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為什么要討論事業(yè)單位改革和綜合行政執(zhí)法改革后公路管理機(jī)構(gòu)的職能這一問(wèn)題？因?yàn)檫@兩項(xiàng)改革從《公路法》《公路安全保護(hù)條例》中得到授權(quán)，改革以后公路管理機(jī)構(gòu)的一些職能需要重構(gòu)。《關(guān)于開(kāi)展承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《關(guān)于深化交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》文件指出，公路管理機(jī)構(gòu)作為事業(yè)單位要整體參與到改革中，改革之后公路路政管理的部分行政執(zhí)法職能，要?jiǎng)澣刖C合執(zhí)法中。顯然，這兩項(xiàng)改革對(duì)公路管理機(jī)構(gòu)的職能有著重大的影響。

綜合執(zhí)法改革對(duì)公路管理機(jī)構(gòu)職能的影響

哪些行為屬于行政執(zhí)法行為？關(guān)于這一問(wèn)題可能會(huì)有不同的看法，比如有些人認(rèn)為審批屬于執(zhí)法，有些人認(rèn)為審批許可是管理，不屬執(zhí)法。類似的問(wèn)題會(huì)存在不同的聲音，容易引起一些爭(zhēng)論。事實(shí)上，最終處理問(wèn)題的方式要以最高等級(jí)為依據(jù)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確指出，以下6種行為屬于行政執(zhí)法行為，包括行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查。所以，行政許可既是管理也是行政執(zhí)法。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，明確具體操作流程，重點(diǎn)規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查等執(zhí)法行為。嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度。

交通運(yùn)輸部部長(zhǎng)李小鵬曾表示，2019年交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革、事業(yè)單位分類改革、中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革等重大改革將集中落地實(shí)施，重塑行業(yè)治理體系。

綜合執(zhí)法改革究竟要改革哪些行為和執(zhí)法門(mén)類？按照中央改革的方案要求，要將交通系統(tǒng)內(nèi)公路路政、道路運(yùn)政、水路運(yùn)政、航道行政、港口行政、地方海事行政、工程質(zhì)量監(jiān)督管理等行政處罰，以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制等執(zhí)法職能整合，組建交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，以交通運(yùn)輸部門(mén)名義實(shí)施統(tǒng)一執(zhí)法。需要注意的是，涉及到公路的主要是公路路政，但也有部分省份的公路管理機(jī)構(gòu)中有公路工程質(zhì)量監(jiān)督，公路工程質(zhì)量監(jiān)督也要參加改革。另外，路政之間的行政處罰將全部劃歸到行政執(zhí)法中，需要強(qiáng)調(diào)的是，并不是所有與處罰相關(guān)的檢查和強(qiáng)制都劃出。

根據(jù)改革的要求，重點(diǎn)討論3個(gè)問(wèn)題。

首先是將公路路政執(zhí)法整合到綜合執(zhí)法中，但是公路管理機(jī)構(gòu)的養(yǎng)護(hù)行政執(zhí)法沒(méi)有被劃歸到綜合執(zhí)法。國(guó)務(wù)院在《公路安全保護(hù)條例》第七十條中規(guī)定，養(yǎng)護(hù)作業(yè)單位未按照國(guó)務(wù)院交通主管部門(mén)規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程進(jìn)行公路養(yǎng)護(hù)作業(yè)的，由公路管理機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，并處1萬(wàn)元以上5萬(wàn)元以下的罰款。責(zé)令改正屬于行政命令，屬于養(yǎng)護(hù)監(jiān)督的執(zhí)法，沒(méi)有參加改革。有些公路管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)沒(méi)有使用該項(xiàng)職能，但是沒(méi)有使用不等于沒(méi)有職能。

其次是將行政檢查、行政強(qiáng)制與處罰有關(guān)的職能全部剝離，反過(guò)來(lái)說(shuō)就是與處罰關(guān)聯(lián)度低或者沒(méi)有關(guān)聯(lián)的行政檢查、行政強(qiáng)制，沒(méi)有被劃到行政執(zhí)法中。需要注意的是，關(guān)聯(lián)度低或者沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)的行政檢查、行政強(qiáng)制依然存在。

