李玲琦 鄒 芳 楊曌照 徐 琳

(1. 武漢市交通發(fā)展戰(zhàn)略研究院，430017,武漢；2. 武漢市規(guī)劃研究院,430017,武漢//第一作者，工程師)

2018年7月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》(國辦發(fā)〔2018〕52號(hào)文)。該文件是結(jié)合我國城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城市軌道交通建設(shè)的實(shí)際情況出臺(tái)的，是指導(dǎo)未來城市軌道交通行業(yè)發(fā)展的重要文件。文件進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)發(fā)揮城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃的導(dǎo)向和約束作用，提出“國家已經(jīng)批準(zhǔn)的城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行該文件，原則上不得對(duì)其進(jìn)行變更，規(guī)劃實(shí)施期限更不得隨意壓縮”。

目前，武漢市共獲批3期城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃，至2021年將形成超過400 km的軌道網(wǎng)絡(luò)，較好地指導(dǎo)了城市軌道交通建設(shè)。新時(shí)期武漢市正搶抓“一帶一路”倡議，以及長江經(jīng)濟(jì)帶、國家中心城市建設(shè)和湖北自貿(mào)區(qū)等多重國家級(jí)戰(zhàn)略機(jī)遇，城市發(fā)展面臨新挑戰(zhàn)，交通問題也將更為復(fù)雜，對(duì)城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)及公共交通發(fā)展提出更高要求。在此背景下，武漢市正開展新一輪城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃的申報(bào)工作。

本文對(duì)武漢市前3期城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行了全過程評(píng)估，對(duì)項(xiàng)目在審批、建設(shè)、運(yùn)營管理及實(shí)施保障過程中積累的經(jīng)驗(yàn)和存在的不足進(jìn)行了總結(jié)和反思，以期提升后續(xù)規(guī)劃建設(shè)水平，更好地指導(dǎo)城市軌道交通健康發(fā)展，引領(lǐng)城市實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、宜居及可持續(xù)發(fā)展。

1 武漢市城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃批復(fù)及執(zhí)行情況

1. 1 武漢市城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃

1. 2 武漢市城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃批復(fù)進(jìn)程

截至2018年10月，武漢市共有3期建設(shè)規(guī)劃獲得國家批復(fù)：

2006年4月10日，《武漢市城市快速軌道交通建設(shè)規(guī)劃(2006—2012年)》獲批，規(guī)劃在2006—2012年建設(shè)軌道交通1號(hào)、2號(hào)及4號(hào)線，總長為59.7 km，主要解決漢口、漢陽、武昌三鎮(zhèn)間的過江交通問題[1]。

2011年1月31日，《武漢市城市軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃(2010—2017年)》獲批，規(guī)劃至2017年將形成7條線路、全長215.3 km的軌道線網(wǎng)[2]。線路均集中在主城，以緩解主城區(qū)交通壓力。

2015年6月12日，《武漢市城市軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃(2015—2021年)》獲批，規(guī)劃到2021年將形成10條運(yùn)營線路、總長為400 km的軌道交通網(wǎng)絡(luò)[3]。隨著城市的發(fā)展，本期建設(shè)規(guī)劃線路由主城延伸至新城，加強(qiáng)了中法生態(tài)城及東湖高新創(chuàng)新示范區(qū)等城市重要拓展區(qū)的軌道交通服務(wù)，更加契合以軌道交通引導(dǎo)“1+6”城市空間發(fā)展的要求。

1. 3 武漢市城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃執(zhí)行情況

目前，一、二期建設(shè)規(guī)劃線路已全部建成通車，第三期建設(shè)規(guī)劃部分線路建成并已進(jìn)入全面實(shí)施階段。已通車的城市軌道交通線路長288 km，在建線路長104 km。與建設(shè)規(guī)劃批復(fù)相比，絕大多數(shù)項(xiàng)目可以按照計(jì)劃工期提前或按時(shí)建成，建成項(xiàng)目數(shù)、運(yùn)營線路里程、完成項(xiàng)目總投資分別占3次批復(fù)規(guī)劃的67%、72%和75%。總體而言，國家批復(fù)的武漢市3期城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃執(zhí)行總體情況較好，規(guī)劃批復(fù)項(xiàng)目可按期建成。

