嚴(yán)榮

摘要：在目標(biāo)給定、手段自選、彈性激勵(lì)的政策運(yùn)行格局中，政策執(zhí)行者會(huì)綜合權(quán)衡各種固素做出試驗(yàn)性執(zhí)行的選擇。對(duì)于保障性住房建設(shè)，中央政府僅提出了明確的數(shù)量指標(biāo)要求，而對(duì)于具體的建設(shè)模式，卻只有相對(duì)模糊的政策規(guī)定。上海根據(jù)自身情況選擇了以大型居住社區(qū)為保障性住房建設(shè)重要戰(zhàn)體的方式。這些大型居住社區(qū)規(guī)模大、保障性住房占比高、所處位置偏遠(yuǎn)，這種試驗(yàn)探索取得了一定的積極效果，但也在城市規(guī)劃、社會(huì)管理方面帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：政策試驗(yàn);試驗(yàn)性執(zhí)行;上海;大型居住社區(qū)

中圖分類號(hào)：D035? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A

文章編號(hào)：1001-9138-（2019） 03-0032-41??? 收稿日期： 2019-01-12

有效的政策執(zhí)行是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和急劇轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于存在嚴(yán)重的信息不完全和不對(duì)稱問(wèn)題，政策執(zhí)行的背景較為復(fù)雜。為了在高度不確定的情境中推進(jìn)政策落實(shí)。政策執(zhí)行者會(huì)做出很多試驗(yàn)性的探索。與自上面下的試點(diǎn)安排相比，這些探索往往是政策執(zhí)行者綜合權(quán)衡各種因素主動(dòng)做出的選擇。深入分析政策執(zhí)行者的試驗(yàn)性探索行為及其機(jī)理，既能加深對(duì)政策執(zhí)行實(shí)踐的了解，也能拓寬政府行為研究的視野。

近年來(lái)，為了改善城鎮(zhèn)中低收入人群的居住困難問(wèn)題，國(guó)家加大了住房保障體系建設(shè)的力度不僅連續(xù)出臺(tái)有關(guān)住房保障的政策，面且將保障性住房建設(shè)的任務(wù)指標(biāo)層層分解，遂級(jí)考核。作為住房保障政策的執(zhí)行者，地方政府都根據(jù)自身情況建立并發(fā)展了相應(yīng)的保障體系。在政策實(shí)踐中，既有以租為主的模式，也有租售并舉的模式;既有以貨幣補(bǔ)貼為主的做法，也有以實(shí)物配租（售）為主的做法。為了梳理這些多樣化探索的形成機(jī)理，本文擬結(jié)合上海選擇以“大型居住社區(qū)"作為保障性住房建設(shè)重要載體的案例，探究地方政府的試驗(yàn)性執(zhí)行現(xiàn)象。

1問(wèn)題的提出

不少關(guān)注中國(guó)改革開放的海內(nèi)外研究者都認(rèn)為，在“摸著石頭過(guò)河”的轉(zhuǎn)型和發(fā)展歷程中，政策試驗(yàn)對(duì)于推進(jìn)制度變遷和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都起到了重要作用。但是，不同研究者分析中國(guó)政策試驗(yàn)的視角和基本結(jié)論有所差異。在藥明徑濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，有關(guān)中國(guó)政策試驗(yàn)的解釋大體可以分為種。

第一種解釋是從分權(quán)化改革后地方政府的利益形成出發(fā)，認(rèn)為中國(guó)的政策試驗(yàn)是行政分權(quán)和擴(kuò)大管轄權(quán)的結(jié)果。這種解釋的基本邏輯是，改革開放后的地方分權(quán)不僅賦予了地方政府處理轄區(qū)內(nèi)

經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理權(quán)限，而且形成了地方財(cái)政收益最大化的激勵(lì)機(jī)制，因而地方政府愿意且積極參與有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加地方財(cái)政收益的活動(dòng)中，為此也愿意積極推行政策試驗(yàn)和創(chuàng)新。

第二種解釋是從組織政治學(xué)視角出發(fā)，認(rèn)為中國(guó)的政策試驗(yàn)是某些政治群體為了擴(kuò)大改革開放的政治基礎(chǔ)、避免意識(shí)形態(tài)爭(zhēng)論、杜絕派系斗爭(zhēng)而做出的次優(yōu)選擇。這種解釋的基本邏輯是，由于改革是對(duì)利益格局的調(diào)整，為了減少阻力，決策者通過(guò)增量改革方式，擴(kuò)大輻射范圍，因而需要在許多全新的領(lǐng)域開展探索，為此引發(fā)了許多政策試驗(yàn)和創(chuàng)新。

