)調(diào)最初確立承租合同的主體廢止原合同，需要從獲取的土地收儲(chǔ)出讓金中花費(fèi)昂貴的賠償金，或者對(duì)方重新選定更優(yōu)土地和獲得更優(yōu)承租條件方可化解，最終使監(jiān)獄利益甚至國(guó)家利益嚴(yán)重受損。

（二）土地租賃期超過(guò)20年

我國(guó)《合同法》第214條規(guī)定，租賃期限不得超過(guò)二十年。超過(guò)二十年的，超過(guò)部分無(wú)效。②實(shí)踐中，租賃合同以20年為上限，同一宗土地合同、分幾分簽訂，合計(jì)期限有的最長(zhǎng)達(dá)52年。當(dāng)初簽訂的合同，土地價(jià)格低，承租金已經(jīng)全額或大部分履行，承租方對(duì)合同做了公證。

問(wèn)題出現(xiàn)了，盡管土地承租期限嚴(yán)重違反法律的禁止性規(guī)定，但是非經(jīng)人民法院或仲裁機(jī)關(guān)裁判，還不能變更、廢止或撤銷其民事合同行為。如果主張合同行為“顯失公平”，要求予以變更或撤銷，當(dāng)時(shí)土地市場(chǎng)價(jià)格和現(xiàn)在對(duì)比固然明顯偏低，但是根據(jù)合同簽訂時(shí)的市場(chǎng)行情也似乎合理，不能提出顯示公平的依據(jù)。如果主張合同行為“無(wú)效或撤銷”，則不能證明簽訂合同雙方惡意串通，損害國(guó)家、集體利益。如果主張所簽訂合同“部分無(wú)效”，《合同法》第52條規(guī)定五種情形，一是一方欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國(guó)家利益;二是惡意串通，損害國(guó)家、集體或第三人利益;三是以合法形式掩蓋非法目的;四是損害社會(huì)公共利益;五是違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定?！捌墼p、脅迫”③“惡意串通”“非法目的”“損害公共利益”和“違反強(qiáng)制性規(guī)定”很難舉證，所以通過(guò)人民法院或仲裁機(jī)構(gòu)確定為無(wú)效合同，監(jiān)獄會(huì)面臨敗訴的不利后果。

（三）土地流轉(zhuǎn)原始資料不全

監(jiān)獄土地的劃撥、出讓、出租等流轉(zhuǎn)后，時(shí)間跨度大、人事變更、機(jī)構(gòu)更迭、時(shí)空變化等客觀、不確定因素，往往造成當(dāng)初的土地流轉(zhuǎn)原始資料缺失，對(duì)依法清理土地造成釜底抽薪。當(dāng)初經(jīng)手土地流轉(zhuǎn)的人員退休或崗位調(diào)整，管理材料的機(jī)構(gòu)變革，原始材料要么沒(méi)有備案，要么過(guò)于簡(jiǎn)單。只有單薄的合同，沒(méi)有招投標(biāo)，沒(méi)有輔助材料，無(wú)法通過(guò)審計(jì)，與現(xiàn)行合同管理要求相差甚遠(yuǎn)。

如果因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)原始資料嚴(yán)重缺失，則對(duì)監(jiān)獄利益造成不可逆轉(zhuǎn)的損失。監(jiān)獄不能對(duì)承租方主張相關(guān)權(quán)益，更不能中止或廢除嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益的合同關(guān)系。相反，如果對(duì)方主張相關(guān)權(quán)利，監(jiān)獄一方還沒(méi)有相關(guān)對(duì)照材料，啞口無(wú)言，蒼白無(wú)據(jù)，望洋興嘆。

（四）證照?qǐng)龇吭O(shè)備在外經(jīng)營(yíng)