目前，武漢市已運(yùn)營9條線路、長288 km的城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)，在全國城市軌道通車?yán)锍讨信帕械?位。城市軌道交通已進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展時(shí)代，目前有6條線路穿越長江和漢江，過江交通體系更加完善；同時(shí)，三大火車站和天河機(jī)場均有城市軌道交通線網(wǎng)接入，實(shí)現(xiàn)了機(jī)場、高鐵、普鐵及地鐵間的快速無縫換乘。圖1為2011—2018年武漢市城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)模及日客流量增長圖。由圖1可知，平均每日城市軌道交通承擔(dān)客運(yùn)量約310～320萬人次，最高日客流達(dá)到358萬人次，占公共交通客運(yùn)量比例約47%。城市軌道交通承擔(dān)的過江客流占公共交通過江客流的40%。城市軌道交通發(fā)展對(duì)滿足市民日益增長的出行需求、緩解城市交通壓力，以及改善城市生態(tài)環(huán)境作出了巨大貢獻(xiàn)。

圖1 2011—2018年武漢市城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)模及日客流量增長

2 武漢市城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃實(shí)施經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

2. 1 嚴(yán)格執(zhí)行國家批復(fù)的建設(shè)規(guī)劃

前3期城市軌道交通建設(shè)工作嚴(yán)格遵循已批復(fù)的建設(shè)規(guī)劃要求開展，堅(jiān)持先審批后建設(shè)，要求實(shí)施線路的走向、功能和定位等總體方案與批復(fù)方案相一致。

實(shí)施過程中，有6個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施時(shí)序比建設(shè)規(guī)劃批復(fù)時(shí)序略有提前，但均在當(dāng)期建設(shè)規(guī)劃批復(fù)的時(shí)間跨度范圍內(nèi)。部分項(xiàng)目如1號(hào)線徑河線和機(jī)場線，為避免同一線路反復(fù)多次、多時(shí)段調(diào)試運(yùn)行，跨越了兩期建設(shè)規(guī)劃但工程一次建成。極個(gè)別項(xiàng)目如3號(hào)線二期文嶺段因城市發(fā)展滯后而延遲了開工建設(shè)。

目標(biāo)管理考核小組結(jié)合醫(yī)院實(shí)際與績效管理工具，采用關(guān)鍵績效指標(biāo)方法，抓住關(guān)鍵核心指標(biāo)，建立對(duì)科室的績效考核體系。

前3期實(shí)施項(xiàng)目總投資為2 667.06億元，超過建規(guī)批復(fù)投資18%。其中：工程前期費(fèi)用增加額占總投資增加額的30%，因?yàn)榍?期線路途經(jīng)主城區(qū)并穿越兩江，管線多及拆遷量大，導(dǎo)致前期費(fèi)用大幅增加；工程直接投資與車輛購置費(fèi)的增加額占總投資增加額的70%，主要是由部分區(qū)段敷設(shè)方式調(diào)整(高架調(diào)整為地下)，以及車型及車輛編組調(diào)整造成的。涉及車型及車輛編組調(diào)整的軌道交通6號(hào)線、7號(hào)線和8號(hào)線均在國家發(fā)改委批復(fù)可研報(bào)告時(shí)予以確認(rèn)。同時(shí)，各期建設(shè)規(guī)劃工程直接投資增幅分別為23.8%、11.6%和6.2%，項(xiàng)目總投資逐步趨于可控。

2. 2 構(gòu)建完善的城市軌道交通規(guī)劃編制體系

2011年3月，武漢市出臺(tái)《武漢市軌道交通規(guī)劃管理辦法》，構(gòu)建從宏觀到微觀完備的城市軌道交通規(guī)劃編制體系(見圖2)，同時(shí)從線網(wǎng)規(guī)劃到項(xiàng)目建設(shè)全程跟蹤，確保城市軌道交通項(xiàng)目用地滿足建設(shè)需要。