第三種解釋從政策過(guò)程視角出發(fā)，認(rèn)為中國(guó)以試驗(yàn)為售礎(chǔ)的政策制定過(guò)程是經(jīng)濟(jì)騰飛中一個(gè)至關(guān)重要的機(jī)制。這種解釋的基本邏輯是，為了減少既有制度和利益格局的束縛，中國(guó)采取提高試驗(yàn)單位的行政地位、給子政策傾斜及增強(qiáng)試驗(yàn)單位政策自主性等方式激勵(lì)政策試驗(yàn)和創(chuàng)新，一旦政策試驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)成熟，就逐步向全國(guó)推廣。

這些解釋有助于增強(qiáng)對(duì)中國(guó)改革探索的理解，但已有研究的分析對(duì)象主要是各種自上面下的試點(diǎn)安排，包括改革試驗(yàn)區(qū).政策試點(diǎn)和試驗(yàn)性法規(guī)等。比如，有研究者梳理了中國(guó)改革開放以來(lái)各種試驗(yàn)性的法規(guī)和政策，通過(guò)統(tǒng)計(jì)得出，含有“暫行”“試行”“試驗(yàn)區(qū)”或“試點(diǎn)”字樣的法規(guī)占改革開放以米所頒布的所有經(jīng)濟(jì)類法規(guī)的30%以上。

事實(shí)上。除了這些自上面下，較為宏觀的試點(diǎn)安排外，更多的是地方或部門的主動(dòng)探索。這些探索很多是為了落實(shí)中央政府或上級(jí)政府提出的發(fā)展目標(biāo)或政策任務(wù)。政策執(zhí)行者根據(jù)自身情況，綜合權(quán)衡各種因素做出的選擇。這些多樣化的探索，并不一定都能取得預(yù)期成效，也并不都能獲得中央政府或上級(jí)政府的肯定、采納和推行更有甚者，在有些情形中，一些試驗(yàn)性執(zhí)行會(huì)被視為地方政府的選擇性執(zhí)行。是對(duì)有關(guān)政策精神的扭曲但是，這些自下面上的微觀試驗(yàn)更能體現(xiàn)政策實(shí)踐的復(fù)雜性和多維性，也更加值得引起關(guān)注。

2住房保障政策與試驗(yàn)性執(zhí)行

改革開放以來(lái)，中國(guó)的各級(jí)政策執(zhí)行者在經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)方面享有相對(duì)充分的自主權(quán)，但作為決策者的中央政府或上級(jí)政府通過(guò)干部任命和績(jī)效考核等方式強(qiáng)化了執(zhí)行者對(duì)政治激助的依賴，從面形成了經(jīng)濟(jì)事務(wù)分權(quán)與政治縱向控制緊密相連的一體化結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)在各個(gè)領(lǐng)城都有所體現(xiàn)，其中包括住房保障政策。

（1）目標(biāo)給定。對(duì)于政策執(zhí)行者的工作目標(biāo)，決策者會(huì)通過(guò)提要求。審批規(guī)劃、下發(fā)文件、分解指標(biāo)、簽訂目標(biāo)責(zé)任書等方式予以確定。以保障性安居工程建設(shè)為例，在《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》中，國(guó)家不僅提出了3600萬(wàn)套保障性安居工程的建設(shè)任務(wù)，面且將其作為一個(gè)新增設(shè)的約束性指標(biāo)，該任務(wù)指標(biāo)隨后酸層層分解，31個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）都在各自的國(guó)民經(jīng)請(qǐng)和社會(huì)發(fā)展“十二五"規(guī)劃中提出嬰加大保障房的建設(shè)和籌措。其中，有16個(gè)省級(jí)政府將其作為約束性指標(biāo)，另有一此省級(jí)政府明確提出“確保完成國(guó)家下達(dá)的保障性住房建設(shè)任務(wù)"。基于五年規(guī)劃提出的總量目標(biāo)，中央政府義將其分解為年度任務(wù)。每年以“國(guó)務(wù)院保障性安居工程協(xié)調(diào)小組"的名義與各省級(jí)政府簽訂《住房保障工作目標(biāo)責(zé)任書》，將全國(guó)的年度任務(wù)分配給各省級(jí)政府。隨后，省級(jí)政府、地（市）級(jí)政府也采取同樣方式將年度任務(wù)逐級(jí)分解。

（2）手段自選。為了緩解信息難題，提高公共服務(wù)的供給效率，決策者通過(guò)財(cái)權(quán)和事權(quán)下放，讓執(zhí)行者承擔(dān)起公共物品和公共服務(wù)供給的主要責(zé)任，激活了執(zhí)行者的利益動(dòng)機(jī)。由于難以事先知曉哪種政策手段是有效的或合適的，決策者一般只對(duì)政策手段的選擇提出原則性的要求，鼓勵(lì)執(zhí)行者積極探索和大膽試驗(yàn)。

