■文／蔡吉恒

基金的開支本質(zhì)上屬于花錢消費(fèi)行為，“花錢矩陣”理論對(duì)加強(qiáng)社?；鸨O(jiān)督有重要啟示。

花錢矩陣?yán)碚?/h2>

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓·弗里德曼提出的“花自己的錢，辦自己的事，既講節(jié)約，又講效果；花自己的錢，辦別人的事，只講節(jié)約，不講效果；花別人的錢，辦自己的事，只講效果，不講節(jié)約；花別人的錢，辦別人的事，既不講效果，又不講節(jié)約”被概括為“花錢矩陣”（見圖）。

日常生活和工作中“花錢矩陣”的影子無(wú)處不在。如在餐館吃飯，花別人的錢和花自己的錢，點(diǎn)菜的心理常常不同。還有監(jiān)管松懈情況下，公款消費(fèi)時(shí)的鋪張浪費(fèi)：如政府花納稅人的錢給自己蓋辦公樓（“花別人的錢辦自己的事”），容易出現(xiàn)豪華辦公樓（“高成本、高效用”）；花納稅人的錢建設(shè)公共設(shè)施（“花別人的錢辦別人的事”），容易出現(xiàn)“高成本、低效用”的“豆腐渣”工程和“形象工程”。完善制度和加強(qiáng)執(zhí)法執(zhí)紀(jì)可以減少這種現(xiàn)象，但是難以杜絕。

“花錢矩陣”理論只是一個(gè)模型，而且把行為人設(shè)想成都是“自私”理性的經(jīng)濟(jì)人?，F(xiàn)實(shí)中，消費(fèi)行為受各種復(fù)雜因素影響，為此筆者在“花錢矩陣”圖中間交叉處增加了一個(gè)圓圈。這個(gè)圈代表現(xiàn)實(shí)復(fù)雜因素，如辦事人責(zé)任心和能力，出資人和受益人的關(guān)系、道德、情感、法律、監(jiān)管等。這些復(fù)雜因素的介入會(huì)帶來(lái)不同結(jié)果，常見的有如下3類因素。

“花錢矩陣”圖

責(zé)任心和能力。如A給B 1000元，讓B買家具贈(zèng)送給C。如果不考慮B的主觀因素，多會(huì)發(fā)生“花錢矩陣”第三種結(jié)果：高成本、低效用。但是，如果B有較強(qiáng)責(zé)任心且對(duì)家具質(zhì)量和市場(chǎng)有較好的分辨能力，就可能出現(xiàn)第一種結(jié)果：低成本、高效用。當(dāng)然，這也可以理解成B的責(zé)任心促使他把別人的事情當(dāng)作自己的事，把別人的錢當(dāng)成自己的錢那樣珍惜，這樣理解也依然遵循“花錢矩陣”的規(guī)律。

利益捆綁。利益捆綁后，會(huì)出現(xiàn)偏離行為，而且獎(jiǎng)懲力度對(duì)結(jié)果有重要影響。如果辦好事情能同時(shí)增加自己的利益，事情辦砸了導(dǎo)致自己的利益受損，名義上是為別人辦事，實(shí)際也是為自己辦事。如出資人A根據(jù)辦事結(jié)果額外對(duì)辦事人B獎(jiǎng)勵(lì)，B的利益與別人的利益捆綁在一起，也會(huì)出現(xiàn)“高效用”的結(jié)果。

出資人指令。在“花錢矩陣”的第三種情形中，如出資人對(duì)行為人提出特定要求，對(duì)貨物的來(lái)源、數(shù)量、質(zhì)量等有明確要求，結(jié)果就不一定是成本高、效用低。因?yàn)檗k事人不能完全根據(jù)自己的意愿辦事，辦事的結(jié)果取決于出資人的指令。政府采購(gòu)中，采購(gòu)管理者屬于“花別人錢給別人辦事”。而實(shí)行集中采購(gòu)，數(shù)量大且減少中間加價(jià)，為什么還出現(xiàn)“物差價(jià)貴”現(xiàn)象？很可能是政府采購(gòu)管理者的指令出了問(wèn)題，限定的采購(gòu)范圍和方式違背市場(chǎng)規(guī)律與實(shí)際。

社保基金支出與“花錢矩陣”