最后是公路管理機(jī)構(gòu)路政執(zhí)法門(mén)類當(dāng)中行政許可和行政收費(fèi)的行政執(zhí)法職能，沒(méi)有劃歸到綜合執(zhí)法中，比如審批的時(shí)候收補(bǔ)償費(fèi)。

改革之后，由于上述3個(gè)問(wèn)題仍然存在，所以公路管理機(jī)構(gòu)在交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法中保留了部分行政執(zhí)法職能。

行政許可。另外還要參加事業(yè)單位改革再進(jìn)行討論。

行政收費(fèi)。賠償費(fèi)不是行政收費(fèi)，賠償費(fèi)是承擔(dān)民事責(zé)任的方式。

與處罰無(wú)關(guān)聯(lián)的檢查。行政許可后的檢查與處罰關(guān)聯(lián)度不大或者沒(méi)有關(guān)聯(lián)；公路的路政巡查很難判斷其與處罰的關(guān)聯(lián)度是高還是低，巡查中發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為要處罰，如果沒(méi)有違規(guī)行為則不處罰，所以這部分職能依然屬于公路管理機(jī)構(gòu)。

與處罰沒(méi)有關(guān)聯(lián)的行政強(qiáng)制。主要是《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的公路管理機(jī)構(gòu)必須立即實(shí)施代履行等。在《公路安全保護(hù)條例》中，對(duì)于一些超限、沒(méi)有按規(guī)定線路走的車(chē)輛，實(shí)施強(qiáng)制措施扣車(chē)但沒(méi)有處罰的現(xiàn)象都與處罰沒(méi)有關(guān)聯(lián)。

綜合執(zhí)法改革后依然保留了部分行政執(zhí)法權(quán)。法律規(guī)定，在遇到需要立即清除道路、河道、航道或者公共場(chǎng)所的遺灑物、障礙物或者污染物、當(dāng)事人不能清除的情況時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以立即實(shí)施代履行。其次，不在場(chǎng)的事后處罰、不可能實(shí)施行政處罰、當(dāng)時(shí)沒(méi)有處罰關(guān)聯(lián)度，此類問(wèn)題都保留在公路管理機(jī)構(gòu)。

只有強(qiáng)制措施沒(méi)有處罰的行政執(zhí)法。依據(jù)《公路安全保護(hù)條例》第六十五條，經(jīng)批準(zhǔn)超限運(yùn)輸?shù)能?chē)輛，未按照指定時(shí)間、路線和速度行駛的車(chē)輛，可以責(zé)令改正，但不得扣車(chē)。不是所有違規(guī)行為都要處罰，有些違規(guī)行為只是采取措施，不一定處罰，這就是與處罰沒(méi)有關(guān)聯(lián)性的行政強(qiáng)制。造成公路損害接受調(diào)查處理，跟處罰關(guān)聯(lián)度不是很高。造成路的損壞，不接受調(diào)查處理的人和單位，公路部門(mén)扣車(chē)、扣工具，與處罰關(guān)聯(lián)度也不是必然的。

事業(yè)單位改革對(duì)公路管理機(jī)構(gòu)職能的影響

事業(yè)單位改革就是要求承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位參加改革，改革重點(diǎn)是履行行政職能。如何判斷哪些是行政職能？依據(jù)是中辦、國(guó)辦《關(guān)于推行各級(jí)地方政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，行政權(quán)力簡(jiǎn)稱文“9+X”，“9”包括行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決；“X”屬于其他，所以簡(jiǎn)稱“9+X”。

行政許可、行政處罰及行政強(qiáng)制是行政權(quán)力也是行政執(zhí)法，但不是所有的行政權(quán)力都是行政執(zhí)法，比如行政給付、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決等，是行政權(quán)力，但不是行政執(zhí)法。

改革的目標(biāo)是行政職能由行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)，公益服務(wù)由事業(yè)單位承擔(dān)，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)由企業(yè)承擔(dān)。方法是政事分開(kāi)、事企分開(kāi)，在全面清理職能基礎(chǔ)上，完成4項(xiàng)改革任務(wù)：

把行政決策、行政許可、行政裁決劃歸政府職能部門(mén)，3項(xiàng)行政權(quán)力劃到主管部門(mén)。

公路原來(lái)授予的行政決策權(quán)、許可權(quán)、裁決權(quán)，需要?jiǎng)澋浇煌ㄖ鞴懿块T(mén)，回歸政府部門(mén)。整合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌執(zhí)法力量，推進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的綜合設(shè)置。

