葉旺

唐家?guī)X區(qū)位示意

集體建設(shè)用地發(fā)展租賃房是積極響應(yīng)黨的十九大提出“以構(gòu)建租購并舉的住房體系為方向，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的具體措施。集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房不僅可以拓寬居住用地的供給來源，實(shí)現(xiàn)多元主體供地，補(bǔ)足住房租賃市場的“短板”，還能顯化集體土地資產(chǎn)屬性，讓集體農(nóng)民共享土地增值收益，助力鄉(xiāng)村振興。然而，由于集體土地產(chǎn)權(quán)體系不完整、土地增值收益分配體系還未建立、收益資金管理缺乏監(jiān)督、建設(shè)資金回籠周期長等制約了集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房，這需要通過深化土地制度改革、健全集體土地權(quán)利體系、推進(jìn)集體土地市場化配置、建立利益協(xié)調(diào)與監(jiān)管機(jī)制、推進(jìn)多元化資本參與、創(chuàng)新運(yùn)營模式等措施應(yīng)對，進(jìn)而有效推進(jìn)集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房政策的落實(shí)，形成與國有建設(shè)用地市場的“互補(bǔ)”關(guān)系，進(jìn)而健全“租購并舉”長效機(jī)制。

黨的十九大指出“我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，這一矛盾在城鄉(xiāng)土地制度上尤為明顯，城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需不匹配、利用不高效、權(quán)利不平等，不僅造成土地資源的浪費(fèi)，更是成為制約鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的制度障礙。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和市場機(jī)制的完善，集體建設(shè)用地的資產(chǎn)屬性凸顯，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場成為迫切需求。2018年1月，國土資源部辦公廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳發(fā)布《關(guān)于沈陽等11個(gè)城市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)實(shí)施方案意見的函》。利用集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房，是中央著眼于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展全局做出的又一項(xiàng)重大改革部署，對建立健全房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展長效機(jī)制，促進(jìn)集體土地優(yōu)化配置以及拓寬集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民增收渠道具有重要意義。

近年來，關(guān)于集體建設(shè)用地與租賃住房的研究主要集中在以下幾個(gè)方面：一是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與入市。在我國現(xiàn)行法律體系下，實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度，集體土地未經(jīng)征收出讓，不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。同時(shí)，《土地管理法》嚴(yán)禁農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易，故利用集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房將面臨宅基地入市交易等問題，在試點(diǎn)中需積極審慎界定用地類別和租賃對象與范圍。二是住房保障政策。從1998年房改起，國家出臺了一系列保障性住房管理辦法、條例，通過興建廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、危舊房和棚戶區(qū)改造安置房、城中村改造安置房、農(nóng)民工公寓等多種形式的保障性住房，滿足了無法通過商品房市場解決住房問題的中低收入群體的住房需求，從而在全國建立起高、中、低全覆蓋的住房供應(yīng)體系。三是公共租賃住房。公共租賃住房由國家提供政策支持，政府通過新建、收購等方式籌集房源，是國家住房保障體系中的重要組成部分。綜上，現(xiàn)有研究主要集中在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與如何流轉(zhuǎn)、入市等方面，對租賃住房的研究多集中在住房保障政策與城市租賃房建設(shè)等方面，缺乏對集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房的研究?；诖耍疚氖紫仁崂砑w建設(shè)用地發(fā)展租賃住房的政策歷程與制度演進(jìn)，以北京市海淀區(qū)唐家?guī)X為案例分析集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房的現(xiàn)實(shí)價(jià)值與面臨的挑戰(zhàn)和障礙，并提出相關(guān)對策建議。

一、集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房的政策演進(jìn)

（一）宏觀政策制度演進(jìn)

學(xué)術(shù)界對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地能否入市以及如何入市的爭論與探討從未停止。國家也在頂層設(shè)計(jì)方面對農(nóng)村土地制度進(jìn)行了積極的改革與探索。黨的十七屆三中全會就提出了逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的改革方向。2014年12月，《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議上通過審議。在經(jīng)過重慶的地票制度、成都的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗(yàn)、廣東的舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造等多重實(shí)踐探索之后，2015年2月，全國人大授權(quán)開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)的地區(qū)包括15個(gè)。2016年9月，國土資源部將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)擴(kuò)大到33個(gè)試點(diǎn)區(qū)域。2018年12月，十三屆全國人大常委會第七次審議關(guān)于再次延長授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定草案，擬將包括集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在內(nèi)的農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)法律調(diào)整實(shí)施的期限再延長一年至2019年12月31日。