以保障性住房建設(shè)為例，中央政府只是提出了數(shù)量和規(guī)模方面的要求，對(duì)如何實(shí)施并沒(méi)有明確規(guī)定。在有關(guān)保障性住房建設(shè)的各種規(guī)章和規(guī)范性文件中，中央政府較多使用原則性表述，而沒(méi)有明確要求集中建設(shè)或分散配建。比如《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》（建住保[2007] 258號(hào)）只是籠統(tǒng)地規(guī)定，“經(jīng)濟(jì)適用住房要統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局、配套建設(shè)，充分考慮城市低收入住房困難家庭對(duì)交通等基礎(chǔ)設(shè)施條件的要求，合理安排區(qū)位布局。但該辦法并沒(méi)有明確提出面向城市低收入住房困難家庭的經(jīng)濟(jì)適用住房主要通過(guò)配建方式籌措房源。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)[2011]45號(hào)）提出：“保障性住房實(shí)行分散配建和集中建設(shè)相結(jié)合。集中建設(shè)保障性住房，應(yīng)當(dāng)充分考慮居民就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)、出行等需要，加快完善公共交通系統(tǒng)，同步配套建設(shè)生活服務(wù)設(shè)施”?！冻擎?zhèn)住房保障條例（征求意見稿）》中也原則性地提出，“保障性住房的建設(shè)，可以采取在商品住房項(xiàng)目中配建的方式，也可以采取集中建設(shè)的方式”。

（3）彈性激勵(lì)。決策者保留干部任免和關(guān)鍵資源配置等政治激勵(lì)的設(shè)定權(quán)，通過(guò)官員任命、重大項(xiàng)目安排、稅收分享比例的確定、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，約束執(zhí)行者的行為取向，使其符合決策者給定的目標(biāo)導(dǎo)向。同時(shí)，通過(guò)號(hào)核不同執(zhí)行者的相對(duì)績(jī)效，促進(jìn)了地方或部門之間的競(jìng)爭(zhēng)。

以保障性住房建設(shè)為例，為了完成保障房的建設(shè)任務(wù)，地方政府普遍面臨較大的資金壓力，因而中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和政策優(yōu)惠就顯得特別重要。根據(jù)公開報(bào)道，在“十二五”期間，全國(guó)共計(jì)劃開工建設(shè)3730萬(wàn)套保障房。按照每套保障房

13萬(wàn)元造價(jià)（包括配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本）計(jì)算，共需5萬(wàn)億元的資金投入。除了各級(jí)財(cái)政投入外，地方政府仍需自行籌集約3萬(wàn)億元。為了籌集所需資金。地方政府必須通過(guò)相對(duì)績(jī)效獲得中央政府的支持。另外，國(guó)務(wù)院保障性安居工程協(xié)調(diào)小組每年都對(duì)地方政府的保障性住房建沒(méi)情況進(jìn)行督促檢查，并將落實(shí)情況列為對(duì)省級(jí)政府的考核和同責(zé)內(nèi)容。

（4）試驗(yàn)性執(zhí)行。理查德·馬特當(dāng)?shù)拢≧ichard Matland）以政策的沖突性和模糊性為維度，將政策執(zhí)行分成了四種情形：政策的沖突性和模糊性都低的稱之為行政性執(zhí)行;兩者都高的稱之為象征性執(zhí)行;沖突性高模糊性低的是政治性執(zhí)行;反之是試驗(yàn)性執(zhí)行。作為一項(xiàng)政策，雖然中央政府與地方政府對(duì)保障房建設(shè)在目標(biāo)、理念和方式上不完全一致，但沖突性程度不高;不過(guò)，對(duì)于保障房如何建設(shè)，中央政府給子的清晰信息相對(duì)較少，因而模糊性程度較高因此，按照馬特蘭德的“四分法”，地方政府會(huì)選擇試驗(yàn)性執(zhí)行的策略。在這種策略下，地方政府會(huì)執(zhí)行政策，但更會(huì)選擇對(duì)地方有利的方式去執(zhí)行。

在目標(biāo)給定、手段自選、彈性激勵(lì)的政策運(yùn)行格局中，大量試驗(yàn)性執(zhí)行具有明確的任務(wù)導(dǎo)向，因而在達(dá)成特定目標(biāo)方面的執(zhí)行力較強(qiáng)。但由于缺乏整體性和協(xié)調(diào)性，許多試驗(yàn)性執(zhí)行也帶來(lái)政策碎片化嚴(yán)重，政策之間的縫隙較大，政策的穩(wěn)定性較差等問(wèn)題。在住房保障領(lǐng)域，就突出表現(xiàn)為住房保障供應(yīng)模式過(guò)多、缺乏規(guī)范、變化過(guò)快等問(wèn)題。比如，不僅全國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的住房保障供應(yīng)模式，而且一個(gè)城市的供應(yīng)模式也會(huì)在短時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)重大調(diào)整。