監(jiān)獄土地上資源性證照，如監(jiān)獄布局調(diào)整前的采石場(chǎng)證照，經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓出租后，法律主體仍然是監(jiān)獄。經(jīng)營(yíng)方一旦發(fā)生安全事故，或經(jīng)營(yíng)權(quán)多方流轉(zhuǎn)后還是發(fā)生事故，都不能排除監(jiān)獄主體責(zé)任，國(guó)家對(duì)事故實(shí)際經(jīng)營(yíng)者問(wèn)責(zé)的處理，均不能代替監(jiān)獄主體責(zé)任追究。

監(jiān)獄提供土地、租賃方建設(shè)場(chǎng)房;承租方全額或部分出資建設(shè)、引進(jìn)勞動(dòng)項(xiàng)目、為監(jiān)獄提供罪犯勞動(dòng)崗位，監(jiān)獄收取租金和勞務(wù)收入;有的由承租者自行經(jīng)營(yíng)管理，或監(jiān)獄提供罪犯勞動(dòng)力協(xié)助對(duì)方經(jīng)營(yíng)管理。這種情況，不管是承租方自行經(jīng)營(yíng)管理，還是監(jiān)獄協(xié)助經(jīng)營(yíng)管理的模式，對(duì)方掌握項(xiàng)目引進(jìn)的主動(dòng)權(quán)，監(jiān)獄沒(méi)有阻卻對(duì)方引進(jìn)項(xiàng)目的強(qiáng)制力，缺乏監(jiān)管承租方項(xiàng)目的技術(shù)、條件和資質(zhì)，如果承租方勞動(dòng)生產(chǎn)有毒有害甚至違法，監(jiān)獄將承擔(dān)雙重的行政責(zé)任和法律責(zé)任。另外，對(duì)于已經(jīng)在合同期產(chǎn)生的租金、勞務(wù)費(fèi)、水電費(fèi)等合理開(kāi)支，對(duì)方則以監(jiān)獄不能提供監(jiān)管區(qū)外場(chǎng)房?jī)?nèi)的罪犯勞動(dòng)力為由，一拖再拖，拒不支付。

承租方全額或部分出資建設(shè)場(chǎng)房?jī)?nèi)，監(jiān)獄提供的特種動(dòng)力設(shè)備，如航車、叉車、鍋爐等，以及附屬的易燃易爆危險(xiǎn)品、各種消防設(shè)施，監(jiān)獄撤回勞動(dòng)生產(chǎn)后，原場(chǎng)房由承租方經(jīng)營(yíng)、使用，原場(chǎng)房?jī)?nèi)的設(shè)備仍然在承租方手里使用，如果發(fā)生特種設(shè)備及附屬物生產(chǎn)安全事故，監(jiān)獄將承擔(dān)安全生產(chǎn)責(zé)任。

（五）合作方主張勞動(dòng)力賠償

如上所述，監(jiān)獄因形勢(shì)政策調(diào)整實(shí)現(xiàn)罪犯全部收監(jiān)，則不能再給合作合同期的承租方提供勞動(dòng)力服務(wù)，承租方則主張勞動(dòng)力提供不能的違約經(jīng)濟(jì)賠償。面對(duì)國(guó)家形勢(shì)政策行政命令，監(jiān)獄必須撤回監(jiān)管區(qū)外的所有罪犯勞動(dòng)點(diǎn)，才能有效防控監(jiān)管安全風(fēng)險(xiǎn)。但是，三項(xiàng)轉(zhuǎn)移（監(jiān)獄由偏遠(yuǎn)向城鎮(zhèn)沿線轉(zhuǎn)移、罪犯勞動(dòng)由室外向室內(nèi)轉(zhuǎn)移，罪犯管理由分散向集中轉(zhuǎn)移）之前與監(jiān)獄土地承租方簽訂合作協(xié)議在先，監(jiān)獄如果撤回罪犯勞動(dòng)力，將會(huì)使合作方生產(chǎn)即刻癱瘓甚至無(wú)法生產(chǎn)。對(duì)方無(wú)法按期向需貨方供貨造成違約、解約或需貨方主張賠償。