集體建設(shè)用地發(fā)展住房租賃市場改革相比集體建設(shè)用地制度改革起步稍晚一些，總體來看在在穩(wěn)步推進(jìn)。2017年7月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等多部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》，明確提出“允許超大城市、特大城市可開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)工作”，正式拉開了集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房改革的序幕。2017年8月，國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部在《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》中確定了包括北京、上海在內(nèi)的13個(gè)城市進(jìn)行試點(diǎn)，在2020年底前著力形成可復(fù)制推廣的成果。2018年1月，國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部批復(fù)試點(diǎn)城市方案，標(biāo)志著集體建設(shè)用地租賃住房建設(shè)正式實(shí)施，進(jìn)一步推動了集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市改革。2019年自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于福州等5個(gè)城市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)實(shí)施方案意見的函》，將集體建設(shè)用地租賃住房試點(diǎn)城市擴(kuò)容為18個(gè)。

（二）北京市政策試點(diǎn)

事實(shí)上，早在2010年北京市就提出了相關(guān)政策的改革構(gòu)想，以海淀區(qū)唐家?guī)X為例，2010年新城項(xiàng)目實(shí)施后正式面向兩類人群定向配租，一是具有北京市戶籍的城鎮(zhèn)中低收入家庭;二是唐家?guī)X周邊的產(chǎn)業(yè)園區(qū)職工。隨后2011年北京市政府辦公廳發(fā)文《關(guān)于促進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)50個(gè)重點(diǎn)村集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，明確提出使用集體存量建設(shè)用地建設(shè)租賃住房。2014年啟動了試點(diǎn)工作，發(fā)布文件《關(guān)于印發(fā)北京市利用農(nóng)村集體土地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)實(shí)施意見的通知》。在不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2017年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)利用集體土地建設(shè)租賃住房工作的有關(guān)意見》，旨在推進(jìn)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，落實(shí)2017-2021年集體土地供應(yīng)任務(wù)，拓寬租賃住房建設(shè)渠道，建立租購并舉的住房體系。2018年，北京市多部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范引導(dǎo)盤活利用農(nóng)民閑置房屋增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的指導(dǎo)意見》，結(jié)合探索宅基地退出機(jī)制，在村民住宅需求妥善安排的基礎(chǔ)上盤活利用農(nóng)民閑置房屋。2018年全市租賃住房用地供應(yīng)209.2公頃，完成率105%，集體土地租賃住房項(xiàng)目主要位于中心城區(qū)、城市副中心和平原地區(qū)新城范圍內(nèi)，符合毗鄰產(chǎn)業(yè)園區(qū)、毗鄰交通樞紐和毗鄰新城原則，有利于促進(jìn)區(qū)域職住平衡。

從“北京模式”以及后期的試點(diǎn)情況來看，集體建設(shè)用地入市主體主要是農(nóng)村集體，但是要受到政府統(tǒng)一規(guī)劃和農(nóng)民共同監(jiān)督的約束。首先，農(nóng)村集體可以自主地將自身所有的集體建設(shè)用地申請租賃住房建設(shè)，具體的土地開發(fā)、房屋建設(shè)和經(jīng)營管理等需要經(jīng)過政府統(tǒng)一規(guī)劃和批準(zhǔn)。其次，農(nóng)村集體擁有很強(qiáng)的自主發(fā)展權(quán)，包括了籌集資金、進(jìn)行運(yùn)營、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和自負(fù)盈虧，整個(gè)過程中的投資、管理、分配等活動都應(yīng)當(dāng)接受農(nóng)民監(jiān)督。最后，農(nóng)村集體組織所有集體租賃住房和附屬設(shè)施，具有“產(chǎn)權(quán)不可分割、住房僅以租賃形式流轉(zhuǎn)、土地用途不能變更”等明確限制。