3作為試驗(yàn)性執(zhí)行案例的，上海大型居住社區(qū)模式

對(duì)于保障性住房建設(shè)。中央政府僅提出了明確的數(shù)量指標(biāo)要求，面對(duì)于具體的建設(shè)模式，卻只有相對(duì)模糊的政策規(guī)定。為此，全國(guó)許多地方政府都根據(jù)自身實(shí)際做出了選擇，從而形成了各有差異的住房保障模式。上海根據(jù)自身情況選擇了以大型居住社區(qū)為保障性住房建設(shè)重要載體的方式，這是在高度不確定性的背錄下做出的政策試驗(yàn)。

3.1大型居住社區(qū)的發(fā)展歷程

上海早在2003年和2005單分兩批開展了保障性住房大型居住社區(qū)的規(guī)劃選址，主要包括寶山顧村、浦東曹路和原南匯的周康航、閔行浦江和君蓮、嘉定江橋、松江泗徑、青浦華新等。2008年又推進(jìn)了鋪東三林的規(guī)劃選址這些大型居住社區(qū)（在政策文本中一般被稱為“原選址基地大型居住社區(qū)”）的規(guī)劃總用地面積約19平方公里，規(guī)劃總建筑面積約2100萬(wàn)平方米，其中住房約1600萬(wàn)平方米。

2009年初，上海對(duì)重點(diǎn)建設(shè)的顧村。曹路、周康航、浦江、江橋和泗徑等大型居住社區(qū)原基地進(jìn)行了拓展選址，井增加了寶山祁連、嘉定云用、青浦諸光路站等大型居住社區(qū)的規(guī)劃選址。這些大型居住社區(qū)（在政策文本中一般被稱為“第一批規(guī)劃選址大型居住社區(qū)“）的規(guī)則總用地面積約28平方公里，規(guī)劃總建筑面積約2300萬(wàn)平方米，其中住房約1600萬(wàn)平方米。

2009年底至2010年，上海開展了新一輪大型居住社區(qū)規(guī)劃選址工作，共確定浦東民樂(lè)、奉賢南橋等23個(gè)有一定規(guī)模的大型居住社區(qū)，涉及9個(gè)區(qū)（縣）（包括寶山、嘉定、青浦、松江、金山、車賢、閔行、浦東和崇明）。這些大型居住社區(qū)（在政第文本中一般被稱為“第二批規(guī)劃選址大型居住社區(qū)"）的規(guī)劃總用地面積約105平方公里，其中住房約40平方公里，預(yù)計(jì)可建住房約6600萬(wàn)平方米。

經(jīng)過(guò)先后3次規(guī)劃選址，上海已經(jīng)確定為大型居住社區(qū)的數(shù)量為46個(gè)，規(guī)劃用地面積約152平方公里，約占全市建設(shè)用地總量的5%，占全市2014年底現(xiàn)狀城鎮(zhèn)住房用地的比例為27.7%;規(guī)劃居住人口規(guī)模約340萬(wàn)人，占2014年末全市常住人口的14%，占該年全市戶籍人口的24%;規(guī)劃新增住房總量約9800萬(wàn)平方米。占2014年底全市城鎮(zhèn)住房建筑總量的16%左右。這些數(shù)據(jù)表明，大型居住社區(qū)建設(shè)是上海近些年城市建設(shè)和發(fā)展的重要內(nèi)容，而且將對(duì)城市運(yùn)行和治理產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

如表1所示

3.2大型居住社區(qū)的主要特點(diǎn)

大型居住社區(qū)的特點(diǎn)主要表現(xiàn)為規(guī)模較大、保障性住房占比很高、所處位置較為偏遠(yuǎn)。

（1）社區(qū)規(guī)模大。以2010年陸續(xù)公示控制性詳細(xì)規(guī)劃的21個(gè)大型居住社區(qū)為例，占地面積最小的是1.95平方公里（青浦區(qū)徐涇北大型居住社區(qū)），最大的達(dá)到13.62平方公里（松江南站大型居住社區(qū)），平均約為5.3平方公里。與之相對(duì)應(yīng)，松江南站大型居住社區(qū)預(yù)計(jì)人住人口達(dá)到18.8萬(wàn)人，秦賢南橋東大型居住社區(qū)的預(yù)計(jì)人住人口則超過(guò)20萬(wàn)人，21個(gè)大型居住社區(qū)平均人住人口也達(dá)到10.6萬(wàn)人。如表2所示，

（2）保障性住房占比很高。在這21個(gè)大型居住社區(qū)中，有14個(gè)大型居住社區(qū)在所公示的控制性詳細(xì)規(guī)劃中列出了各類住房的建設(shè)數(shù)量或比例其中，包括動(dòng)遷安置住房，共有產(chǎn)權(quán)保障住房（經(jīng)濟(jì)適用住房）等在內(nèi)的各類保障性住房所占比例很高。平均為70%左右。占比最低的是64%（泰賢南橋東大型居住社區(qū)），占比較高的達(dá)到75%（包括浦東新區(qū)民樂(lè)大型居住社區(qū)、浦東滬通鐵路惠南站大型居住社區(qū)、松江區(qū)葉榭大型居住社區(qū)等）?？梢?，大型居住社區(qū)是上海保障性住房建設(shè)的重要載體。

