王達(dá)

摘要：弱勢(shì)群體，是在社會(huì)生活中一些存在困難，能力缺乏或者被社會(huì)邊緣化，受到排擠的人的概稱。這些人依靠自身基本權(quán)益得不到保障，因此需要依靠政府來(lái)保障其基本權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，在此過(guò)程中需要處理好中央與地方的關(guān)系。本文基于財(cái)政分權(quán)理論，通過(guò)分析中西方的一些相關(guān)的理論，進(jìn)而對(duì)強(qiáng)化我國(guó)弱勢(shì)群體基本權(quán)益實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的政府責(zé)任提出一些建議。

關(guān)鍵詞：弱勢(shì)群體 財(cái)政分權(quán) 政府責(zé)任

一、弱勢(shì)群體的定義

弱勢(shì)群體，是依據(jù)人的生存情況，社會(huì)上的地位而不是體能狀況與生理特征來(lái)判定，在形式上其是一個(gè)虛擬的群體，是在社會(huì)生活中一些存在困難，能力缺乏或者被社會(huì)邊緣化，受到排擠的人的概稱。2002年3月，在九屆全國(guó)人大5次會(huì)議上，朱镕基總理使用了“弱勢(shì)群體”這個(gè)詞語(yǔ)，從而使得國(guó)內(nèi)外對(duì)此廣泛注意。

在學(xué)術(shù)界弱勢(shì)群體一般被分成兩類，即生理性弱勢(shì)群體以及社會(huì)性弱勢(shì)群體。生理性弱勢(shì)群體的形成，顧名思義，有顯而易見的生理原因，如疾病、年齡等;而社會(huì)性弱勢(shì)群體的形成則基本上由社會(huì)原因所致，如失業(yè)、下崗等。對(duì)于我國(guó)的弱勢(shì)群體來(lái)說(shuō)，其主要是社會(huì)性弱勢(shì)群體，是因?yàn)樯鐣?huì)原因致使其淪為弱勢(shì)群體的，主要有下崗職工，農(nóng)民工等群體。

二、財(cái)政分權(quán)理論的涵義

財(cái)政分權(quán)是處理中央和地方政府間，以及各個(gè)政府之間相互關(guān)系的一種財(cái)政體制，其是建立在事權(quán)基礎(chǔ)或政府職能上的，并且滿足效率與公平。財(cái)政職能性與收支相對(duì)獨(dú)立性;效率性與最優(yōu)化;民主性與公平性：規(guī)范性與法律性;激勵(lì)相容性是其五個(gè)關(guān)鍵性的特征。

（一）西方的財(cái)政分權(quán)理論

在西方，財(cái)政學(xué)家們基于公共產(chǎn)品方面的文獻(xiàn)梳理，論證了財(cái)政分權(quán)之必要性，存在著一些比較具有代表性的觀點(diǎn)。

首先是斯蒂格勒的最優(yōu)分權(quán)模式菜單，他認(rèn)為，對(duì)于地方政府存在之必要性，能夠由兩個(gè)原則出發(fā)闡明，其一是地方政府相對(duì)于中央政府更為接近公眾，對(duì)于自己轄區(qū)內(nèi)居民對(duì)公共服務(wù)的偏好及效用更為清楚;其二是面對(duì)不同數(shù)量及種類的公共服務(wù)，在一國(guó)之內(nèi)，不同的人們有權(quán)利對(duì)其進(jìn)行投票表決，與其相對(duì)應(yīng)的是，不同數(shù)量與種類的服務(wù)要求由不同級(jí)次、不同區(qū)域的政府來(lái)進(jìn)行提供。第二是偏好誤識(shí)理論。這是由特里西所提出的，他認(rèn)為社會(huì)福利有可能最大化的前提是公共物品是由地方政府進(jìn)行提供的，這是因?yàn)榇嬖谥畔⒌牟煌耆?，在公共物品的提供過(guò)程中，中央政府有可能判斷失誤，從而對(duì)公共產(chǎn)品造成提供不足或者過(guò)量的提供。