由于監(jiān)獄事前缺乏合作協(xié)議的免責(zé)規(guī)定，沒(méi)有規(guī)定“監(jiān)獄是特殊的刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，受國(guó)家政策和法律影響大，承租期內(nèi)由于國(guó)家形勢(shì)政策調(diào)整和客觀法律事實(shí)變化等不能預(yù)見(jiàn)、不能避免、不能克服等因素不能提供罪犯勞動(dòng)力的，監(jiān)獄不承擔(dān)違約責(zé)任”。另外，國(guó)家形勢(shì)政策調(diào)整如果是上級(jí)部門口頭意思，沒(méi)有形成文件決定、會(huì)議紀(jì)要等書面材料，承租方訴諸人民法院，按照“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的舉證原則將承擔(dān)舉證不能的后果。

（六）價(jià)格恒定沒(méi)有約定漲浮

監(jiān)獄布局調(diào)整收儲(chǔ)的大面積監(jiān)獄土地之外，其他的土地出租租期不宜過(guò)長(zhǎng)，而且必須約定與對(duì)方土地市場(chǎng)價(jià)格相當(dāng)?shù)臐q浮彈性規(guī)定。一般而言，正常租期以3-5年為宜，合同期到期之前1年內(nèi)再?zèng)Q定是否續(xù)簽。反之，一次出租10年以上，價(jià)格較低，租期一成不變，承租方繳納全額或大部分后，所收取的租金已經(jīng)用于前期監(jiān)獄布局調(diào)整建設(shè)，作為不可再生的有限國(guó)有土地資源，則不能再為后續(xù)監(jiān)獄發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)支持了;合同期滿，也要等10年以上，這樣勢(shì)必造成國(guó)有資產(chǎn)貶值或損害，為監(jiān)獄后續(xù)收回管理形成障礙。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是動(dòng)態(tài)經(jīng)濟(jì)，監(jiān)獄土地管理要主動(dòng)適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)。沒(méi)有漲浮空間的土地出租市場(chǎng)價(jià)格，是嚴(yán)重違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的，是制約監(jiān)獄可持續(xù)科學(xué)發(fā)展的絆腳石和緊箍咒。

（七）項(xiàng)目引進(jìn)合法性有風(fēng)險(xiǎn)

在民事合同法律關(guān)系中，監(jiān)獄具有與監(jiān)獄土地承租方平等的民事主體資格。另外，因監(jiān)獄是刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，更是特殊的民事主體。監(jiān)獄自己引進(jìn)項(xiàng)目，則自己防控，嚴(yán)格審查，及時(shí)清退。但是承租方引進(jìn)項(xiàng)目，是根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件自行取舍，對(duì)監(jiān)獄安全、法律和政策等考量不足。因監(jiān)獄天然的封閉性可以規(guī)避其短板，社會(huì)淘汰的、競(jìng)爭(zhēng)力弱的、有毒有害的、手續(xù)不全的企業(yè)，往往會(huì)把投資的目光轉(zhuǎn)向監(jiān)獄。承租方引進(jìn)項(xiàng)目的管理，監(jiān)獄不掌握主動(dòng)權(quán)，沒(méi)有阻卻對(duì)方引進(jìn)項(xiàng)目的強(qiáng)制力。