用社會(huì)保險(xiǎn)基金支付待遇、結(jié)算費(fèi)用實(shí)際也是消費(fèi)行為。研究社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督，不容忽略“花錢矩陣”效應(yīng)。社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金相當(dāng)是“別人的錢”，個(gè)人賬戶相當(dāng)是“自己的錢”。社會(huì)保險(xiǎn)基金支出的法律關(guān)系中，有出資者、管理者和受益者。社會(huì)保險(xiǎn)基金出資者有單位、個(gè)人、國(guó)家等，各方籌集的資金進(jìn)入統(tǒng)籌基金的“池子”后，變成共享資源。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根據(jù)法律的授權(quán)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金支出進(jìn)行審核與管理，相當(dāng)于出資方的代表。受益者主要是享受待遇的參保人或其親屬，也包含根據(jù)協(xié)議提供社保服務(wù)的機(jī)構(gòu)，如醫(yī)院、藥店、輔助器具配置機(jī)構(gòu)等。根據(jù)“花錢矩陣”，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)支出社會(huì)保險(xiǎn)基金也可以說(shuō)是“花別人的錢給別人辦事”；參保人或有關(guān)服務(wù)單位接受社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金屬于“花別人的錢給自己辦事”。兩種情況都屬于高成本的運(yùn)行機(jī)理，利益機(jī)制不改變，容易出現(xiàn)浪費(fèi)現(xiàn)象。

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的浪費(fèi)?！八劳雒邦I(lǐng)”是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金較為普遍的浪費(fèi)現(xiàn)象，包含兩類情況：一是死者家屬隱瞞待遇領(lǐng)取人死亡的事實(shí)或者偽造材料辦理生存認(rèn)證，領(lǐng)取養(yǎng)老金；二是待遇領(lǐng)取人死亡后，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)因不知情繼續(xù)往其賬戶發(fā)放養(yǎng)老金。兩者區(qū)別主要是，前一情況屬于當(dāng)事人違法，后一情況屬于社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤發(fā)放待遇。這兩種情況下，如果不及時(shí)發(fā)現(xiàn)并追回多支出的養(yǎng)老金，都造成養(yǎng)老保險(xiǎn)基金浪費(fèi)。對(duì)于待遇領(lǐng)取人的家屬，主動(dòng)告知參保人死亡情況并未能帶來(lái)額外的損失或得利。目前國(guó)家法律未規(guī)定家屬有報(bào)告待遇領(lǐng)取人死亡情況的義務(wù)，有地方雖作出規(guī)定但缺乏“不報(bào)告”的法律責(zé)任。由于養(yǎng)老金享受人員生存狀況屬于動(dòng)態(tài)，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)顯然不可能隨時(shí)知悉他們的生存情況，主要靠生存認(rèn)證和事后的稽核發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。不少社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)因人手不足、技術(shù)落后或責(zé)任心不足等，生存認(rèn)證多依賴有關(guān)單位的證明，疏于調(diào)查核實(shí)。有的地方加強(qiáng)和公安部門戶籍信息共享，只能解決部分問(wèn)題，因?yàn)楣膊块T掌握的是死亡后辦理注銷戶籍的信息，如果待遇領(lǐng)取人死亡后戶籍沒(méi)有及時(shí)注銷，就無(wú)從掌握。目前還沒(méi)建立全國(guó)統(tǒng)一的遺體火化聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)平臺(tái)，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)無(wú)法及時(shí)獲知有關(guān)信息。此外，違規(guī)辦理提前退休、重復(fù)支付養(yǎng)老金等也是造成養(yǎng)老保險(xiǎn)基金浪費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)因素。

失業(yè)保險(xiǎn)基金的浪費(fèi)。一是待遇領(lǐng)取人喪失領(lǐng)取資格繼續(xù)享受失業(yè)待遇。按照規(guī)定，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人員“重新就業(yè)”，或者“無(wú)正當(dāng)理由拒不接受當(dāng)?shù)厝嗣裾付ú块T或者機(jī)構(gòu)介紹的適當(dāng)工作或者提供的培訓(xùn)”等情形，應(yīng)當(dāng)停止支付失業(yè)保險(xiǎn)金。實(shí)踐中，國(guó)家尚未建立失業(yè)保險(xiǎn)待遇支付與就業(yè)服務(wù)信息統(tǒng)一平臺(tái)，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)各自開展業(yè)務(wù)，不互通信息。二是擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍帶來(lái)的基金浪費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)。多年前，國(guó)家擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍，用于預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)，目前該政策繼續(xù)延續(xù)。執(zhí)行過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)有關(guān)單位和人員偽造材料騙取基金補(bǔ)貼的情況。

