范麗麗 張生光 鄧兵杰

（中海石油環(huán)保服務(wù)（天津）有限公司）

0 引 言

海洋油氣開(kāi)發(fā)工程在施工和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中不可避免地對(duì)工程所在海域的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生污染影響。為保障公眾的知情權(quán)，鼓勵(lì)公眾參與其中，并在工程后續(xù)開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中監(jiān)督項(xiàng)目對(duì)周邊海域環(huán)境產(chǎn)生的污染影響，環(huán)境影響評(píng)價(jià)（以下簡(jiǎn)稱環(huán)評(píng)）過(guò)程需開(kāi)展公眾參與工作。

1 國(guó)內(nèi)公眾參與的發(fā)展歷程

國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)公眾參與工作最早開(kāi)始于1991年亞行提供贈(zèng)款環(huán)評(píng)培訓(xùn)項(xiàng)目［1］，隨后在1993—2018年的25年中，國(guó)家法律、條例對(duì)公眾參與提出了具體要求。2018年7月16日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》（生態(tài)環(huán)境部令 第4號(hào)）［2］自2019年1月1日起施行，同時(shí)廢止2006年發(fā)布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》（環(huán)發(fā)2006［28號(hào)］）。其他文件中有關(guān)環(huán)評(píng)公眾參與的規(guī)定與《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》不一致的，適用《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》。公眾參與發(fā)展歷程見(jiàn)表1［1］。

2 海洋油氣開(kāi)發(fā)工程公眾參與要求

2006年發(fā)布的《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》規(guī)定，海洋工程環(huán)評(píng)報(bào)告書需包括公眾參與情況、圍填海工程必須舉行聽(tīng)證會(huì)。自此，公眾參與成為海洋油氣開(kāi)發(fā)工程環(huán)評(píng)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。期間，海洋油氣開(kāi)發(fā)工程環(huán)評(píng)工作主要由原國(guó)家海洋局負(fù)責(zé)受理及審批，環(huán)評(píng)報(bào)告書中的公眾參與工作主要參照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》開(kāi)展。

2018年初，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，海洋油氣開(kāi)發(fā)工程環(huán)評(píng)工作由重新組建的生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)相關(guān)受理及審批工作。同年7月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》，自2019年1月1日起，海洋油氣開(kāi)發(fā)工程環(huán)評(píng)中的公眾參與按照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》施行。

根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》，海洋油氣開(kāi)發(fā)工程涉及的公眾參與工作，建設(shè)單位在報(bào)批生態(tài)環(huán)境主管部門之前需進(jìn)行3次信息公開(kāi)；生態(tài)環(huán)境主管部門自受理報(bào)告書開(kāi)始至審批，需進(jìn)行3次信息公開(kāi)。公眾參與公示信息要求見(jiàn)表2［3］。

3 案例簡(jiǎn)介

某單位位于東營(yíng)市，擬進(jìn)行海上油氣開(kāi)發(fā)工程。該工程位于東營(yíng)市北部近海海域，建設(shè)單位于2019年1月4日委托某環(huán)評(píng)單位開(kāi)展環(huán)評(píng)工作。建設(shè)單位在環(huán)評(píng)報(bào)告書編制過(guò)程中開(kāi)展了公眾參與工作，環(huán)評(píng)報(bào)告書編制完成后，建設(shè)單位將環(huán)評(píng)文件報(bào)批生態(tài)環(huán)境部。生態(tài)環(huán)境部收到建設(shè)單位環(huán)評(píng)報(bào)批文件后，對(duì)該項(xiàng)目的環(huán)評(píng)信息進(jìn)行了公開(kāi)。

3.1 建設(shè)單位環(huán)評(píng)信息公開(kāi)

3.1.1 首次環(huán)評(píng)信息公開(kāi)情況

建設(shè)單位于2019年1月7日在東營(yíng)市所屬公共媒體網(wǎng)站上進(jìn)行了第一次環(huán)評(píng)信息公開(kāi)。公示內(nèi)容包括：①項(xiàng)目名稱、建設(shè)內(nèi)容等基本情況；②建設(shè)單位名稱、聯(lián)系方式；③報(bào)告書編制單位名稱；④公眾意見(jiàn)表的網(wǎng)絡(luò)鏈接；⑤提交意見(jiàn)表的方式和途徑。

表1 公眾參與發(fā)展歷程

表2 公眾參與公示信息要求

公示結(jié)束后，建設(shè)單位對(duì)公眾提出意見(jiàn)的情況進(jìn)行了整理，主要包括意見(jiàn)的數(shù)量和形式等。

3.1.2 征求意見(jiàn)稿公示情況

環(huán)評(píng)報(bào)告書于2019年2月11日完成初稿，建設(shè)單位于2019年1月21日通過(guò)東營(yíng)市所屬公共媒體網(wǎng)站、報(bào)紙進(jìn)行了征求意見(jiàn)稿公示，同時(shí)在建設(shè)單位所在地張貼公告公示；2019年2月18日在東營(yíng)市所屬報(bào)紙上進(jìn)行了第2次公示，公示有效期截止到2019年2月26日。