二、集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房面臨的障礙：以唐家?guī)X為例的分析

（一）唐家?guī)X案例

北京是第一個(gè)獲批在集體土地上建設(shè)公租房的試點(diǎn)城市，而唐家?guī)X是第一個(gè)啟動的試點(diǎn)。唐家?guī)X是位于北京市區(qū)西北五環(huán)外西北旺鎮(zhèn)的一個(gè)行政村，屬于比較典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部。2010年初，唐家?guī)X村本地人口不到3000，外來人口卻超過5萬，其中包括1.7萬名大學(xué)畢業(yè)生。唐家?guī)X地區(qū)改造工程參照“北塢模式”，采取由政府主導(dǎo)、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織自主開發(fā)建設(shè)的模式，利用集體土地建設(shè)農(nóng)民回遷安置房和公共租賃房，并配套了城市綠地公園。改造后的唐家?guī)X地區(qū)，容納了更多的外來人口，有效解決了海淀區(qū)畢業(yè)大學(xué)生的住房問題，同時(shí)平均每戶租金收入大幅增加，經(jīng)濟(jì)效益較為明顯。然而，唐家?guī)X地區(qū)在推進(jìn)集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房中仍面臨一系列現(xiàn)實(shí)問題。首先是安置房產(chǎn)權(quán)問題。由于改造項(xiàng)目沒有征地，集體土地上的房屋不能辦理房產(chǎn)證，資產(chǎn)難以資本化運(yùn)作其增值收益空間將受到極大約束，村集體和村民積極性也因此受到限制。其次是融資問題，該項(xiàng)目在建設(shè)過程中遇到嚴(yán)重的資金問題，由于土地沒有經(jīng)過“招拍掛”進(jìn)入建設(shè)用地市場，而集體土地?zé)o法進(jìn)行正常的抵押融資，項(xiàng)目的開發(fā)費(fèi)用成為最大阻礙，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織面臨著后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重缺乏資金的挑戰(zhàn)。

（二）集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房面臨的障礙

唐家?guī)X集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房面臨的問題也是北京市乃至全國的共性問題，可以總結(jié)歸納為以下三個(gè)方面：

1.法律限制

由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不健全，土地產(chǎn)權(quán)主體存在虛位問題，而法律法規(guī)中又沒有明確的規(guī)定權(quán)能和體系，這些都使得農(nóng)村集體土地難以和國有土地同等權(quán)利上市，且集體建設(shè)用地使用權(quán)不具備完整物權(quán)屬性，那么也就不具備其相應(yīng)價(jià)值屬性，在土地權(quán)利上所衍生的承包經(jīng)營權(quán)也不具備價(jià)值屬性，這種觀點(diǎn)割裂了土地的所有權(quán)和地租價(jià)格之間的價(jià)值內(nèi)在屬性，導(dǎo)致集體建設(shè)用地所具有的商品價(jià)值屬性難以形成。

2.利益協(xié)調(diào)

集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房的核心問題是如何保障和分配其集體土地的增值收益。目前大多數(shù)涉及農(nóng)村集體土地有償使用的規(guī)范性文件并未涉及集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部如何分配資金收益，如村民委員會、村民小組和農(nóng)民之間如何協(xié)調(diào)，權(quán)屬如何界定等。此外，政府對集體建設(shè)用地發(fā)展租賃房所帶來的資金收益分配與管理缺乏監(jiān)督。若將集體建設(shè)用地管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處分權(quán)和收益分配權(quán)安排給少數(shù)村委干部執(zhí)行，收益資金的使用方向、使用額度等關(guān)鍵財(cái)務(wù)信息能否公開透明，村民能否掌握知情權(quán)和參與權(quán)，能否參與決策等都是需要考慮的問題。

3.建設(shè)運(yùn)營

集體建設(shè)用地發(fā)展租賃房在建住房小區(qū)之時(shí)，仍需面對資金不足問題。租賃住宅小區(qū)不只是建樓房，還需配套相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施和生活設(shè)施，若完全依賴集體或村民，建設(shè)資金缺口較大，仍需財(cái)政予以補(bǔ)貼或引入社會資本。不管采取哪種籌資方式，由于是定期收取租金，無法短期內(nèi)收回成本，完全收回成本需要很長時(shí)間，這也是城市廉租房無法大規(guī)模建設(shè)的原因之一。

三、集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房的對策建議

（一）深化土地制度改革

1.完善集體土地權(quán)利體系

在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，明晰農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，拓展集體建設(shè)用地使用權(quán)及地上物業(yè)的權(quán)能，賦予使用權(quán)完整的物權(quán)權(quán)能，實(shí)現(xiàn)集體土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、擔(dān)保、抵押等權(quán)能，顯化集體土地資產(chǎn)屬性，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地的多功能復(fù)合利用。通過確權(quán)登記，有效保護(hù)集體與農(nóng)民合法權(quán)益。