生育保險(xiǎn)基金的漏洞。年老、疾病、失業(yè)、工傷是每個(gè)參保人都存在的風(fēng)險(xiǎn)，都有可能享受待遇。我國(guó)實(shí)行計(jì)劃生育，對(duì)于已經(jīng)用完生育指標(biāo)的人或者明顯已經(jīng)超過(guò)生育年齡的人，用人單位繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)不能剔除其工資基數(shù)，權(quán)利義務(wù)實(shí)際是不對(duì)應(yīng)的，這一險(xiǎn)種類似于稅收。受此影響，生育保險(xiǎn)存在選擇性參?，F(xiàn)象：有的女青年在計(jì)劃婚育的時(shí)候通過(guò)找公司掛靠，參加生育保險(xiǎn)。繳費(fèi)一兩年，享受完待遇后停止參保。有的個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織為其雇工申報(bào)生育保險(xiǎn)繳費(fèi)時(shí)夸大單位平均工資，以獲取高額生育津貼；有的企業(yè)只選擇在年輕女職工準(zhǔn)備生育時(shí)為其參加生育保險(xiǎn)，享受完待遇辦理減員（對(duì)于實(shí)行五險(xiǎn)同征的地區(qū)，此路不通）。此外，按照法律規(guī)定，生育保險(xiǎn)基金對(duì)符合規(guī)定范圍的生育醫(yī)療費(fèi)實(shí)行全額報(bào)銷，如果社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的生育醫(yī)療費(fèi)不實(shí)行合理控費(fèi)，容易出現(xiàn)違規(guī)支出、過(guò)度醫(yī)療、過(guò)度檢查等現(xiàn)象，導(dǎo)致基金損失。

工傷保險(xiǎn)基金的浪費(fèi)。工傷保險(xiǎn)基金支出主要用于工傷預(yù)防、工傷康復(fù)、工傷補(bǔ)償。工傷保險(xiǎn)基金浪費(fèi)的主要風(fēng)險(xiǎn)：一是享受工傷保險(xiǎn)長(zhǎng)期待遇人員死亡后，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)未及時(shí)獲知情況并停發(fā)待遇,類似于養(yǎng)老保險(xiǎn)的“死亡冒領(lǐng)”。二是過(guò)度康復(fù)。目前法律法規(guī)對(duì)工傷康復(fù)標(biāo)準(zhǔn)和終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)未作出明確規(guī)定，人社部于2013年組織修訂了《工傷康復(fù)服務(wù)項(xiàng)目（試行）》和《工傷康復(fù)服務(wù)規(guī)范（試行）》，由于康復(fù)時(shí)限、康復(fù)價(jià)值、康復(fù)效果的評(píng)估，技術(shù)上比較復(fù)雜，缺乏權(quán)威的認(rèn)定機(jī)構(gòu)，存在一定主觀性，康復(fù)機(jī)構(gòu)為追求經(jīng)濟(jì)利益，易出現(xiàn)已經(jīng)無(wú)康復(fù)價(jià)值仍繼續(xù)提供康復(fù)服務(wù)或者采取無(wú)實(shí)際意義的康復(fù)治療。三是濫用工傷預(yù)防費(fèi)。按照規(guī)定，工傷保險(xiǎn)基金可以用于工傷事故和職業(yè)病預(yù)防宣傳、培訓(xùn)，這當(dāng)中可能出現(xiàn)不按照規(guī)定范圍使用預(yù)防費(fèi)，或者因?qū)A(yù)防費(fèi)使用效果關(guān)注不夠，導(dǎo)致投入大、收效微。國(guó)家從2017年起建立了預(yù)防費(fèi)使用效果的第三方評(píng)價(jià)制度，對(duì)減少基金浪費(fèi)有十分積極的作用。

利用“花錢矩陣”理論加強(qiáng)社?；鸨O(jiān)督

通過(guò)上述分析，在不改變現(xiàn)有社會(huì)保險(xiǎn)制度模式情況下，如果將社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系各方的利益與節(jié)約社會(huì)保險(xiǎn)基金進(jìn)行捆綁，就可以形成自律機(jī)制。相對(duì)于法律強(qiáng)制、執(zhí)法檢查、宣傳教育等外力，通過(guò)利益引導(dǎo)自律是低投入和高產(chǎn)出的基金監(jiān)管路徑。