（八）項(xiàng)目監(jiān)管責(zé)任存在隱患

監(jiān)獄土地上自行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，如果引進(jìn)有毒有害的、違法違紀(jì)、破壞環(huán)境、假冒偽劣的項(xiàng)目，一旦被查究，監(jiān)獄則對(duì)監(jiān)獄土地上的承租方造成的后果買單并承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。實(shí)踐中，監(jiān)獄對(duì)轄區(qū)內(nèi)諸多土地承租主體的管理，客觀上缺乏監(jiān)管承租方項(xiàng)目的技術(shù)、條件和資質(zhì)，只能進(jìn)行形式審查不能進(jìn)行實(shí)質(zhì)的專業(yè)審查，加之對(duì)排查出的風(fēng)險(xiǎn)和隱患缺乏有效的清退機(jī)制。一旦承租方引進(jìn)項(xiàng)目出問(wèn)題，監(jiān)獄權(quán)威和監(jiān)獄形象必將嚴(yán)重受損。因此，建議現(xiàn)行法律、行政法規(guī)出臺(tái)規(guī)定：監(jiān)獄轄區(qū)生產(chǎn)企業(yè)納入地方政府部門監(jiān)管，承擔(dān)獨(dú)立的法律責(zé)任;監(jiān)獄對(duì)轄區(qū)生產(chǎn)企業(yè)實(shí)行備案審查制度，對(duì)轄區(qū)不符合形勢(shì)法律政策的項(xiàng)目有權(quán)責(zé)令清退，并不承擔(dān)賠償責(zé)任。

（九）添置建筑難以恢復(fù)原狀

特定歷史條件下形成的土地租賃關(guān)系，如果合同期長(zhǎng)、租金已經(jīng)履行，當(dāng)初不具備自行建設(shè)場(chǎng)房“筑巢引鳳”的條件，而是認(rèn)可租賃方大面積建設(shè)地上建筑物“借雞下蛋”，對(duì)方一旦形成大面積地面硬化建筑物，就算合同到期，監(jiān)獄也很難恢復(fù)已經(jīng)出租監(jiān)獄土地的原狀。承租方合同期已經(jīng)投入巨額建設(shè)租金，續(xù)租的定價(jià)主動(dòng)權(quán)在原承租方，另租或收回都必須賠償對(duì)方投入的地面建筑物建設(shè)費(fèi)和合同期生產(chǎn)的其他必要合理費(fèi)用。退一步說(shuō)，假如承租方經(jīng)營(yíng)困難，不再續(xù)租也不主張賠償，而在監(jiān)獄土地形成的大面積地上添置硬化建筑，時(shí)過(guò)境遷、認(rèn)可承租方建設(shè)的地面添置建筑卻相關(guān)手續(xù)沒(méi)有、不全、不合法，系違章違法建筑，要在保值增值基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效，該監(jiān)獄土地上的硬化拆除、建筑及其附屬物改擴(kuò)建都必須按照現(xiàn)行工程建設(shè)立項(xiàng)、審批、建設(shè)進(jìn)行，需要大筆資金，得不償失，會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)貶損。

（十）收回經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)方要價(jià)高

顯失公平的低價(jià)土地租賃、租期20年以上的土地租賃、已經(jīng)形成大面積地上建筑物的租賃事實(shí)，監(jiān)獄如果要收回經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)方漫天要價(jià)，監(jiān)獄望而卻步。如果合同期不能變更或廢止無(wú)效合同，等到合同期滿，歷經(jīng)漫長(zhǎng)的人事變革、時(shí)空轉(zhuǎn)移、資料遺失，后人向原承租方收回監(jiān)獄土地經(jīng)營(yíng)權(quán)又談何容易？對(duì)特定歷史條件下形成既成的法律事實(shí)關(guān)系，對(duì)方主張高額賠償，是收回經(jīng)營(yíng)權(quán)最大的鴻溝。