（3）所處位置較為偏遠(yuǎn)。大型居佳社區(qū)分布于上海城市郊區(qū)的各個(gè)區(qū)域。從與市中心的空間距離看，相對(duì)較近的大型居住社區(qū)與市中心的直線距離在20公里左右，遠(yuǎn)的則達(dá)到50多公里。有些靠近新市鎮(zhèn)，有些則離鎮(zhèn)中心尚有較長(zhǎng)距離。

3.3大型居住社區(qū)發(fā)展的邏輯

面對(duì)目標(biāo)給定、手段自選和彈性激勵(lì)的格局，政策執(zhí)行者會(huì)綜合各種約束條件計(jì)算其損益情況，從而做出試驗(yàn)性的探索選擇。有研究者曾提出，“政策試驗(yàn)是一個(gè)處理不確定性（即無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)改革在一個(gè)快速變化的經(jīng)濟(jì)背最下產(chǎn)生的具體效果）和分歧（即政策制定者對(duì)于政能制定優(yōu)先順序的矛盾心態(tài)、曖昧態(tài)度，甚至感到迷惘）的可常辦法”。

（1）為了落實(shí)中央政府下達(dá)的保障性住房建設(shè)指標(biāo)，在現(xiàn)有政治激勵(lì)的制度安排中。上海公主要依靠新建方式籌措房源。根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，保障性住房的房源籌措方式主要有新建、改建、收購(gòu)、配建等方式。但從上海的保障性住房資源配置情況看，只有依靠新建方式才能完成中央政府下達(dá)的數(shù)量指標(biāo)。根據(jù)《上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要（2011-2015年）》，上海在五年時(shí)間內(nèi)預(yù)計(jì)新增供應(yīng)各類保障性住房100萬(wàn)套（間）左右，并且將其作為改善社會(huì)民生的一個(gè)約束性指標(biāo)。但是，與全國(guó)大多數(shù)省市相比，上海的存量保障性住房較少。2010年上海市享受住房保障（包括“租賃廉租住房"和“購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房”兩類）的家庭數(shù)量是19128戶。面2000年的規(guī)模（只有“購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房”一類）有20412戶。據(jù)此可以推斷，在2000年至2010年的10年間，上海的存量保障性住房數(shù)量不僅沒(méi)有增加，反面在減少。因而，“十二五”籌措保障性住房的指標(biāo)對(duì)上海而言具有較大挑戰(zhàn)

為了增加房源供給，上海也探索了在普通商品住房中配建一定比例的保障性住房。根據(jù)公開報(bào)道，自《上海市經(jīng)濟(jì)適用住房配建暫行意見》（滬府[2010]46號(hào)）頒布實(shí)施以來(lái)，按照商品住房用地不少于5的比例配建保障房，全市在兩年左右的時(shí)間里共配建保障房約27萬(wàn)平方米，占全市2011年保障房建設(shè)量的1.6%。可見，完全依靠配建很難在短時(shí)間內(nèi)完成中央政府下達(dá)的保障性住房籌措任務(wù)。

（2）為了實(shí)現(xiàn)地方利益最大化，在現(xiàn)有財(cái)政分權(quán)的制度安排中，上海會(huì)將保障性住房規(guī)劃選址在城市邊緣區(qū)域。在上海所構(gòu)建的住房保障體系中，保障性住房主要包括廉租住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房（對(duì)應(yīng)于國(guó)家政策規(guī)定中的“經(jīng)濟(jì)適用住房”，但實(shí)行保障對(duì)象與政府委托機(jī)構(gòu)按份共有的做法）、公共租賃住房、征收安置住房（曾先后使用過(guò)“配套商品房”、“動(dòng)遷安置住房”等名稱）。在這幾類保障性住房中，除征收安置住房外，其他3種保障性住房的用地一般采用無(wú)償劃撥方式供應(yīng)。劃撥供應(yīng)意味著地方政府要讓渡出一部分本可以獲得的土地出讓收益，這也就意味著會(huì)減少地方政府的財(cái)政收入總額。另外，由于級(jí)差地租的因素，不同區(qū)城土地出讓的價(jià)格存在差異，一般情況下中心城區(qū)的土地出讓單價(jià)會(huì)更高。因而，為了盡量減少土地出讓收入的損失，相比中心城區(qū)，地方政府會(huì)更感意將保障性住房用地規(guī)劃選址在城市郊區(qū)和邊緣區(qū)域。