公益服務(wù)職能在現(xiàn)有從事公益服務(wù)事業(yè)單位內(nèi)優(yōu)化組合、綜合設(shè)置。

剝離市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，積極推進(jìn)轉(zhuǎn)企改革，以企業(yè)為主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。這是具體的目標(biāo)和方法。

按照中央改革文件，事業(yè)單位改革的路線圖有兩種。有些事業(yè)單位是政府的直屬事業(yè)單位，有些事業(yè)單位是部門(mén)所屬事業(yè)單位。不同性質(zhì)的事業(yè)單位，制定的改革方法也不同。這要求當(dāng)?shù)氐墓饭芾頇C(jī)構(gòu)，改革之前先判斷清楚事業(yè)單位的所屬性質(zhì)。全國(guó)各地情況有差異，有些地方公路管理機(jī)構(gòu)是政府的事業(yè)單位，有些地方是部門(mén)。甚至有些地方在省內(nèi)也會(huì)有差異，比如省一級(jí)的屬于部門(mén)所屬事業(yè)單位，各地市則屬于政府的直屬事業(yè)單位。

政府的事業(yè)單位按照改革文件規(guī)劃的路線圖，結(jié)合大部制，并入行政機(jī)構(gòu)，確有工作需要的，可以保留原來(lái)的牌子，確實(shí)需要單獨(dú)設(shè)置的行政機(jī)構(gòu)，原則上在中央規(guī)定的機(jī)構(gòu)限額內(nèi)解決。如果是政府的事業(yè)單位和交通主管部門(mén)合并，有工作需要可以保留原來(lái)的牌子。例如，廣東很多地市的政府直屬事業(yè)單位，最后改革方法是將公路局和交通局合并。

部門(mén)所屬事業(yè)單位的改革辦法是將行政職能劃歸主管部門(mén)。原來(lái)的事業(yè)單位調(diào)整為從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，或者并入其他相關(guān)事業(yè)單位。行政職能劃走，事業(yè)單位調(diào)整成公益服務(wù)的事業(yè)單位或者合并。所以，全國(guó)各地一看，有些地方合并了，有些地方調(diào)整成公益服務(wù)事業(yè)單位。確實(shí)要轉(zhuǎn)成行政機(jī)構(gòu)的，原則上并入主管部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。按照這一路線，原來(lái)江蘇省交通運(yùn)輸廳所屬的運(yùn)管局，改成廳內(nèi)局、內(nèi)設(shè)局，將不再對(duì)外。

中編辦和交通運(yùn)輸部發(fā)布的文件中，明確了哪些行政管理領(lǐng)域要參加到事業(yè)單位改革。文件提出路政管理、道路運(yùn)政、港航海事當(dāng)中的行政許可、行政裁決劃歸到交通主管部門(mén)。另外，要求保留的事業(yè)單位，不能用委辦局稱謂，名稱中不可有“管理”字樣，不能稱“局”，提出以“中心”命名，故有些地方命名為“事務(wù)中心”“事業(yè)中心”。但也有一些地方認(rèn)為，可以繼續(xù)保留“管理”二字，稱管理中心、管理服務(wù)中心。還有一些地方保留了“局”，改稱公路局。

2019年交通運(yùn)輸部將再取消下放一批行政許可事項(xiàng)；清理整合和規(guī)范各類認(rèn)證、評(píng)估、檢查、檢測(cè)等中介服務(wù)事項(xiàng)；加快構(gòu)建以“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管為基本手段、重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管機(jī)制。

2018年出臺(tái)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出，要全面推進(jìn)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位改革，理順政事關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政事分開(kāi)，不再設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。同時(shí)，要加大從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)事業(yè)單位改革力度，推進(jìn)事企分開(kāi)。

目前，事業(yè)單位主動(dòng)要求改為企業(yè)的，多數(shù)原因都是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力強(qiáng)，但是事業(yè)單位工資受限，所以積極要求改企業(yè)。一些市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力低的單位，則趨向保留事業(yè)單位的性質(zhì)。