城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃階段，注重其與城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃及綜合交通規(guī)劃的同步編制、協(xié)調(diào)互動(dòng)和補(bǔ)充反饋，保障規(guī)劃的可實(shí)施性和線路功能的發(fā)揮；建設(shè)規(guī)劃階段，合理安排建設(shè)時(shí)序，使線路建設(shè)與沿線用地開發(fā)及城市重大工程相協(xié)調(diào)。在建設(shè)規(guī)劃批復(fù)及線站位穩(wěn)定后編制《軌道交通用地控制規(guī)劃》，劃定城市軌道交通規(guī)劃控制保護(hù)地界、規(guī)劃控制區(qū)和規(guī)劃影響區(qū)；與項(xiàng)目工程可行性研究報(bào)告同步編制城市軌道交通線路綜合規(guī)劃，協(xié)調(diào)站點(diǎn)周邊規(guī)劃用地；在施工圖設(shè)計(jì)前完成城市軌道交通線路修建性詳細(xì)規(guī)劃，進(jìn)一步梳理城市軌道交通線路與道路、立交、交通接駁設(shè)施、地下管線、周邊建筑及地下空間的銜接關(guān)系；在線路通車前完成線路綜合整治規(guī)劃，提升站點(diǎn)周邊整體形象。

2. 3 政府主導(dǎo)，出臺(tái)系列政策保障城市軌道交通建設(shè)

武漢市建立“政府大力支持、企業(yè)全面負(fù)責(zé)、多方協(xié)同配合”的建設(shè)規(guī)劃實(shí)施管理與保障機(jī)制。為推進(jìn)城市軌道交通建設(shè)，市人民政府發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用工作的通知》，制定符合武漢實(shí)際的“地鐵+物業(yè)”綜合開發(fā)利用模式和土地開發(fā)反哺城市軌道交通建設(shè)機(jī)制；出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加快軌道交通建設(shè)發(fā)展的意見》，提出“市區(qū)共建”機(jī)制；批準(zhǔn)《關(guān)于支持地鐵建設(shè)的土地資源籌集意見和方案》，明確在新城區(qū)城市軌道交通沿線打造6個(gè)地鐵小鎮(zhèn)，圍繞城市軌道交通車站建設(shè)高品質(zhì)的商業(yè)教育醫(yī)療等配套，以及多元化、高質(zhì)量的居住社區(qū)，形成城市軌道交通與新城聯(lián)動(dòng)建設(shè)模式。

2. 4 企業(yè)全面負(fù)責(zé)，形成推動(dòng)城市軌道交通建設(shè)實(shí)施的體制優(yōu)勢

武漢市城市軌道交通建設(shè)實(shí)行的是唯一主體制，由武漢地鐵集團(tuán)有限公司(以下簡為“武漢地鐵”)負(fù)責(zé)軌道建設(shè)、運(yùn)營、融資和資源開發(fā)，其已積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。武漢地鐵對(duì)地鐵建設(shè)工程質(zhì)量實(shí)施精細(xì)化管理，推行“互聯(lián)網(wǎng)+軌道交通質(zhì)量安全系統(tǒng)”管理機(jī)制；將工程進(jìn)度管理貫穿實(shí)施全過程，圍繞“隧道通/橋梁通、軌通、電通”3條關(guān)鍵路徑，分段實(shí)現(xiàn)各個(gè)里程碑工期，以保證工期目標(biāo)；建立信息化運(yùn)營安全管理系統(tǒng)，加強(qiáng)客流預(yù)測工作，每逢節(jié)假日提前發(fā)布大客流預(yù)警信息，及時(shí)采取限流措施，避免安全事故的發(fā)生。

