李 曌，魏曉卓，邵煒?biāo)?/p>

1.江蘇科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江蘇 鎮(zhèn)江 212003

2.鎮(zhèn)江市審計(jì)局，江蘇 鎮(zhèn)江 212000

黨的十九大報(bào)告首次提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”時(shí)，明確要求要“完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度”。事實(shí)上，作為一項(xiàng)制度存在形式，我國的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度是進(jìn)入21世紀(jì)以來才逐步形成的，主要包括農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等一系列政策，成為獨(dú)具特色的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，對于保證糧食安全、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、維護(hù)農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定等均發(fā)揮了重大作用，也為實(shí)施鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。然而，由于近年來國內(nèi)外農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢發(fā)生了很大變化，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度也面臨許多新的情況及問題，必須不失時(shí)機(jī)地對農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度中的不適應(yīng)新形勢發(fā)展要求的部分進(jìn)行改革與完善。鑒于農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度包含多項(xiàng)內(nèi)容，本文僅探析農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策等存在的問題，并相應(yīng)地提出完善以上三項(xiàng)內(nèi)容的意見與建議，以便有利于國家對農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)及與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)更好地相適應(yīng)。

一、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度存在的問題分析

（一）關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的問題

一般認(rèn)為，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策是我國農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度中最重要的內(nèi)容，而其又主要指自2004年以來陸續(xù)實(shí)施的種糧直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼等四項(xiàng)，并于2016年將前三項(xiàng)合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼。自實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策后，對提高糧食產(chǎn)量等發(fā)揮了巨大作用。然而，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在實(shí)施過程中，也存在一些問題，主要表現(xiàn)為：第一，補(bǔ)貼金額仍然較低。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料等漲價(jià)幅度較大的情況下，農(nóng)民實(shí)際得到的補(bǔ)貼依然是“杯水車薪”，不足以抵消農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料等成本的增加。另外，各個(gè)地方的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與辦法不太一致，農(nóng)民的種糧效益相對低下，種糧積極性難以得到真正的提高。第二，可能存在著種糧補(bǔ)貼面積申報(bào)不實(shí)的情況。現(xiàn)在糧食補(bǔ)貼主要應(yīng)根據(jù)種糧實(shí)際面積來申報(bào)，但由于基層工作人員數(shù)量有限，基本上按照農(nóng)民自行申報(bào)的承包地面積，對其內(nèi)非種糧的部分一般也不進(jìn)行核減，甚至對于那些已經(jīng)撂荒的或者已無種糧條件等的土地也納入了補(bǔ)貼范圍，人為因素影響較大。第三，種糧面積和主體的審核或把關(guān)存在缺陷。雖然政策要求誰種糧誰得補(bǔ)貼，但實(shí)際操作難度較大，各地一般按照農(nóng)戶承包地面積計(jì)發(fā)，相關(guān)主管部門沒有時(shí)間及精力確切審核上報(bào)面積。另外，現(xiàn)實(shí)中存在許多土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，在糧食補(bǔ)貼發(fā)放到基層的過程中，基層如果把關(guān)不嚴(yán)，也極易將有限的糧食補(bǔ)貼資金發(fā)給承包戶而不是實(shí)際的種糧戶，影響發(fā)展糧食適度規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶的種糧積極性。第四，補(bǔ)貼未能突出重點(diǎn)且創(chuàng)新性不夠。現(xiàn)有補(bǔ)貼基本上實(shí)行的是按承包地面積等發(fā)放的普惠式收入性補(bǔ)貼，而對于那些能自覺提升耕地地力、有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境、發(fā)展糧食適度規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶及其農(nóng)機(jī)具購置等行為，未能加大補(bǔ)貼力度或新增補(bǔ)貼。第五，存在資金發(fā)放層層拖延的現(xiàn)象，政策實(shí)施也缺乏有效的監(jiān)督等[1]。因此，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策這一農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，顯得尤為緊迫與重要。