公示結(jié)束后，建設(shè)單位對(duì)公眾提出意見(jiàn)的情況進(jìn)行了整理，主要包括意見(jiàn)的數(shù)量和形式等。

3.1.3 報(bào)批前公開(kāi)情況

建設(shè)單位擬于2019年3月進(jìn)行環(huán)評(píng)報(bào)告書報(bào)批，因此，建設(shè)單位于2019年2月27日通過(guò)東營(yíng)市所屬公共媒體網(wǎng)站對(duì)擬報(bào)批的環(huán)評(píng)報(bào)告書全文和公眾參與說(shuō)明進(jìn)行了公示。

3.1.4 其他說(shuō)明

公示期間，建設(shè)單位和評(píng)價(jià)單位均沒(méi)有收到公眾對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告書質(zhì)疑性意見(jiàn)，因此，沒(méi)有開(kāi)展深度公眾參與工作。

3.2 生態(tài)環(huán)境主管部門環(huán)評(píng)信息公開(kāi)

3.2.1 項(xiàng)目受理情況公示

生態(tài)環(huán)境部于2019年3月4日受理該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件，受理情況在生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站上予以公示，公示時(shí)間為2019年3月8日—21日（10個(gè)工作日）。公示內(nèi)容包括：①項(xiàng)目名稱、建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)單位、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)及受理日期；②環(huán)評(píng)報(bào)告書全文及公眾參與說(shuō)明的鏈接；③生態(tài)環(huán)境部審批大廳的聯(lián)系電話、傳真、通信地址及郵編。

3.2.2 擬審查項(xiàng)目情況公示

生態(tài)環(huán)境部擬對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行審查，因此，在生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站上將該建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)文件基本情況予以公示，公示期為2019年3月27日—4月2日（5個(gè)工作日）。公示內(nèi)容包括：①建設(shè)項(xiàng)目名稱、建設(shè)地點(diǎn)；②建設(shè)單位名稱；③環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)名稱；④建設(shè)項(xiàng)目概況；⑤主要環(huán)境影響及預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施；⑥建設(shè)單位開(kāi)展的公眾參與情況；⑦聯(lián)系電話及通信地址。

生態(tài)環(huán)境部在本次公示過(guò)程中，公示網(wǎng)站上給出了聽(tīng)證權(quán)利告知：自公示起5日內(nèi)申請(qǐng)人、利害關(guān)系人可提出聽(tīng)證申請(qǐng)。

3.2.3 批準(zhǔn)項(xiàng)目情況公示

2019年4月8日生態(tài)環(huán)境部擬對(duì)該建設(shè)項(xiàng)目作出審批決定，因此，在生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站上予以公告，公告期為2019年4月9日—17日（7個(gè)工作日）。公示內(nèi)容主要為審批決定全文。

生態(tài)環(huán)境部在本次公示過(guò)程中，公示網(wǎng)站上給出了行政復(fù)議與行政訴訟權(quán)利告知：公民、法人或者其他組織認(rèn)為公告的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件審批決定侵犯其合法權(quán)益的，可以自公告期限屆滿之日起60日內(nèi)提起行政復(fù)議，也可以自公告期限屆滿之日起6個(gè)月內(nèi)提起行政訴訟。

3.3 小 結(jié)

上述案例中，建設(shè)單位在環(huán)評(píng)文件報(bào)批生態(tài)環(huán)境部之前，對(duì)環(huán)評(píng)信息進(jìn)行了3次公開(kāi)。首次信息公開(kāi)時(shí)間在委托環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)后的第4個(gè)工作日，征求意見(jiàn)稿公示時(shí)間為10個(gè)工作日。生態(tài)環(huán)境部收到建設(shè)單位環(huán)評(píng)報(bào)批文件后，對(duì)項(xiàng)目受理、審查及批準(zhǔn)情況分別進(jìn)行了公示，公示時(shí)間分別為10，5，7個(gè)工作日。

案例中的環(huán)評(píng)公眾參與按照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》開(kāi)展，從環(huán)評(píng)報(bào)告書開(kāi)始編制至建設(shè)單位收到環(huán)評(píng)批復(fù)共開(kāi)展6次信息公開(kāi)。