隨著城市軌道交通建設(shè)規(guī)模逐步增大，武漢地鐵積極探索投融資機(jī)制，從最初的單一政府投入，到政府主導(dǎo)投資及企業(yè)有限負(fù)債，現(xiàn)已進(jìn)入“政府引導(dǎo)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、多方參與、市場運(yùn)作”的多元投融資階段。通過銀行貸款、發(fā)行債券、股權(quán)融資等多種融資渠道和融資工具吸引社會(huì)資本參加，并積極開展城市軌道交通沿線和車站的綜合開發(fā)及地鐵附屬資源的利用開發(fā)等，形成了圍繞城市軌道交通建設(shè)、運(yùn)營、土地儲(chǔ)備、物業(yè)開發(fā)及資源經(jīng)營“五位一體”的企業(yè)發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)了良性循環(huán)和運(yùn)作，推動(dòng)了城市軌道交通建設(shè)有序進(jìn)行。

圖2 武漢市城市軌道交通規(guī)劃編制體系

2. 5 貫徹落實(shí)城市軌道交通一體化發(fā)展理念

貫徹落實(shí)城市軌道交通一體化的發(fā)展理念主要從以下3個(gè)方面進(jìn)行考慮：

1) 規(guī)劃先行、提前預(yù)留。針對(duì)城市軌道交通線路和站點(diǎn)編制進(jìn)行綜合規(guī)劃，提出站區(qū)總體布局和綜合交通接駁設(shè)施要求，為交通一體化發(fā)展提供條件。

2) 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。實(shí)現(xiàn)綜合交通樞紐改擴(kuò)建,以及城市軌道交通統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，提升市內(nèi)外軌道交通轉(zhuǎn)換的高效便利。

3) 同步建設(shè)。由武漢地鐵負(fù)責(zé)建設(shè)站點(diǎn)周邊500 m范圍內(nèi)的綜合交通銜接設(shè)施，實(shí)現(xiàn)站點(diǎn)和P+R(停車換乘)停車場、公交港灣站、自行車及周邊建筑等多樣化、一體化配套銜接。

目前武漢市已建成軌道站配套P+R停車場共17處，可提供停車位2 943個(gè)，停車場使用率不斷得到提升。站點(diǎn)周邊非機(jī)動(dòng)車停車場配建率達(dá)到100%，公交港灣站建設(shè)配套率達(dá)到90%，道路公交站與地鐵出入口距離控制在50 m以內(nèi)。通過以上方案促進(jìn)了武漢市城市軌道交通與其他交通方式的無縫銜接。

2. 6 以城市軌道交通建設(shè)為契機(jī)，推動(dòng)城市同步發(fā)展

武漢地鐵建設(shè)與城市建設(shè)計(jì)劃無縫對(duì)接，推進(jìn)城市道路、市政管網(wǎng)、“三舊改造”及環(huán)境提升等工程同步規(guī)劃和同步實(shí)施。以武漢軌道交通6號(hào)線為例，以地鐵建設(shè)為契機(jī)對(duì)沿線的中山大道站—漢口站最重要的一條百年商業(yè)老街開展綜合改造，堅(jiān)持以人為本、公交優(yōu)先的理念，通過合理組織沿線區(qū)域交通，最大限度地釋放慢行空間，使得城市軌道交通和道路公交高效銜接，實(shí)現(xiàn)公交主導(dǎo)、復(fù)興城市公共空間的建設(shè)理念，使其成為“再現(xiàn)歷史風(fēng)貌、彰顯武漢特色”的文化旅游大道。

3 存在的不足及優(yōu)化建議

3. 1 線網(wǎng)服務(wù)水平需要進(jìn)一步加強(qiáng)

新時(shí)期武漢市提出建設(shè)“世界級(jí)地鐵城市”的目標(biāo)，以武漢市已批復(fù)的城市軌道交通線網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃為評(píng)價(jià)基礎(chǔ)，與上海、東京已建成的城市軌道交通線網(wǎng)相比(見表1)，武漢主城區(qū)人口密度與東京區(qū)部相當(dāng)，但軌道交通線網(wǎng)長度和線網(wǎng)密度還不到其1/4。在人口集中的中心城區(qū)，軌道交通的網(wǎng)絡(luò)化能夠大幅提高城市中心的輻射能力，武漢市仍需進(jìn)一步加密中心城區(qū)線網(wǎng)密度，為中心區(qū)的功能更新提供城市軌道交通支撐。