（二）關(guān)于糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策的問題

糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策主要是指自2004年以來陸續(xù)實(shí)施的糧食最低收購價(jià)及糧油臨時(shí)收儲政策等，前者主要適用于糧食主產(chǎn)區(qū)的稻谷與小麥，而后者的政策指向是東北、內(nèi)蒙古的玉米與大豆以及湖北、四川等油菜產(chǎn)區(qū)的油菜籽，它們均由政策執(zhí)行主體負(fù)責(zé)具體實(shí)施事宜。雖然最低收購價(jià)及政策性收儲價(jià)有利于糧食安全和農(nóng)民增收，避免了“谷賤傷農(nóng)”，但其顯然缺乏彈性，有時(shí)明顯滯后于國內(nèi)外市場供求及價(jià)格的變化，造成供求結(jié)構(gòu)的失衡，致使整個(gè)糧食產(chǎn)業(yè)鏈缺乏活力與效益。實(shí)際運(yùn)行與政策初衷漸行漸遠(yuǎn)，最低收購價(jià)不再是“最低價(jià)”，臨時(shí)收儲也不再“臨時(shí)”，市場機(jī)制難以發(fā)揮作用，帶來諸多問題，比如糧食庫存巨大、市場競爭力下降、加工企業(yè)虧損、財(cái)政不堪重負(fù)等[1]。2014年國家取消新疆棉花、東北和內(nèi)蒙古大豆臨時(shí)收儲，進(jìn)行目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)；2014年對食糖、2015年對油菜籽收儲也進(jìn)行了改革；2016年取消了玉米臨時(shí)收儲，但仍繼續(xù)執(zhí)行稻谷和小麥的最低收購價(jià)政策。由于近期作為主要口糧的稻谷和小麥的最低收購價(jià)仍然偏高，加之收購量并不封頂?shù)仍颍矊?dǎo)致了倉容不足、稻強(qiáng)米弱和麥強(qiáng)面弱、加工企業(yè)生存艱難、財(cái)政負(fù)擔(dān)重等問題[2]。所以，迫切需要改革與完善糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策，以保護(hù)農(nóng)民利益，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)。

（三）關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的問題

我國是世界上遭受農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害較為嚴(yán)重的國家之一，但長期以來農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展滯后。近年來，我國已經(jīng)開始意識到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)業(yè)支持保護(hù)中的重要性，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為有效分散現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)的重要工具和助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障手段，其在農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度中的地位和權(quán)重應(yīng)該得到大幅提高，因此我國適時(shí)建立了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度[3]。尤其是自2007年啟動農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)以來，我國初步形成了多功能的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。然而，“大國小農(nóng)、人多地少”仍是我國基本國情，況且當(dāng)前農(nóng)業(yè)需要補(bǔ)貼的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)較多，國家尚不具備全面、大規(guī)模補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)的能力[4]。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)當(dāng)前還存在以下主要問題：地方財(cái)政配套資金困難，拖期現(xiàn)象嚴(yán)重；農(nóng)民參保積極性不高，保險(xiǎn)面不穩(wěn)定；保險(xiǎn)公司還存在一定程度的“懼農(nóng)”心理等[5]。因此，加快構(gòu)建適合我國國情的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，既是完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的客觀需求，也是服務(wù)好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)。

二、完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的對策探析

（一）完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的對策

當(dāng)前的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策應(yīng)當(dāng)在保持連續(xù)性與穩(wěn)定性的同時(shí)，調(diào)整改進(jìn)“黃箱政策”，逐步擴(kuò)大“綠箱政策”的實(shí)施規(guī)模和范圍，完善更具針對性與靈活性且符合國際規(guī)則的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策[6]。一是在糧種、化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料漲價(jià)的情況下，在政策允許及適應(yīng)規(guī)則范圍內(nèi)，整體加大補(bǔ)貼力度[1]。同時(shí)，各地可以根據(jù)其具體情況，規(guī)范補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及辦法。二是借助信息化成果發(fā)放補(bǔ)貼。比如可以運(yùn)用信息遙感技術(shù)全面采集種植業(yè)數(shù)據(jù)，依托種植業(yè)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)發(fā)放補(bǔ)貼[2]。而實(shí)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，若通過這種方式取得了種糧補(bǔ)貼，應(yīng)當(dāng)在流轉(zhuǎn)費(fèi)中自覺扣除，以維護(hù)實(shí)際種糧戶的利益，提高其發(fā)展糧食適度規(guī)模經(jīng)營的積極性。三是創(chuàng)新補(bǔ)貼形式。增加有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)貼，進(jìn)一步推進(jìn)化肥、農(nóng)藥減量增效，廣泛開展生物農(nóng)藥、有機(jī)肥使用等；而對于有利于提升耕地地力的農(nóng)戶，如自覺進(jìn)行輪作休耕、深松整地、秸稈還田、殘膜回收利用等繼續(xù)加大補(bǔ)貼力度。另外，對于農(nóng)業(yè)科研及技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、實(shí)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的給予一定的支持[3]。四是實(shí)行重點(diǎn)補(bǔ)貼。支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼要重點(diǎn)向種糧大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜，并通過貼息、現(xiàn)金直補(bǔ)等多種方式，解決其“融資難、融資貴”，推進(jìn)多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度提供“助推器”[6]；繼續(xù)完善農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼，推進(jìn)農(nóng)業(yè)全程機(jī)械化。五是簡化補(bǔ)貼申請、審核及發(fā)放流程，健全監(jiān)督體系，確保糧食補(bǔ)貼及時(shí)準(zhǔn)確地發(fā)放給實(shí)際一線種糧戶。