除了減少損失，地方政府還希望通過(guò)引導(dǎo)人口流動(dòng)帶動(dòng)邊緣區(qū)域的發(fā)展。通過(guò)在城市邊緣區(qū)域建造保障性住房，將中心城區(qū)的保障對(duì)象導(dǎo)人到保障性住房居住區(qū)，一方面能盤整出中心城區(qū)的優(yōu)質(zhì)土地資源，另一方面能通過(guò)人口聚居和配套設(shè)施的建設(shè)帶動(dòng)邊緣區(qū)域的發(fā)展，相比城市自然發(fā)展進(jìn)程，利用保障性住房建設(shè)和住房保障對(duì)象的大量導(dǎo)入，邊緣區(qū)域的發(fā)展進(jìn)度明顯加快。隨著居住區(qū)人口不斷增加以及各種配套設(shè)施逐步完善，邊緣區(qū)域的土地出讓單價(jià)也會(huì)逐漸上漲，從而形成地方財(cái)政收入增長(zhǎng)的來(lái)源渠道。

（3）為了彌補(bǔ)可用資源的相對(duì)不足，在現(xiàn)有保障性住房融資的政策框架下，上海會(huì)選擇讓國(guó)有企業(yè)集中建設(shè)保障性住房。上海不僅面臨土地資源的緊約束，而且與其他地方一樣，保障房建設(shè)的資金壓力較大。首先，由于可用土地資源較少，必須集約用地。在2010年批復(fù)的《上海市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》中，預(yù)計(jì)“至2020年全市建設(shè)用地298100公頃，占全市土地總面積的36.18%"。但根據(jù)全國(guó)第一次土地調(diào)查獲取的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)（2009年底），上海建設(shè)用地規(guī)模距規(guī)劃控制值已非常接近，在有些區(qū)甚至突破規(guī)劃值。其次，為了緩解保障房建設(shè)的資金壓力，需要讓國(guó)有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)扮演地方融資平臺(tái)的角色。在保障房建設(shè)過(guò)程中，地方政府一方面在土地、稅收等方面給予優(yōu)惠，另一方面組織金融力量支持國(guó)有企業(yè)建設(shè)保障房，從而減少對(duì)財(cái)政資金的過(guò)度依賴。但是，相對(duì)市場(chǎng)化商品房開發(fā)，保障房開發(fā)的預(yù)期利潤(rùn)率較低，要激勵(lì)國(guó)有房地產(chǎn)企業(yè)參與保障房建設(shè)，一種可行的選擇就是集中建設(shè)。因?yàn)橹挥性诩薪ㄔO(shè)的模式下，國(guó)有房地產(chǎn)企業(yè)才有可能通過(guò)配套商業(yè)設(shè)施的出租或出售獲得一定的商業(yè)回報(bào)。

上海的保障性住房建設(shè)一直以國(guó)有企業(yè)為主要力量，特別是在2009年正式提出“大集團(tuán)對(duì)口大基地”的建設(shè)管理模式。具體而言，當(dāng)時(shí)確定上海市屬的五大集團(tuán)分別負(fù)責(zé)開發(fā)建設(shè)幾個(gè)主要的大型居住社區(qū)：上海地產(chǎn)（集團(tuán)）有限公司對(duì)口寶山顧村保障房基地和浦東曹路保障房基地;上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司對(duì)口松江泗涇保障房基地;上海市建工集團(tuán)對(duì)口浦東周康航保障房基地;上海城建（集團(tuán)）公司對(duì)口閔行浦江保障房基地;上海綠地集團(tuán)對(duì)口嘉定江橋保障房基地。

（4）為了減少?zèng)Q策成本，在現(xiàn)有公共決策體制中，上海會(huì)選擇大型社區(qū)的建設(shè)管理模式。作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃中新增設(shè)的約束性指標(biāo)，保障性住房建設(shè)對(duì)于地方政府而言是全新的任務(wù)。盡管指標(biāo)數(shù)量已經(jīng)確定，但如何落實(shí)仍需地方政府權(quán)衡。對(duì)于此項(xiàng)任務(wù)，地方政府做出決策面臨的約束條件主要有幾個(gè)方面：預(yù)期不確定、決策周期非常短、地方政府相對(duì)績(jī)效的競(jìng)爭(zhēng)壓力較大。由于住房保障體系仍處于創(chuàng)建階段，無(wú)論是體系框架還是政策工具，都有諸多不確定性，地方政府對(duì)于保障性住房建設(shè)及其發(fā)展趨向缺乏相對(duì)明確的預(yù)期。但是，地方政府又必須快速行動(dòng)起來(lái)，否則在五年規(guī)劃的周期內(nèi)難以完成任務(wù)，而這種情形對(duì)于面臨相對(duì)績(jī)效考核壓力的地方政府而言是不利的。為了減少?zèng)Q策的搜尋成本，盡快采取措施落實(shí)完成相關(guān)指標(biāo)，地方政府會(huì)根據(jù)實(shí)際情況從可行的備選方案中做出相對(duì)滿意的選擇，其中就包括借鑒和復(fù)制以往相對(duì)成功的經(jīng)驗(yàn)做法。