在發(fā)揮軌道交通引導(dǎo)城市空間軸向拓展方面，武漢市已批復(fù)的城市軌道交通線路對(duì)距離主城10～20 km圈層的新城區(qū)覆蓋較好，但對(duì)30 km圈層的新城區(qū)如北部的前川、南部的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)(漢南)及東部的化工新區(qū)缺乏的城市軌道交通線網(wǎng)的連接。

表1 武漢市已批復(fù)的城市軌道交通線網(wǎng)與上海、東京線網(wǎng)指標(biāo)對(duì)比表

3. 2 線網(wǎng)結(jié)構(gòu)仍需完善

武漢市已批復(fù)的10條城市軌道交通線路中有8條屬于市區(qū)骨架線，2條屬于新城放射型線路，尚未形成遠(yuǎn)景規(guī)劃的“獨(dú)立環(huán)+放射”線網(wǎng)架構(gòu)。

對(duì)比國內(nèi)外特大城市軌道交通環(huán)線的建設(shè)時(shí)機(jī)，軌道交通環(huán)線一般在中心城區(qū)線網(wǎng)編織較為完備時(shí)建設(shè)較為合理，環(huán)線開通時(shí)線網(wǎng)規(guī)模一般達(dá)到200 km以上，有8～10條城市軌道交通線路換乘。武漢市前3期建設(shè)規(guī)劃實(shí)施后將形成超過400 km的城市軌道交通線網(wǎng)，此時(shí)主城骨架線網(wǎng)已形成，能夠?yàn)榄h(huán)線提供客流支撐；同時(shí)，隨著主城實(shí)施的三舊改造和重點(diǎn)功能區(qū)建設(shè)，環(huán)線沿線土地開發(fā)逐漸成熟，環(huán)線自身也具備客流吸引能力；再者，新城區(qū)將發(fā)展形成中等規(guī)模獨(dú)立城市，放射型線路渡過客流培育期，此時(shí)建設(shè)環(huán)線可以緩解中心區(qū)向心客流壓力。因此，武漢下一輪城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃的重點(diǎn)應(yīng)是建設(shè)環(huán)線，錨固“環(huán)+放射”的線網(wǎng)結(jié)構(gòu)。

3. 3 新城區(qū)城市軌道交通沿線用地復(fù)合度還需提高

城市軌道交通線路的建設(shè)必須與沿線用地發(fā)展區(qū)的建設(shè)相一致，形成主要客流走廊，以發(fā)揮城市軌道交通線網(wǎng)效益。已開通的武漢軌道交通21號(hào)線，因沿線用地復(fù)合利用度不高，用地開發(fā)現(xiàn)狀滯后于規(guī)劃，以及現(xiàn)狀人口和用地布局與線路走向分離，致使線路開通以來客流量偏低(日均約6萬人次)，未達(dá)到預(yù)測水平。后續(xù)建設(shè)新城區(qū)線路應(yīng)協(xié)調(diào)城市軌道交通線網(wǎng)建設(shè)與城市規(guī)劃的銜接關(guān)系，增強(qiáng)線路與人口和規(guī)劃用地的耦合，使城市軌道交通線網(wǎng)建設(shè)促進(jìn)新城與主城人口和資源的流動(dòng)，從而帶動(dòng)新城發(fā)展。

4 結(jié)語

通過對(duì)武漢市前3期城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃的實(shí)施評(píng)估可以看出，前3期建設(shè)規(guī)劃批復(fù)線路工程進(jìn)展順利，項(xiàng)目實(shí)施時(shí)序與批復(fù)規(guī)劃基本一致，工程總投資控制趨于合理，執(zhí)行情況良好，并且積累了豐富的及具有武漢特色的建設(shè)、運(yùn)營和管理經(jīng)驗(yàn)，為城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展奠定了穩(wěn)固基礎(chǔ)，但同時(shí)也存在需要改進(jìn)的問題。本文旨在全面總結(jié)武漢市城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃實(shí)施情況和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，為武漢市后續(xù)城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃提供指導(dǎo)，同時(shí)可為國內(nèi)其他城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)提供有益借鑒。