建立對(duì)參保人的自律制約機(jī)制。鼓勵(lì)及時(shí)報(bào)告喪失待遇享受資格情況：對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)待遇的撫恤金可設(shè)多個(gè)檔次，根據(jù)報(bào)告死亡的時(shí)間，實(shí)行遞減。如享受養(yǎng)老金人員死亡的，其親屬一個(gè)月內(nèi)告知社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的，領(lǐng)取撫恤金比基準(zhǔn)撫恤金提高5%；兩個(gè)月后告知的只支付基準(zhǔn)撫恤金；3個(gè)月后告知的撫恤金扣減10%，4個(gè)月后告知的再遞減10%。享受工傷保險(xiǎn)津貼人員死亡，也可以建立類似的撫恤金標(biāo)準(zhǔn)與報(bào)告時(shí)間掛鉤制度。

目前失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余過(guò)多、待遇偏低、管理松散，制度活力不足。這和以保基本生活為主要目標(biāo)的傳統(tǒng)定位密切相關(guān)。失業(yè)保險(xiǎn)金過(guò)低不利于消除失業(yè)人員的無(wú)助感，管理松散導(dǎo)致“養(yǎng)懶人”，需要在適當(dāng)提高失業(yè)待遇水平的同時(shí)優(yōu)化管理。一是授權(quán)或者委托公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)失業(yè)保險(xiǎn)待遇審核支付職能。目前失業(yè)待遇審核與就業(yè)服務(wù)分別由兩個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，破壞了制度系統(tǒng)性，導(dǎo)致就業(yè)狀況審查制度形同虛設(shè)。二是失業(yè)保險(xiǎn)金實(shí)行遞減機(jī)制，越早就業(yè)，標(biāo)準(zhǔn)越高。三是縮短求職報(bào)告周期，將每月報(bào)告一次調(diào)整為至少每半月報(bào)告一次。四是細(xì)化《社會(huì)保險(xiǎn)法》第五十一條“重新就業(yè)”“適當(dāng)工作”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，將崗位適應(yīng)性、工作時(shí)間、工資水平、工作地點(diǎn)等納入考量因素，既維護(hù)失業(yè)人員尊嚴(yán)又防止基金浪費(fèi)。

建立對(duì)管理經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的利益制約機(jī)制。一是對(duì)統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)地方政府的鼓勵(lì)制約。將社會(huì)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌調(diào)劑（調(diào)撥）與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保險(xiǎn)基金安全掛鉤，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金安全監(jiān)督不到位，出現(xiàn)擠占、挪用、欺詐、貪污基金案件的地區(qū)減少調(diào)撥數(shù)額，相反可適當(dāng)增加調(diào)撥數(shù)額；建立社保基金損失補(bǔ)償制度，本地發(fā)生的社會(huì)保險(xiǎn)基金損失，超過(guò)一定年限未全額追回的，由當(dāng)?shù)刎?cái)政按照未追回的數(shù)額補(bǔ)償基金。

二是對(duì)相關(guān)職能部門的鼓勵(lì)制約。將履行社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督職責(zé)情況與年度績(jī)效考核、評(píng)先表彰活動(dòng)、負(fù)責(zé)人職務(wù)晉升等掛鉤；出現(xiàn)工作人員侵害基金行為的，依法追責(zé)，同時(shí)實(shí)行一票否決。

三是對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和工作人員的鼓勵(lì)制約。優(yōu)化工資福利結(jié)構(gòu)，建立基金安全責(zé)任獎(jiǎng)金制度。定期對(duì)各地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及其工作人員履行防范基金風(fēng)險(xiǎn)職責(zé)情況進(jìn)行全面評(píng)查，評(píng)查結(jié)果作為發(fā)放基金安全責(zé)任獎(jiǎng)的依據(jù)。存在未依法履職導(dǎo)致基金損失、未依法追回錯(cuò)誤支出的基金、管理松懈導(dǎo)致重大基金安全漏洞等情形的不予發(fā)放安全責(zé)任獎(jiǎng)。

對(duì)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建立利益制約機(jī)制的原因：黨和國(guó)家有比較嚴(yán)密的法律、黨紀(jì)，有比較嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，可以敦促社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)依法履職。但是，人性有弱點(diǎn)，在金錢誘惑之下，容易誤入歧途。因此，為維護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)基金安全，在繼續(xù)加強(qiáng)和完善監(jiān)督的前提下，仍需建立利益制約機(jī)制。需建立社會(huì)保險(xiǎn)基金安全責(zé)任制，明確各地政府、政府各有關(guān)部門、社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部工作機(jī)構(gòu)和人員的職責(zé)，在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用“花錢矩陣”理論，推行利益掛鉤機(jī)制，讓社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在維護(hù)社保基金安全的同時(shí)，覺得是在“為自己辦事”?！?/p>