二、依法清理監(jiān)獄土地歷史遺留問(wèn)題的對(duì)策

（一）厘清合同關(guān)系，完善原始資料

隨著時(shí)空轉(zhuǎn)移、機(jī)構(gòu)改革、人事變遷，如果土地置換或以政府收儲(chǔ)出讓獲得的補(bǔ)償金沒(méi)有一次性繳納，那么就會(huì)造成歷史遺留問(wèn)題，加之當(dāng)初依托政府收儲(chǔ)的主要領(lǐng)導(dǎo)崗位調(diào)整、經(jīng)辦監(jiān)獄布局調(diào)整的監(jiān)獄方面人員退休或人事變化，會(huì)導(dǎo)致布局后監(jiān)獄實(shí)際占有土地不斷流失。如果對(duì)監(jiān)獄布局調(diào)整后的土地勘定確權(quán)不及時(shí)、不清晰、不備案，對(duì)監(jiān)獄布局調(diào)整時(shí)未開(kāi)發(fā)部分土地疏于管理，那么就會(huì)造成未開(kāi)發(fā)用地和布局規(guī)劃置換或收儲(chǔ)的土地附和。監(jiān)獄布局調(diào)整之后，沒(méi)有列入置換或收儲(chǔ)的監(jiān)獄土地，土地租賃關(guān)系更為復(fù)雜，表現(xiàn)在承租主體多、周期長(zhǎng)、價(jià)格低、糾紛多等。原始資料遺失或過(guò)于簡(jiǎn)單，當(dāng)初還沒(méi)有形成規(guī)范的合同管理制度，等到依法清理監(jiān)獄土地歷史遺留問(wèn)題，則十分棘手。

不論是監(jiān)獄布局調(diào)整列入置換或收儲(chǔ)的監(jiān)獄用地，還是監(jiān)獄布局調(diào)整之后租賃的各種監(jiān)獄土地，當(dāng)務(wù)之急，首先是厘清各種土地流轉(zhuǎn)和租賃合同關(guān)系，做好分級(jí)管理、規(guī)范臺(tái)賬、防控風(fēng)險(xiǎn)、研判對(duì)策。其次，要想方設(shè)法在原有檔案資料基礎(chǔ)上收集完善原始資料，一是為管理層面審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)提供合法依據(jù)，二是為防控合同糾紛，重點(diǎn)補(bǔ)強(qiáng)《民事訴訟法》第63條的8種證據(jù)中的前7種，④（圍繞當(dāng)事人的陳述、書證、物證、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)、證人證言，鑒定意見(jiàn)進(jìn)行收集），做好證據(jù)收集，否則合同糾紛一旦發(fā)生，監(jiān)獄方面則事實(shí)無(wú)憑，于法無(wú)據(jù)，束手無(wú)策，難以勝訴。再次，對(duì)厘清的合同關(guān)系，一要做到配齊配強(qiáng)專業(yè)人才，做到專人專管、常抓不懈、嚴(yán)密防控;二要對(duì)排查出的合同糾紛隱患點(diǎn)，分階段分步驟，分化瓦解，由易到難，逐步解決。

（二）考量其合法性，能廢止則廢止

依法清理監(jiān)獄土地問(wèn)題，我們從源頭著手，一要尊重特定的歷史背景，二要仔細(xì)分析當(dāng)初簽訂的土地合同是否合法?！捌ぶ淮?，毛將覆焉？”倘若清理出的監(jiān)獄土地合同違背國(guó)家政策精神和法律條文，嚴(yán)重?fù)p害有限的國(guó)土資源管理制度，造成國(guó)家利益嚴(yán)重受損，那么必須通過(guò)司法訴訟途徑，中止或廢除監(jiān)獄土地合同，才能有效阻止并保護(hù)國(guó)家資產(chǎn)不再繼續(xù)流失、貶值、受損。認(rèn)真結(jié)合當(dāng)時(shí)和現(xiàn)行的形勢(shì)國(guó)家政策和法律條文，查找有利于阻斷和補(bǔ)救的措施，做到依法依歸、有效清理，對(duì)能挽回國(guó)家利益不再繼續(xù)受損的監(jiān)獄土地租賃合同，能廢止則及時(shí)廢止，要以“火中取栗、虎口拔牙”的勇氣，以“踏鐵留痕、亡羊補(bǔ)牢”的擔(dān)當(dāng)，補(bǔ)救和挽救國(guó)土資產(chǎn)不再貶值，不再往下移交歷史遺留難題，依法、主動(dòng)、有為，為監(jiān)獄后續(xù)發(fā)展掃清障礙。

