史玉豐

【摘要】城鎮(zhèn)化不是簡單的城市空間的擴張，也不是簡單的經(jīng)濟數(shù)據(jù)的上升，更為關(guān)鍵的是實現(xiàn)農(nóng)民向市民的角色轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)變。一個完整的城鎮(zhèn)化既需要物質(zhì)和技術(shù)層面的城鎮(zhèn)化，更需要社會文化和個體層面的城鎮(zhèn)化，其中城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是人的城鎮(zhèn)化，只有實現(xiàn)了人的城鎮(zhèn)化，我國城鎮(zhèn)化才有出發(fā)點和落腳點。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化 角色轉(zhuǎn)變 制度改革 【中圖分類號】C31 【文獻標識碼】A

隨著城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進，一些問題也逐步顯現(xiàn)，如農(nóng)民的公共服務(wù)均等化問題、農(nóng)村建設(shè)問題、農(nóng)業(yè)發(fā)展問題，這些問題都與城鎮(zhèn)化進程密切相關(guān)。而要想解決這些問題就應(yīng)該走新型城市化道路，不僅要關(guān)注城市面積的增長和城鎮(zhèn)人口數(shù)量的增加，而且還要從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人居環(huán)境、社會保障和就業(yè)等方面關(guān)注人的需求，實現(xiàn)從“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變。

人是城鎮(zhèn)化的核心，在城鎮(zhèn)化推進過程中對我國經(jīng)濟社會發(fā)展起重要作用

一直以來，我國都非常重視城鎮(zhèn)化問題，并出臺了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，對城鎮(zhèn)化面臨的問題以及未來如何推進城鎮(zhèn)化建設(shè)進行了具體部署和安排，同時文件也對城鎮(zhèn)化的具體內(nèi)涵進行了科學研判。我們可以從兩個層面來理解城鎮(zhèn)化：一是農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?，這一層面主要是戶籍制度的變革；二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向工業(yè)和服務(wù)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)變，這一層面主要是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層面進行論述。

從城鎮(zhèn)化特征來看，在城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民開始逐漸向城鎮(zhèn)聚集，在聚集過程中也攜帶著相應(yīng)的生產(chǎn)要素向工業(yè)和服務(wù)業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)變，進一步提升了工業(yè)和服務(wù)業(yè)在生產(chǎn)要素上的占比。同時，農(nóng)民的生產(chǎn)方式也發(fā)生了新的變化，從分散式的農(nóng)村居住向高度集中的城鎮(zhèn)化生活方式轉(zhuǎn)變，從這個意義上講，城鎮(zhèn)化有序推進應(yīng)該圍繞“人”這一核心來展開。

人是城鎮(zhèn)化的核心，在城鎮(zhèn)化推進過程中對我國經(jīng)濟社會發(fā)展起到了重要作用。傳統(tǒng)意義上的城鎮(zhèn)化受到傳統(tǒng)經(jīng)濟增長方式影響，更加注重城市規(guī)模的擴張；進入新型城鎮(zhèn)化階段，城鎮(zhèn)化更加關(guān)注農(nóng)民在城市的生活品質(zhì)問題、就業(yè)問題和安居問題，低質(zhì)量的城鎮(zhèn)化很難讓農(nóng)民適應(yīng)城市生活。對于城鎮(zhèn)化而言，能否滿足農(nóng)民的多元化需求，決定了城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。比如，改革開放之初，進城務(wù)工的農(nóng)民呈現(xiàn)“候鳥式”和“兩地分居”狀態(tài)，這一狀態(tài)至今仍然在部分地區(qū)存在，但當前農(nóng)民工以“80后”“90后”“00后”為主體，這些農(nóng)民工已經(jīng)適應(yīng)了城市生活，更愿意在城鎮(zhèn)安家，他們是城鎮(zhèn)化的主角，也是城鎮(zhèn)化的重要推動力量，在新型城鎮(zhèn)化推進過程中要努力解決他們的家庭生活問題。

此外，城鎮(zhèn)化是推進我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要潛力，在城鎮(zhèn)化過程中最大的內(nèi)需潛力將會得到釋放，由于人口集聚效應(yīng)將會推動我國服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。與世界其他國家的城鎮(zhèn)化相較，我國城鎮(zhèn)化不僅具有明顯區(qū)別，而且具有獨特優(yōu)勢。當前我國城鎮(zhèn)化仍然有很大提升空間，特別是人的城鎮(zhèn)化將會有效釋放消費潛力，對于經(jīng)濟增長具有重要促進作用。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的限制以及只顧發(fā)展速度、忽視發(fā)展質(zhì)量導致我國城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨問題

從當前看，我國城鎮(zhèn)化過程中對人的城鎮(zhèn)化發(fā)展關(guān)注還不夠，特別是二元戶籍制度仍然存在，在城鎮(zhèn)化過程中過于追求物質(zhì)和技術(shù)層面內(nèi)容，這在很大程度上忽視了人的城鎮(zhèn)化發(fā)展。

二元戶籍制度仍然制約著人的城鎮(zhèn)化發(fā)展。雖然國家出臺了相關(guān)政策要求放開城鄉(xiāng)二元戶籍制度，但在具體執(zhí)行層面仍存在諸多問題。由于二元戶籍制度的存在，不僅隔離了社會資源的自然流動，也對人這一根本主體在城鄉(xiāng)之間自由流動造成了限制，減少了農(nóng)民工群體在城市平等的就業(yè)和受教育的機會。在公共服務(wù)方面，農(nóng)民與市民也享受著不平等的待遇。當前我國有超過2.6億人口的農(nóng)民工流動群體，這部分群體既不在農(nóng)村生活，也沒有享受到城市待遇，即使在城市打拼多年的農(nóng)民，已經(jīng)有了固定的住所和收入，但仍然被排斥在城市管理之外，無法融入到城市的發(fā)展之中。