4 環(huán)評(píng)公眾參與相關(guān)問(wèn)題分析

4.1 海洋油氣開(kāi)發(fā)工程環(huán)評(píng)的特性

海洋油氣開(kāi)發(fā)工程主要包括建設(shè)海上平臺(tái)、海上人工島（通島路）、浮式鉆井設(shè)施和海底油氣井口設(shè)施、浮式生產(chǎn)儲(chǔ)油裝置、海底管線、陸上終端等設(shè)施，鉆完井作業(yè)、油氣開(kāi)采、井流物的分離和處理，水和巖屑的回注等過(guò)程，以及其他改變海水、海岸線、灘涂、海床和地層等自然環(huán)境現(xiàn)狀的油氣開(kāi)發(fā)工程［4］。工程施工及運(yùn)營(yíng)過(guò)程中對(duì)環(huán)境的影響主要為海洋環(huán)境，影響內(nèi)容包括對(duì)海水水質(zhì)環(huán)境、海洋生態(tài)、生物資源環(huán)境、海洋沉積物環(huán)境、海洋地形地貌與沖淤環(huán)境和海洋水文動(dòng)力環(huán)境等方面。

海洋油氣開(kāi)發(fā)工程一般離岸較遠(yuǎn)，受影響的公眾分布范圍廣且分散。工程施工和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中受影響的公眾主要為從事海上生產(chǎn)活動(dòng)的人員及單位，如船員、漁民及項(xiàng)目周邊已經(jīng)開(kāi)發(fā)或規(guī)劃開(kāi)發(fā)的工程項(xiàng)目單位。

4.2 公眾參與存在的問(wèn)題

目前油氣開(kāi)發(fā)工程環(huán)評(píng)公眾參與主要存在以下問(wèn)題［5］：

1）征求意見(jiàn)的公眾范圍廣

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》第五條規(guī)定：建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依法聽(tīng)取環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍內(nèi)的公民、法人和其他組織的意見(jiàn)，鼓勵(lì)建設(shè)單位聽(tīng)取環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍之外的公民、法人和其他組織的意見(jiàn)。因此，征求意見(jiàn)的公眾范圍主要包括評(píng)價(jià)范圍內(nèi)的公民、法人和其他組織，也可含有未受擬建項(xiàng)目影響的對(duì)象。征求意見(jiàn)的公眾范圍廣。

2）公眾被動(dòng)參與

目前，公眾獲取建設(shè)項(xiàng)目信息的渠道較少，除少數(shù)專業(yè)人士會(huì)隨時(shí)關(guān)注相關(guān)行業(yè)信息外，大部分公眾一般是在建設(shè)單位公示項(xiàng)目信息后，被動(dòng)參與建設(shè)項(xiàng)目的公眾參與工作，主動(dòng)性較低。

3）相關(guān)公眾中個(gè)人法律意識(shí)較薄弱

由于地域、職業(yè)、受教育水平不同，一些公眾環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)國(guó)家的政策和規(guī)劃關(guān)注較少。普通民眾怕惹麻煩，與自己沒(méi)有關(guān)系的事情不愿做出反應(yīng)，導(dǎo)致參加公眾參與的公眾關(guān)注的往往不是環(huán)境影響方面的事項(xiàng)，而是側(cè)重關(guān)注是否和自己的切身經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)問(wèn)題。

5 對(duì)策與建議

針對(duì)海洋油氣開(kāi)發(fā)工程環(huán)評(píng)公眾參與存在的問(wèn)題，本文提出以下建議：

1）公眾的界定

海洋油氣開(kāi)發(fā)工程通常離岸較遠(yuǎn)，實(shí)際利益相關(guān)公眾可重點(diǎn)選擇船員、漁民和項(xiàng)目周邊涉海單位。實(shí)際利益相關(guān)公眾往往會(huì)從保護(hù)自身利益出發(fā)提出意見(jiàn)，可能是保護(hù)環(huán)境方面的，也可能是經(jīng)濟(jì)方面的［6］。因此，建議將海洋環(huán)境管理部門作為意見(jiàn)征求對(duì)象，比起其他受影響對(duì)象，他們更能從保護(hù)環(huán)境的角度提出合理的意見(jiàn)。

2）調(diào)動(dòng)公眾參與的主動(dòng)性和積極性

在海洋油氣開(kāi)發(fā)工程中，為調(diào)動(dòng)公眾參與的主動(dòng)性和積極性，建議在環(huán)評(píng)信息公開(kāi)階段，增加此環(huán)節(jié)的趣味性，比如贈(zèng)送小禮品、抽獎(jiǎng)等，或從更高格局方面調(diào)動(dòng)公眾的積極性和主動(dòng)性。

3）提高公眾海洋環(huán)保意識(shí)

公眾參與的有效性有賴于公眾海洋環(huán)保意識(shí)的提高。當(dāng)公眾的海洋環(huán)保意識(shí)提高后，在參與海洋油氣開(kāi)發(fā)工程環(huán)評(píng)公眾參與時(shí)，會(huì)更加全面的考慮工程所帶來(lái)的環(huán)境效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，將三者的利益綜合考量，從而給出更加客觀的調(diào)查意見(jiàn)。