（三）規(guī)范合同管理，明確特殊權(quán)利

“往事不可追，來(lái)者猶可鑒”，已經(jīng)形成的歷史遺留監(jiān)獄土地問(wèn)題，一是依法清理、掃清障礙、挽回?fù)p失。二是對(duì)事前和今后的合同管理，必須建立健全合法規(guī)范的管理制度，防控風(fēng)險(xiǎn)、避免糾紛、形成問(wèn)題?？v觀監(jiān)獄土地歷史遺留問(wèn)題的成因，合同中最關(guān)鍵的，在于沒(méi)有約定監(jiān)獄免責(zé)條款。因?yàn)楸O(jiān)獄系特殊的執(zhí)法部門，不單單與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)掛鉤、承擔(dān)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，更重要的還在于必須接受國(guó)家形勢(shì)政策和上級(jí)機(jī)關(guān)行政命令宏觀調(diào)控。因此，監(jiān)獄在經(jīng)濟(jì)合同關(guān)系中，與各種民事主體簽訂的土地租賃合同，都應(yīng)該明確約定，聲明如下：監(jiān)獄系特殊的刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，在經(jīng)濟(jì)合同關(guān)系中簽訂的合同關(guān)系，遇到國(guó)家形勢(shì)政策、上級(jí)機(jī)關(guān)行政命令和法律調(diào)整等不可避免、不能預(yù)見(jiàn)、不能克服的因素，監(jiān)獄有權(quán)提出合同中止或變更，并不承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任。

（四）合力各方力量，逐步分化擊破

有效化解歷史遺留監(jiān)獄土地問(wèn)題，不能只依靠一個(gè)部門或一個(gè)監(jiān)獄的力量，要積極調(diào)動(dòng)監(jiān)獄內(nèi)部、離退休老干部和第三方形成合力，積極爭(zhēng)取上級(jí)機(jī)關(guān)、地方政府和地方部門等各種力量形成外援，克服時(shí)間跨度大、關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜、事實(shí)千頭萬(wàn)緒、下手無(wú)處著力等困難，有理有利有節(jié)，逐步分化，各個(gè)瓦解。⑤

（五）與其被動(dòng)應(yīng)訴，不如主動(dòng)出擊

監(jiān)獄顯在的土地合同糾紛，是指在監(jiān)獄土地上與監(jiān)獄人、財(cái)、物、場(chǎng)地、設(shè)備相關(guān)糾紛，這些歷史遺留問(wèn)題引進(jìn)引發(fā)的對(duì)方訴訟。諸多土地租賃主體，與監(jiān)獄人、財(cái)、物、場(chǎng)地、設(shè)備相關(guān)的因素，都會(huì)引發(fā)合同訴訟，被對(duì)方主張巨額賠償。如果監(jiān)獄方面疲于訴累，一旦陷入涉訴涉訪，就會(huì)危及到影響監(jiān)獄的安全穩(wěn)定。筆者認(rèn)為，監(jiān)獄在以上四項(xiàng)措施的基礎(chǔ)上，對(duì)證據(jù)充分、資料詳實(shí)、于法有據(jù)，勝訴希望比較大的合同糾紛，與其等到對(duì)方提起訴訟被動(dòng)挨打，不如早作準(zhǔn)備，主動(dòng)出擊，打響依法清理監(jiān)獄土地的保衛(wèi)戰(zhàn)。

（六）項(xiàng)目審查前置，地方協(xié)同監(jiān)管

針對(duì)監(jiān)獄土地租賃方項(xiàng)目引進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目監(jiān)管隱患，按照現(xiàn)行的屬地管理原則，地方監(jiān)管部門可以免責(zé)，而監(jiān)獄則不能規(guī)避監(jiān)管責(zé)任。監(jiān)獄只具備形式審查、例行檢查的條件，由于監(jiān)獄土地上數(shù)家或數(shù)十家租賃主體的項(xiàng)目引進(jìn)和經(jīng)營(yíng)管理不善，都會(huì)禍及監(jiān)獄，因此危機(jī)重重，防不勝防。如上分析，建議現(xiàn)行法律、行政法規(guī)出臺(tái)強(qiáng)制規(guī)定，將監(jiān)獄土地轄區(qū)企業(yè)生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)明確為地方監(jiān)管，監(jiān)獄不再承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。但是，法律的修訂滯后于社會(huì)的發(fā)展，就算此建議被采納，還需要漫長(zhǎng)的過(guò)程。