上海在歷史上有新村建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)。新中國(guó)成立后，為了解決產(chǎn)業(yè)工人的居住困難，上海規(guī)劃建設(shè)了一批工人新村，如曹楊新村和彭浦新村等。“這批工人住宅，主要分布在滬東、滬西、滬南工廠區(qū)附近的9個(gè)地方，占地4000多畝”。20 世紀(jì)70年代末，為了彌補(bǔ)住房建設(shè)的歷史欠賬，緩解返城知青的住房困難問(wèn)題，又規(guī)劃建設(shè)了一批新村，如田林新村和曲陽(yáng)新村等。20世紀(jì)90年代，為了改善普通市民的居住條件，提高居住區(qū)的配套設(shè)施水平，再一次規(guī)劃建設(shè)了一批規(guī)模較大的住宅小區(qū)，如古美新村和真新新村等?？梢哉f(shuō)，在上海住房發(fā)展的每一個(gè)重要?dú)v史階段，都曾規(guī)劃建設(shè)了一批具備一定規(guī)模的居住小區(qū)。因而，在建立健全住房保障體系、大規(guī)模建設(shè)保障性住房的關(guān)鍵時(shí)期，上海選擇大型居住社區(qū)作為重要載體有其歷史經(jīng)驗(yàn)可循。

3.4? 試驗(yàn)性執(zhí)行的效果

由于大多數(shù)試驗(yàn)性執(zhí)行是為完成特定任務(wù)指標(biāo)而做出的選擇，這種特性使其一方面能較好地實(shí)現(xiàn)以指標(biāo)為主要標(biāo)志的特定目標(biāo)，但另一方面也會(huì)帶來(lái)政策協(xié)調(diào)性不強(qiáng)、穩(wěn)定性不夠等問(wèn)題。選擇大型居住社區(qū)作為保障性住房建設(shè)的重要載體，使上海能在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成中央下達(dá)的保障性住房建設(shè)籌措任務(wù)，但引發(fā)了城市規(guī)劃，社會(huì)管理等方面的矛盾。

（1）基本完成國(guó)家下達(dá)的任務(wù)。根據(jù)公開報(bào)道，上海市在“十二五”時(shí)期共建設(shè)籌措87.8萬(wàn)套保障性住房，其中大型居住社區(qū)所供應(yīng)的保障性住房約占2/3。通過(guò)較大規(guī)模地新建保障性住房，上海居民的住房困難問(wèn)題得到了較大緩解。截至“十二五"期末，上海有將近100萬(wàn)戶居民享受了住房保障，占全市戶籍家庭總戶數(shù)的18%左右。對(duì)于住房?jī)r(jià)格不斷快速上漲的特大城市而言，這是非常顯著的成績(jī)。

（2）城市規(guī)劃面臨重大調(diào)整。在編制《上海市城市總體規(guī)劃（1999-2020）》時(shí)，國(guó)家對(duì)保障性住房建設(shè)尚無(wú)明確的任務(wù)要求，因而在該規(guī)劃中，沒(méi)有提出大型居住社區(qū)的概念和布局方案，而是重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)發(fā)展城市郊區(qū)的新城和新市鎮(zhèn)希望通過(guò)相關(guān)政策引導(dǎo)中心城區(qū)人口向新城和新市鎮(zhèn)遷移，從而降低中心城區(qū)的人口密度，促進(jìn)郊區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

在國(guó)家提出保障性住房建設(shè)的任務(wù)要求后，上海先后開展了3次大型居住社區(qū)的規(guī)劃選址。如前所述，出于地方利益等方面的考慮，這些大型居住社區(qū)普遍離郊區(qū)新城和新市鎮(zhèn)較遠(yuǎn)，這就造成兩方面后果：一是城市總體規(guī)劃布局要根據(jù)這些大型居住社區(qū)的選址進(jìn)行調(diào)整，這不僅在一定程度上打亂了原規(guī)劃的發(fā)展安排，也影響到規(guī)劃的穩(wěn)定性;二是隨著一些大型居住社區(qū)的陸續(xù)啟用，大量住房保障對(duì)象人住，從中心城區(qū)遷移出來(lái)的人口進(jìn)入了大型居住社區(qū)，而沒(méi)有進(jìn)入原規(guī)劃所安排的郊區(qū)新城和新市鎮(zhèn)，使得郊區(qū)新城和新市鎮(zhèn)發(fā)展不足，公共配套資源閑置浪費(fèi)，而大型居住社區(qū)的公共配套資源卻較為緊張，形成了資源配置的錯(cuò)位。

政策執(zhí)行者的試驗(yàn)性探索并不一定都能被決策者所采納、推廣。在住房保障領(lǐng)域，由于全國(guó)住房發(fā)展形勢(shì)出現(xiàn)了新情況和新問(wèn)題，中央政府對(duì)住房保障工作提出了新的要求和部署，即“住房保障實(shí)行實(shí)物保障與貨幣補(bǔ)貼并舉，有條件的地區(qū)逐步轉(zhuǎn)向以租賃補(bǔ)貼為主”，而且還提出“各地不再新建公共租賃住房”。這些政策調(diào)整對(duì)以大型居住社區(qū)為主要載體的保障性住房建設(shè)模式將產(chǎn)生重大影響。