關(guān)于區(qū)分實(shí)施公益類事業(yè)單位改革，最新文件中提到：“區(qū)分情況實(shí)施公益類事業(yè)單位改革，面向社會(huì)提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，理順同主管部門(mén)的關(guān)系，逐步推進(jìn)管辦分離，強(qiáng)化公益屬性，破除逐利機(jī)制；主要為機(jī)關(guān)提供支持保障的事業(yè)單位”。其中，公益類事業(yè)單位被劃分成兩種：一種是面向社會(huì)提供公益服務(wù)的事業(yè)單位；另外一種是主要為機(jī)關(guān)提供支持保障的事業(yè)單位。這兩種類型的改革方向與過(guò)去一致，管辦分離、強(qiáng)化公益屬性、破除逐利機(jī)制。

為機(jī)關(guān)提供保障的事業(yè)單位，提供的方案、方法叫優(yōu)化職能和人員結(jié)構(gòu)，同機(jī)關(guān)統(tǒng)籌管理，是指職能和人員跟機(jī)關(guān)統(tǒng)籌不再嚴(yán)格劃分。

困擾改革的若干問(wèn)題

公路管理機(jī)構(gòu)的面向社會(huì)提供的公益服務(wù)職能，包括公路建設(shè)、公路養(yǎng)護(hù)、公路運(yùn)營(yíng)。

行政許可劃歸到交通運(yùn)輸主管部門(mén)，但劃歸以后，行政許可后的監(jiān)督檢查主管部門(mén)無(wú)力承擔(dān)。改革行政職能劃歸主管部門(mén)之后，多數(shù)地方不增加行政編制或只增加一兩個(gè)。這樣大量的審批回到主管部門(mén)很難適應(yīng)。有的試點(diǎn)省僅超限審批一項(xiàng)，全年有16000起，劃到省交通運(yùn)輸廳以后，廳里僅增加一個(gè)人。一個(gè)人如何處理16000起審批業(yè)務(wù)，這就會(huì)導(dǎo)致改革以后的大量工作無(wú)人承擔(dān)。

行政裁決劃歸到主管部門(mén)，但是裁決前的審查、裁決后的監(jiān)督檢查，主管部門(mén)沒(méi)有人力物力承擔(dān)。

行政處罰和處罰有關(guān)的強(qiáng)制檢查劃歸到綜合執(zhí)法，還保留了一些行政權(quán)力行為，需要進(jìn)一步梳理。事業(yè)單位改革以后，公路管理機(jī)構(gòu)尚保留了部分行政職能，包括公路登記、行政協(xié)商、行政劃定、行政確認(rèn)、公路綠化代為補(bǔ)種、行政清除、行政命令、行政認(rèn)定等。

中央認(rèn)真研究后提出，公路管理機(jī)構(gòu)將來(lái)的職能是為機(jī)關(guān)提供支持保障的事業(yè)單位。那么，哪些將成為公路管理機(jī)構(gòu)為機(jī)關(guān)提供支持保障的職能和機(jī)構(gòu)呢？行政許可劃歸主管部門(mén)以后，可能蓋章是主管部門(mén)，但許可前的審批、審查，許可后的監(jiān)督審查，依然由公路管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)。就目前實(shí)際情況來(lái)看，是“事”由管理機(jī)構(gòu)干，“章”由主管部門(mén)蓋。事實(shí)上，這樣也是為機(jī)關(guān)提供支持保障。下一步職能清楚以后，還要繼續(xù)解決這些職能和人員結(jié)構(gòu)同機(jī)關(guān)的統(tǒng)籌管理。

此外，還需分析有哪些公益服務(wù)職能、項(xiàng)目建設(shè)法人職能、具體養(yǎng)護(hù)職能、公路運(yùn)營(yíng)、路網(wǎng)服務(wù)，這些既不屬于行政權(quán)力也不屬于行政執(zhí)法，屬于公共服務(wù)。值得注意的是，兩項(xiàng)改革以后，由《公路法》《公路安全保護(hù)條例》授權(quán)的公路管理機(jī)構(gòu)主要職能有：保留了部分行政執(zhí)法職能；保留了部分行政權(quán)力職能；為新增加的機(jī)關(guān)提供支持保障職能；提供面向社會(huì)的公共服務(wù)職能。