實(shí)踐中，監(jiān)獄可以強(qiáng)制規(guī)定對(duì)于監(jiān)獄土地租賃企業(yè)生產(chǎn)的項(xiàng)目引進(jìn)和管理，實(shí)行項(xiàng)目審查前置程序，建立對(duì)方相關(guān)職能部門協(xié)同監(jiān)管的制度。實(shí)行項(xiàng)目審查前置程序，要求監(jiān)獄土地上所有租賃企業(yè)，一是按照《民事訴訟法》“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的證據(jù)規(guī)則，租賃企業(yè)對(duì)引進(jìn)的項(xiàng)目自行舉證“無(wú)毒無(wú)害、合法環(huán)保、提供證據(jù)、資質(zhì)備案”，二是監(jiān)獄實(shí)行形式審查制度，簽訂免責(zé)聲明：租賃企業(yè)對(duì)自行舉證的書面材料真實(shí)性和合法性負(fù)責(zé)，并因項(xiàng)目引進(jìn)、經(jīng)營(yíng)管理等出現(xiàn)違法違紀(jì)問(wèn)題，承擔(dān)獨(dú)立的主體責(zé)任。要建立地方相關(guān)職能部門協(xié)同監(jiān)管的制度。以監(jiān)獄監(jiān)管為主，協(xié)調(diào)地方部門進(jìn)入監(jiān)獄轄區(qū)履行監(jiān)管職責(zé)，特別約定責(zé)任書，如下：監(jiān)獄對(duì)轄區(qū)查出的“項(xiàng)目引進(jìn)有毒有害、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)手續(xù)不全、生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品”的租賃企業(yè)，有權(quán)提出清退，不承擔(dān)任何經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任及連帶責(zé)任。如果租賃企業(yè)一方管理出問(wèn)題，監(jiān)獄已經(jīng)盡到合理的注意義務(wù)，依據(jù)《合同法》“當(dāng)事人意思自治”原則，合同雙方可以做出特別約定。因此，只要不是監(jiān)獄方面的管理不到位、監(jiān)管失職、瀆職行為，有了特別約定，則防范租賃方自身原因?qū)е卤O(jiān)獄承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任及連帶責(zé)任;監(jiān)獄轄區(qū)租賃企業(yè)一方項(xiàng)目引進(jìn)、管理出問(wèn)題，監(jiān)獄面對(duì)被問(wèn)責(zé)行政和刑事責(zé)任，相關(guān)部門在考量社會(huì)危害的同時(shí)，也會(huì)充分考慮監(jiān)獄在項(xiàng)目審查前置程序和協(xié)同地方相關(guān)職能部門協(xié)同監(jiān)管方面做的工作，免除或從輕、減輕處罰。

（七）主體責(zé)任變更，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)隱患

對(duì)于監(jiān)獄證照、場(chǎng)房、設(shè)備在外經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象，監(jiān)獄如果不及時(shí)收回經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，相比所獲得對(duì)方的收益，監(jiān)獄獲取的收益與承擔(dān)的法律風(fēng)險(xiǎn)是嚴(yán)重不成比例的。證照、場(chǎng)房、設(shè)備，只有自己管理，才能有效防控，即便出了事才能積極應(yīng)對(duì)。實(shí)際經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)在別人手里，只能等出了事，等到被查究被牽連被問(wèn)責(zé)，那么步步被動(dòng)，為時(shí)已晚。因此，監(jiān)獄在外經(jīng)營(yíng)的證照、場(chǎng)房、設(shè)備，要仔細(xì)盤查，認(rèn)真清理、收回管理。諸如租賃費(fèi)全額投資建設(shè)的場(chǎng)房，雖然短期不能收回經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，但是要研究補(bǔ)充合同，聲明租賃企業(yè)對(duì)項(xiàng)目引進(jìn)和管理承擔(dān)獨(dú)立責(zé)任，對(duì)不按時(shí)繳納租金、勞務(wù)費(fèi)、水電費(fèi)等合理開(kāi)支的，監(jiān)獄有權(quán)單方面解除合同，不承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任。