（3）社會(huì)管理面臨重大挑戰(zhàn)。住房保障體系的建立健全既是一個(gè)系統(tǒng)工程，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的許多方面都息息相關(guān)，又是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，涉及建設(shè)、分配、供應(yīng)、管理、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、退出、社區(qū)發(fā)展等諸多環(huán)節(jié)。其中，保障性住房的建設(shè)僅僅是一個(gè)起步階段，而且是相對(duì)較容易完成任務(wù)指標(biāo)的工作。隨著住房保障對(duì)象被大規(guī)模地安置到分布于城市邊緣區(qū)域的各個(gè)大型居住社區(qū)，后續(xù)的管理問(wèn)題將會(huì)逐漸凸顯。根據(jù)對(duì)已啟用的幾個(gè)大型居住社區(qū)的調(diào)研情況看，目前已經(jīng)暴露出的突出矛盾主要包括：大型居住社區(qū)規(guī)劃建設(shè)與后續(xù)管理存在脫節(jié)現(xiàn)象，比如，大多數(shù)公建配套設(shè)施的規(guī)劃都采用以人口規(guī)模為依據(jù)、主要適用于商品住房小區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有考慮到以保障性住房為主的大型居住社區(qū)的特征，使得設(shè)施配置與居民需求不相匹配;基層社區(qū)管理與服務(wù)的行政資源相對(duì)緊張，比如，由于大型居住社區(qū)人住人口較為集中，使得目前的基層社區(qū)管理和服務(wù)半徑偏大，平均每個(gè)居委會(huì)下轄約1500戶居民，行政資源相對(duì)不足使得管理工作的難度大大增加;人口導(dǎo)人區(qū)域基層政府的財(cái)政壓力較大，如果缺乏長(zhǎng)期可持續(xù)的財(cái)政支持機(jī)制，大型居住社區(qū)的運(yùn)行和管理將面臨嚴(yán)重的資金瓶頸，對(duì)入住居民的生活也將帶來(lái)較大影響。

另外，大量住房保障對(duì)象集中居住于城市邊緣區(qū)域，容易帶來(lái)諸如犯罪率增高、群體沖突、管理失序等社會(huì)問(wèn)題。有研究者曾分折過(guò)歐美國(guó)家出現(xiàn)的“貧民窟"現(xiàn)象，“在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，由于低收入人群聚居在一起，相應(yīng)的生活，教育等配套設(shè)施的缺乏。生活不如意，子女的教育缺乏。與其他階層交流的既乏等等原因的積累，會(huì)助長(zhǎng)這些無(wú)助、失望的情緒，促使仇富心理滋生，導(dǎo)致社會(huì)的分裂以及偷盜.吸毒等犯罪行為產(chǎn)生”。對(duì)于習(xí)慣從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度看待和解決問(wèn)題的地方政府面言，這將會(huì)在今后的城市運(yùn)行中持續(xù)地考驗(yàn)其治理能力。

4? 結(jié)論與討論

隨著改革的深入推進(jìn)，中國(guó)逐步形成了經(jīng)濟(jì)事務(wù)分權(quán)與政治縱向控制緊密相連的一體化結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)中，公共政策運(yùn)行的基本格局是政策目標(biāo)由上級(jí)政府給定，政策手段由執(zhí)行者自選，決策者對(duì)執(zhí)行者提供彈性激勵(lì)。面對(duì)這種格局，政策執(zhí)行者愛做出大量試驗(yàn)性探索，這些政策試驗(yàn)具有微觀性、日常性、復(fù)雜性和多維性等特征。

在住房保障領(lǐng)域。由于中央政府只提出了明確的數(shù)量指標(biāo)要求，對(duì)于建設(shè)模式僅做出了相對(duì)模糊的規(guī)定。為此，上海結(jié)合自身實(shí)際選擇了以大型居住社區(qū)為主要我體的保障性住房建設(shè)模式這些大型居住社區(qū)規(guī)模大、保障性住房占比高，所處位置偏遠(yuǎn)，這種試驗(yàn)探索取得了一定的積極效果，但也在城市規(guī)劃、社會(huì)管理方面帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

試驗(yàn)性執(zhí)行是中國(guó)公共政策運(yùn)行中普遍存在的現(xiàn)象，它不同于政策扭曲，是執(zhí)行者在既定格局中做出的理性選擇。但這種理性僅以階段性和區(qū)域性情境為基礎(chǔ)，因而容易產(chǎn)生制度碎片化、政策縫隙、政策不穩(wěn)定等問(wèn)題。

如何處理好頂層設(shè)計(jì)與試驗(yàn)性執(zhí)行之間的關(guān)系，既是公共政策執(zhí)行實(shí)踐所迫切需要解決的問(wèn)題，又是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。