（二）完善糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策的對策

現(xiàn)階段對于該項(xiàng)政策，政府宜按“價(jià)補(bǔ)分離、市場定價(jià)及主體多元”的改革方向，分品種繼續(xù)探索，著力走出一條兼顧農(nóng)民利益、農(nóng)業(yè)發(fā)展和財(cái)政負(fù)擔(dān)、政策執(zhí)行的新路子。比如：目前仍需堅(jiān)持并完善稻谷、小麥最低收購價(jià)政策，即可以保留稻谷、小麥最低收購價(jià)格政策框架，但要降低最低收購價(jià)水平，降到正常市場價(jià)格的80%左右，主要是起“托底”作用，特殊情況下才啟用[7]。事實(shí)上，從2014年開始，國家下調(diào)了稻谷最低收購價(jià)。2018年，作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的開局之年，國家首次調(diào)低小麥、繼續(xù)調(diào)低稻谷最低收購價(jià)。2019年繼續(xù)調(diào)低小麥最低收購價(jià)，維持稻谷最低收購價(jià)。同時(shí)，為了防止出現(xiàn)賣糧難等情況的發(fā)生，可以引導(dǎo)具有資質(zhì)的多元市場主體入市收購。為了保障貧困地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品不愁賣，農(nóng)民增收多條路，力爭實(shí)現(xiàn)所有具備條件的國家級貧困縣電子商務(wù)全覆蓋。糧食庫存不宜超過年消費(fèi)量的40%[2]，要多措并舉去庫存，如定向、包干銷售及拍賣機(jī)制等消化庫存；實(shí)施坡地退耕還林還草、好地輪作休耕、秸稈還田等，將“藏糧于庫”變?yōu)椤安丶Z于地”及“藏糧于技”。要推進(jìn)農(nóng)業(yè)由增產(chǎn)轉(zhuǎn)向提質(zhì)，加快國內(nèi)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，積極發(fā)展綠色、健康、安全、緊缺的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，逐步替代“大路貨”[2]，引導(dǎo)農(nóng)民種植高品質(zhì)水稻、小麥等。

（三）完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的對策

根據(jù)我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所面臨的現(xiàn)狀及問題，要充分認(rèn)識到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重要性，樹立“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)+鄉(xiāng)村振興”理念，圍繞新時(shí)代鄉(xiāng)村振興目標(biāo)進(jìn)行相應(yīng)改革。目前主要是持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)擴(kuò)面、增品、提標(biāo)。一是實(shí)現(xiàn)口糧等主要糧食作物全覆蓋；二是加快建立主要農(nóng)產(chǎn)品市場風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度；三是加快構(gòu)建多層次大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散制度。據(jù)此有建議指出可從補(bǔ)貼力度與農(nóng)戶類型兩個(gè)維度，來構(gòu)建包括商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等在內(nèi)的全方位、分層次的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系[4]。2019年中央一號文件還要求“推進(jìn)稻谷、小麥、玉米完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)和‘保險(xiǎn)+期貨’試點(diǎn)，探索對地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)實(shí)施以獎(jiǎng)代補(bǔ)試點(diǎn)”等。因此，要通過積極構(gòu)建與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)相適應(yīng)的全方位、多層次的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，更好地完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深度融合，有效助推鄉(xiāng)村振興工作。

三、結(jié)語

完善的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度對于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略至關(guān)重要。根據(jù)黨的十九大報(bào)告提出的關(guān)于“完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度”的精神以及2018年、2019年中央一號文件對“完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度”作出的系統(tǒng)部署，本文分析了農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度中有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策等存在的新情況、新問題，并據(jù)此相應(yīng)地提出了一些積極的思路與建議，以便更好地完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，從而使其能夠充分適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的客觀需求，爭取早日實(shí)現(xiàn)“農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富”的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)。