（八）糾紛司法評(píng)估，訴訟仲裁解決

處理監(jiān)獄土地糾紛，在堅(jiān)持國(guó)土資源利益至上的前提下，如果積極協(xié)調(diào)無(wú)果，那么要借助權(quán)威司法機(jī)構(gòu)出具司法評(píng)估意見(jiàn)，通過(guò)訴訟或仲裁解決。糾紛不上法庭，能夠達(dá)成調(diào)解協(xié)議當(dāng)然最好，但是如果租賃方主張的經(jīng)濟(jì)賠償達(dá)成協(xié)議，之后帶來(lái)的問(wèn)題是，通過(guò)達(dá)成協(xié)議賠償結(jié)案后，其他合同糾紛當(dāng)事人則認(rèn)為，通過(guò)參考之前的處理情況還有討價(jià)還價(jià)的空間;另外，司法裁判以第三方的權(quán)威司法評(píng)估意見(jiàn)為參考，如果敗訴，賠償?shù)臄?shù)額也不至于偏離估價(jià)、偏離市場(chǎng)價(jià)格，致使監(jiān)獄利益受損畸重。

（九）爭(zhēng)取政策調(diào)控，行政命令支撐

當(dāng)然，不只訴訟才是解決土地合同糾紛的唯一手段，調(diào)解、訴訟和仲裁均是依法清理監(jiān)獄土地問(wèn)題的不同渠道。只要有利于維護(hù)監(jiān)獄安全，有利于歷史遺留問(wèn)題的處理，就可以從有法可依的角度找到政策和法律依據(jù)，分化瓦解，綜合運(yùn)用。在依法清理合同糾紛中，對(duì)監(jiān)獄方面基礎(chǔ)材料薄弱、當(dāng)時(shí)形勢(shì)政策和法律法規(guī)存在漏洞、明顯處于被動(dòng)局面的糾紛，監(jiān)獄要積極呼吁、完善制度、加強(qiáng)管理，綜合應(yīng)用國(guó)土資源保護(hù)的政策法律依據(jù)。

新中國(guó)監(jiān)獄在建立發(fā)展中形成、管理和使用的監(jiān)獄土地，凝聚著一代代監(jiān)獄人民警察隊(duì)伍的智慧和力量。我們要尊重歷史發(fā)展規(guī)律，充分認(rèn)識(shí)到監(jiān)獄土地資源，是國(guó)有土地資源，是有限的不可再生資源，是監(jiān)獄生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。特定歷史條件下形成的監(jiān)獄土地法律事實(shí)關(guān)系，特別是監(jiān)獄土地置換、流轉(zhuǎn)和租賃等產(chǎn)生的新難題，對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展監(jiān)獄工作中遇到的新問(wèn)題、新規(guī)律、新變化，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確研判、依法清理、規(guī)范使用、可持續(xù)開(kāi)發(fā)，筑牢監(jiān)獄企業(yè)安全基礎(chǔ)，主動(dòng)適應(yīng)、把握、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，與時(shí)俱進(jìn)抓好監(jiān)獄經(jīng)濟(jì)工作，深入推進(jìn)監(jiān)獄工作持續(xù)健康發(fā)展。

注釋：

①中共中央宣傳部編.習(xí)近平總書記系列重要講話讀本.北京：學(xué)習(xí)出版社、人民出版社，2016：140.

②③④上律.指南針?biāo)痉荚嚸}研究中心編.《法律法規(guī)匯編》之民法.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2014：121，97，21.

⑤中共中央毛澤東選集出版委員會(huì)編.毛澤東選集：第二卷.北京：人民出版社，1967：708.