此外，蒂伯特的“用腳投票”理論認(rèn)為，個(gè)人為了實(shí)現(xiàn)自身效用最大化，通過(guò)“用腳投票”的移動(dòng)，選擇可以給予他們最為滿足的公共服務(wù)及稅收組合的地區(qū)居住，每個(gè)人能夠得到接近于其偏好的提供水平;與此同時(shí)，各個(gè)地區(qū)之間通過(guò)互相的學(xué)習(xí)與模仿，能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)福利的最大化。這說(shuō)明地方政府間存在著競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，地方政府提供地方性的公共物品，可以使中央統(tǒng)一提供所帶來(lái)的非效率性大大減小。

（二）我國(guó)的財(cái)政分權(quán)理論

結(jié)合到我國(guó)，2013年，時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)的樓繼偉曾提到，關(guān)于職能在各級(jí)政府間怎樣分配，他認(rèn)為主要有三條標(biāo)準(zhǔn)：第一，外部性原則。假如一項(xiàng)活動(dòng)的外部性只是一個(gè)地方得益，或者一個(gè)地方受損，那么這件事情便交給這個(gè)地方，如果其外部性是跨區(qū)域的，那么管理就應(yīng)涉及到更高的區(qū)域級(jí)別上來(lái)。第二，信息處理的復(fù)雜性。由于基層的事項(xiàng)更被地方政府所熟悉，在鑒別信息的不對(duì)稱方面，其比中央政府更為容易，所以越為復(fù)雜的信息處理，越可能造成信息不對(duì)稱的事務(wù)，越應(yīng)該由地方政府來(lái)進(jìn)行管理。第三，激勵(lì)相容。要設(shè)計(jì)這樣的一種體制，全部的參與者即便依照自己的利益進(jìn)行運(yùn)作，也可以使得整體的利益最大化，這樣的體制便為激勵(lì)相容的。

因此，各級(jí)政府在保障社會(huì)性弱勢(shì)群體基本權(quán)益實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中應(yīng)遵從支出責(zé)任與事權(quán)相適配的原則合理界定財(cái)政支出范圍，鑒于在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，把公共財(cái)政支出范圍基本限定在“市場(chǎng)失靈”的領(lǐng)域，保障民生的財(cái)政支出范圍基本由教育、社會(huì)保障、就業(yè)、警察與治安服務(wù)、社會(huì)公共服務(wù)等幾方面組成。能夠得知，各級(jí)政府保障社會(huì)性弱勢(shì)群體基本權(quán)益訴求的財(cái)政支出并不涉及到全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的領(lǐng)域之中，其目標(biāo)是完善市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置的作用，而不是將其取代。

并且，中央與地方政府保障社會(huì)性弱勢(shì)群體基本權(quán)益實(shí)現(xiàn)的責(zé)任劃分是一個(gè)綜合性的復(fù)雜問(wèn)題，不是非此即彼的關(guān)系，而是在不同層級(jí)和水平上進(jìn)行的管理、支持和執(zhí)行的問(wèn)題。首先，中央政府擁有絕對(duì)的人力資源、財(cái)政資金、信息和統(tǒng)籌優(yōu)勢(shì)，因而應(yīng)該承擔(dān)更多的宏觀責(zé)任，例如立法推動(dòng)、制度設(shè)計(jì)、管理監(jiān)督;相對(duì)而言，保障社會(huì)性弱勢(shì)群體基本權(quán)益的具體執(zhí)行和實(shí)施等微觀責(zé)任應(yīng)由地方政府來(lái)承擔(dān)。其次，中央與地方對(duì)社會(huì)性弱勢(shì)群體基本權(quán)益實(shí)現(xiàn)的責(zé)任劃分基礎(chǔ)是政府能力和政府財(cái)力，根據(jù)事權(quán)與支出責(zé)任相統(tǒng)一的原則，中央政府應(yīng)該從法律和制度上保障社會(huì)性弱勢(shì)群體的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，確立其平等、參與、共享的權(quán)利基礎(chǔ)，規(guī)范保障其基本權(quán)益實(shí)現(xiàn)的預(yù)算方向和規(guī)模，撥付財(cái)政資金支持社會(huì)性弱勢(shì)群體事業(yè)發(fā)展。而地方政府則應(yīng)切實(shí)貫徹和落實(shí)國(guó)家的社會(huì)性弱勢(shì)群體事業(yè)發(fā)展政策，完善其保障制度和管理漏洞，充分發(fā)揮地方政府實(shí)務(wù)性和靈活性的優(yōu)勢(shì)。第三，因各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，直接影響地方政府保障能力建設(shè)，此時(shí)，應(yīng)該由中央和貧困地區(qū)共同承擔(dān)社會(huì)性弱勢(shì)群體基本權(quán)益實(shí)現(xiàn)的保障責(zé)任，或者由中央和地方政府向貧困地區(qū)進(jìn)行財(cái)政資源轉(zhuǎn)移支付，消除起點(diǎn)上的不公平，保障其生存權(quán)，發(fā)展權(quán)，尤其是發(fā)展權(quán)。