當前城鎮(zhèn)化進程較為注重物質(zhì)和技術(shù)層面的內(nèi)容。我國在城鎮(zhèn)化推進過程中，更多依賴的是政府行政手段，通過政策驅(qū)動來實現(xiàn)城鎮(zhèn)化率上升，城鎮(zhèn)化過程對人的重視程度不夠。近年來，我國加速推進了城鎮(zhèn)化進程，各地也按照國家的相關(guān)政策要求實施了舊城改造、土地功能置換和郊區(qū)用地拓展，進一步擴大了城鎮(zhèn)化面積，但同時也引發(fā)了一系列城市拆遷和農(nóng)村人口安置問題。由于過分追求指標，導致當前在城鎮(zhèn)化過程中土地城鎮(zhèn)化要快于人口城鎮(zhèn)化，經(jīng)濟城鎮(zhèn)化要快于文化城鎮(zhèn)化；對于城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量重視程度不夠，對于人的需求關(guān)注不夠，導致很多農(nóng)民市民化進程滯后，并由此帶來一系列“城市病”問題。當前我國城鎮(zhèn)常住人口已經(jīng)在絕對數(shù)量上超過了農(nóng)村常住人口，可以說我國城鎮(zhèn)化進程已經(jīng)取得了歷史性跨越，但城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然沒有得到根本轉(zhuǎn)變。

在新型城鎮(zhèn)化進程中實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化發(fā)展

要想解決人的城鎮(zhèn)化發(fā)展，首先就要關(guān)注農(nóng)民群體在城鎮(zhèn)化過程中的多元化需求，將人的城鎮(zhèn)化作為新型城鎮(zhèn)化的出發(fā)點和落腳點，同時要通過政策制定、制度機制落實來推進農(nóng)民與城市公共服務(wù)均等化，解決橫亙在農(nóng)民與市民之間的戶籍二元問題，實現(xiàn)農(nóng)民與市民之間的身份同等化問題，這樣才能更好地解決人的城鎮(zhèn)化發(fā)展。

一是將人的城鎮(zhèn)化發(fā)展作為城鎮(zhèn)化的出發(fā)點和落腳點。借助人的城鎮(zhèn)化帶動工業(yè)化進程，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，尤其是在當前服務(wù)業(yè)發(fā)展勢頭良好的大環(huán)境下，人的城鎮(zhèn)化有助于進一步加速服務(wù)業(yè)發(fā)展，帶動城鎮(zhèn)居民收入的增加和消費水平的提高。在城鄉(xiāng)融合進程中，越來越多的農(nóng)村人口涌進城市，不僅推動了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時也為城鎮(zhèn)的發(fā)展注入了新鮮活力。因此，以人為中心的城鎮(zhèn)化是更為積極的城鎮(zhèn)化，也是更具有持久力的。當前城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)許多新的問題和矛盾，究其根源，城鎮(zhèn)化體制機制改革滯后是主要原因之一，城鎮(zhèn)化在釋放發(fā)展?jié)摿Φ耐瑫r，需要建立起與之相適應(yīng)的制度機制作為保障和助力，如土地制度改革、戶籍制度改革等，平衡好城市居民與農(nóng)村居民的權(quán)益，逐步建立起新的人口登記制度。

二是解決城鄉(xiāng)戶籍問題，完善公共服務(wù)均等化。國家要針對當前城鎮(zhèn)化的具體情況出臺全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)均等化政策，特別是要重點解決農(nóng)民進城之后的養(yǎng)老、醫(yī)療保險、住房保障、子女教育等關(guān)鍵問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的有效對接。同時還應(yīng)該進一步完善土地制度，在城鎮(zhèn)化過程中切實保護好農(nóng)民的合法權(quán)益，不能將農(nóng)民放棄承包地和宅基地作為農(nóng)民進城落戶的先決條件，要切實保障農(nóng)民的土地權(quán)益，為農(nóng)民市民化做好相應(yīng)的保障工作。

總之，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，不應(yīng)該將城市規(guī)模和比率作為唯一衡量指標，也不應(yīng)該將修路蓋房的數(shù)量作為城鎮(zhèn)化的衡量標準，在新型城鎮(zhèn)化過程中，更應(yīng)該關(guān)注人的城鎮(zhèn)化發(fā)展，注重解決農(nóng)民在城市生活的多元化需求，注重解決農(nóng)民群體的公共服務(wù)均等化問題。只有對不同來源的城市居民給予公平對待，才能讓農(nóng)民更好地融入城市生活，才能形成最大的人力資本拉動我國內(nèi)需，促進經(jīng)濟增長。在新型城鎮(zhèn)化推進過程中要進一步提升城市承載能力，堅持以人為核心的城鎮(zhèn)化道路，要注重實現(xiàn)公共資源均等化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這樣城鎮(zhèn)化才能夠走得更為長遠。

（作者為河南理工大學文法學院講師）

【注：本文系河南省軟科學研究計劃項目“河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的文化建設(shè)現(xiàn)狀及對策研究”（項目編號：162400410057）的階段性成果】

【參考文獻】

①郭遠智等：《浙江省縣域人口城鎮(zhèn)化解構(gòu)及其類型劃分》，《經(jīng)濟地理》，2018年第10期。