2.推進(jìn)集體土地市場化配置

建立集體土地市場制度，實(shí)現(xiàn)集體土地與國有土地的同等入市，使集體建設(shè)用地的價(jià)值在市場中得到體現(xiàn)，進(jìn)而打破國家對建設(shè)用地市場的壟斷，拓寬居住用地的供給來源，實(shí)現(xiàn)多元主體供地，多元主體享受土地增值收益，形成與國有建設(shè)用地市場的“互補(bǔ)”關(guān)系，進(jìn)而健全“租購并舉”長效機(jī)制。

（二）建立利益協(xié)調(diào)與監(jiān)管機(jī)制

1.構(gòu)建多方共贏的利益分配格局

賦予村民主體地位，在集體土地流轉(zhuǎn)中保障村民權(quán)益，一方面要求引入廣泛的村民參與，尊重村民意愿，另一方面應(yīng)形成有效的村民收益保障機(jī)制。按照“誰投資，誰受益”、體現(xiàn)集體建設(shè)用地權(quán)利、兼顧成員權(quán)的原則，構(gòu)建起政府、農(nóng)民集體、企業(yè)和農(nóng)民共同受益的利益分配格局。

2.完善政村企合作管理機(jī)制

由政府統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)租貸性住房，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢村莊與非優(yōu)勢村莊協(xié)同發(fā)展，避免優(yōu)勢村莊之間的建設(shè)指標(biāo)爭奪。政府作為權(quán)威代表，在村企之間就合作意愿達(dá)成、利益分配等方面應(yīng)發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，促成平等合作關(guān)系。發(fā)揮政府對企業(yè)的監(jiān)督作用，避免企業(yè)過度追逐私利，監(jiān)督集體的土地收益資金監(jiān)管，預(yù)防集體組織干部的土地腐敗行為，使村民切實(shí)獲益。

（三）創(chuàng)新資本參與和運(yùn)營模式

1.構(gòu)建多元化融資渠道

通過集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)資、建設(shè)用地抵押、聯(lián)營或入股等方式多渠道解決建設(shè)資金來源問題，借助金融機(jī)構(gòu)或社會資本的資金實(shí)力，有效避免農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏大規(guī)模開發(fā)建設(shè)能力的問題。針對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是對公共交通、水電通信、醫(yī)療教育等配套設(shè)施，應(yīng)該由政府作為投資主體，由政府負(fù)責(zé)提供。

2.創(chuàng)新運(yùn)營管理模式

通過引入多種融資模式對交通設(shè)施等進(jìn)行特許經(jīng)營，支持私人部門在醫(yī)療、教育等領(lǐng)域作為公共服務(wù)提供的重要補(bǔ)充。發(fā)展和培育專業(yè)化、規(guī)?；淖赓U住房物業(yè)公司，不僅能解決公共資源供需不匹配等問題，還可嚴(yán)格控制房屋租賃管理公司以高杠桿融資手段搶占租賃房源，哄抬租金擾亂市場。

集體建設(shè)用地發(fā)展租賃房是落實(shí)黨的十九大提出“以構(gòu)建租購并舉的住房體系為方向，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的具體措施。集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房不僅可以拓寬居住用地的供給來源，實(shí)現(xiàn)多元主體供地，補(bǔ)足住房租賃市場的“短板”，還能顯化集體土地資產(chǎn)屬性，讓集體和農(nóng)民共享土地增值收益，助力鄉(xiāng)村振興。然而，由于集體土地產(chǎn)權(quán)體系不完整、土地增值收益分配體系還未建立、收益資金管理缺乏監(jiān)督、建設(shè)資金來源有限等制約了集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房，這需要通過深化土地制度改革、健全集體土地權(quán)利體系、推進(jìn)集體土地市場化配置、建立利益協(xié)調(diào)與監(jiān)管機(jī)制、多元化資本參與創(chuàng)新運(yùn)營模式等措施應(yīng)對困難與調(diào)整，有效推進(jìn)集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房政策的落實(shí)，形成與國有建設(shè)用地市場的“互補(bǔ)”關(guān)系，進(jìn)而健全“租購并舉”長效機(jī)制。

（責(zé)任編輯：張進(jìn)雅）