三、強(qiáng)化我國(guó)弱勢(shì)群體基本權(quán)益實(shí)現(xiàn)的政府責(zé)任之建議

（一）中央與地方應(yīng)劃分清楚彼此的責(zé)任

首先，社會(huì)性弱勢(shì)群體基本權(quán)益的實(shí)現(xiàn)過(guò)程屬于公共產(chǎn)品范疇，所以具有收益的地方性特點(diǎn)，大多數(shù)公共服務(wù)應(yīng)由最能取得收益，最貼近公眾的地方政府來(lái)提供。而中央應(yīng)承擔(dān)更多諸如立法推動(dòng)，制度設(shè)計(jì)等宏觀方面的責(zé)任，從法律和制度層面上保障社會(huì)性弱勢(shì)群體的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。

并且，根據(jù)樓繼偉關(guān)于如何分配各級(jí)政府之間的職能的第二條標(biāo)準(zhǔn)信息處理的復(fù)雜性，對(duì)于社會(huì)性弱勢(shì)群體基本權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，無(wú)論是就業(yè)，教育還是醫(yī)療方面，各地之間的實(shí)際情況都不可能完全相同，如果直接讓中央政府去保障社會(huì)性弱勢(shì)群體基本權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，那么信息的處理肯定會(huì)相當(dāng)復(fù)雜，會(huì)造成很多信息不對(duì)稱的事項(xiàng)，而地方政府熟悉基層事務(wù)，相比中央政府更易識(shí)別信息的不對(duì)稱。因此，在保障社會(huì)性弱勢(shì)群體基本權(quán)益的實(shí)現(xiàn)時(shí)，具體的各項(xiàng)事項(xiàng)應(yīng)該以地方政府為主導(dǎo)，大大提高保障的效率。

（二）完善轉(zhuǎn)移支付制度

根據(jù)以上討論分析，完善轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)行橫向與縱向相結(jié)合的轉(zhuǎn)移方式，由于社會(huì)性弱勢(shì)群體中很大的一部分都具有外溢性，流動(dòng)量比較得大，應(yīng)該從上級(jí)向下級(jí)政府縱向的轉(zhuǎn)移支付為主，地區(qū)間的轉(zhuǎn)移支付作為橫向轉(zhuǎn)移起到輔助的作用。

（三）創(chuàng)新財(cái)政投入機(jī)制

在劃分好中央與地方的責(zé)任后，在保障社會(huì)性弱勢(shì)群體基本權(quán)益的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，在相應(yīng)的財(cái)政投入過(guò)程中，可以充分利用信息化管理模式，大大提高相應(yīng)的效率。

并且，構(gòu)建整合社會(huì)公共資源，確保政府保障能力提升的公共服務(wù)體系架構(gòu)，可以依托“國(guó)民基礎(chǔ)社會(huì)保障包”制度。所謂“國(guó)民基礎(chǔ)社會(huì)保障包”，其內(nèi)容包括：用名義賬戶制統(tǒng)一各類人群的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌：醫(yī)保參保補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)“費(fèi)隨人走”，人口跨行政區(qū)流動(dòng)時(shí)補(bǔ)貼由上級(jí)政府承擔(dān)。這些待遇都記錄到統(tǒng)一的個(gè)人社會(huì)保障卡中，全民均可享受。社會(huì)保障卡具有補(bǔ)貼結(jié)算功能，并實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍的可攜帶。結(jié)合此項(xiàng)制度，對(duì)于社會(huì)性弱勢(shì)群體，設(shè)計(jì)并實(shí)施由中央和省級(jí)政府承擔(dān)責(zé)任的均等化預(yù)算約束，通過(guò)架構(gòu)“增能型”公共服務(wù)體系保障其基本權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。