張 建

作為謀求互利共贏、共同發(fā)展的全球公共產(chǎn)品，“一帶一路”建設(shè)遵循共商共建共享原則，遵循市場規(guī)律與國際通行規(guī)則，致力于實現(xiàn)全球范圍內(nèi)的高質(zhì)量與可持續(xù)發(fā)展。在“一帶一路”建設(shè)過程中，促進貿(mào)易暢通、推動貿(mào)易自由化、維護自由貿(mào)易秩序既是各方賴以合作的共同信條，也是推動全球化發(fā)展和打造人類命運共同體的重要保障。①參見藍慶新：《以新型國際關(guān)系推動貿(mào)易自由化發(fā)展》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2018年第20期。與此同時，也應(yīng)注意到，在自由貿(mào)易的大背景下，各國都在競相對部分產(chǎn)業(yè)采取不同程度、不同措施的貿(mào)易保護，由此引發(fā)各類貿(mào)易摩擦乃至貿(mào)易沖突。2019年5月10日，美國正式對中國價值2000億美元的輸美商品加征25%關(guān)稅。與此同時，中國國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會發(fā)布公告，自2019年6月1日起，對已實施加征關(guān)稅的600億美元清單美國商品中的部分，提高加征關(guān)稅稅率。由此，休戰(zhàn)數(shù)月的中美貿(mào)易沖突再度重啟。眾所周知，關(guān)稅措施本身如同一把“雙刃劍”，削減關(guān)稅被視為世界貿(mào)易組織的一般原則。②參見孔慶江：《國際經(jīng)濟法律規(guī)范的可移植性與國家經(jīng)濟安全的相關(guān)性研究——以WTO法為例》，武漢大學(xué)出版社2016年版，第47頁。加征關(guān)稅固然會阻礙出口國的出口暢通，但由于美國的加稅清單中涉及大量的日用品和中間產(chǎn)品，關(guān)稅升級必將通過價格上漲機制傳導(dǎo)至美國企業(yè)與消費者當(dāng)中，提升生產(chǎn)成本并造成貿(mào)易利益的損失。鑒此，在“一帶一路”貿(mào)易自由化的背景下探討公平貿(mào)易的合理性，并針對貿(mào)易保護主義措辭給企業(yè)造成的損失探討救濟方案，甚為必要。師夷長技以制夷，緣起于美國對外貿(mào)易立法中的貿(mào)易調(diào)整援助制度，為此提供了有效的解決途徑。本文試圖對其政策定位、法律內(nèi)涵與制度構(gòu)造進行闡述。

一、貿(mào)易調(diào)整援助的政策定位

（一）貿(mào)易自由化的補償機制

自20世紀(jì)80年代后期開始，國際社會逐漸達成越來越廣泛的共識：在封閉的國家或區(qū)域中，經(jīng)濟自由化（Economic Liberalization）比保護主義更能帶動經(jīng)濟增長與創(chuàng)新，這種共識能夠通過國別經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r的比較顯現(xiàn)出來。20世紀(jì)80年代曾被稱為拉丁美洲國家“失落的十年”，在這段期間內(nèi)，拉美國家普遍存在過度貧困、經(jīng)濟停滯、金融失調(diào)等經(jīng)濟下滑態(tài)勢，原因主要是閉關(guān)鎖國、非競爭的經(jīng)濟政策、缺乏國內(nèi)改革等。而相比之下，亞洲國家的開放型發(fā)展模式則提供了相反的鏡鑒：1951年之后的22年間，日本年均經(jīng)濟增長率8.8%，創(chuàng)造了“日本奇跡”；隨后32年間，韓國、馬來西亞經(jīng)濟年均增速分別為7.06%和6.53%，創(chuàng)下“亞洲奇跡”。中國自1978年開始改革開放，到2017年的39年間，經(jīng)濟年均增長率為9.5%，中國經(jīng)濟的世界排名從第11名上升為全球第二大經(jīng)濟體，創(chuàng)下“世界奇跡”。

就其內(nèi)涵而言，經(jīng)濟自由化包括了貿(mào)易自由化、投資自由化、金融自由化等方方面面，對外開放所帶來的紅利不容置疑。然而，經(jīng)濟自由化在各國的發(fā)展程度卻并不統(tǒng)一，即使是美國這樣的自由化國度，出于國情考慮，其也并未完全開放本國經(jīng)濟。從宏觀經(jīng)濟發(fā)展的角度考慮，多數(shù)國家之所以反對完全的自由化、對自由化持有謹(jǐn)慎的態(tài)度，理由主要有如下幾方面：擔(dān)心弱小的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)競爭力不足而遭遇排擠；快速且劇烈的經(jīng)濟轉(zhuǎn)變可能帶來不良的社會后果；關(guān)于道德、健康、環(huán)境方面的隱憂及對國家安全的顧慮等。①參見[德]魯?shù)婪颉ざ酄柌?、[奧]克里斯托弗·朔伊爾：《國際投資法原則》，祁歡、施進譯，中國政法大學(xué)出版社2014年版，第90頁。

作為貿(mào)易自由化的補償機制，美國的貿(mào)易政策制定機構(gòu)率先引入相應(yīng)的制度設(shè)計，在這種背景下，保障措施（Safeguards）和貿(mào)易調(diào)整援助（Trade Adjustment Assistance，以下簡稱“TAA”）制度應(yīng)運而生。就其歷史演變來看，美國的貿(mào)易自由化補償制度經(jīng)歷了從雙邊向多邊發(fā)展的進程。保障措施初現(xiàn)于美國與墨西哥1942年簽訂的《互惠貿(mào)易協(xié)定》中，鑒于條款的內(nèi)容是關(guān)于締約國如因承擔(dān)協(xié)定義務(wù)而對己不利時，可以全部或部分地免除義務(wù)，因此，又被稱為“逃避條款”。第二次世界大戰(zhàn)后，美國一方面積極推動世界范圍內(nèi)的貿(mào)易自由化，另一方面又擔(dān)心本國的民族產(chǎn)業(yè)會因自由化而受到進口產(chǎn)品激增的損害，因此，在與許多國家簽署貿(mào)易協(xié)定時都訂立了此類條款，由于美國《1974年貿(mào)易法》第201節(jié)專門規(guī)定了“逃避條款”，因此也被稱為201條款。②參見張麗英：《世界貿(mào)易組織法律制度與實踐》，高等教育出版社2012年版，第341頁。與此同時，自20世紀(jì)60年代開始，美國為了對抗日益興起的歐共體，在國內(nèi)勞工組織與進口競爭產(chǎn)業(yè)的推動下，率先于《1962年貿(mào)易拓展法》中確立了貿(mào)易調(diào)整援助制度。從美國式的貿(mào)易政治邏輯來看，TAA立法的動因是為了減少對日益拓展的自由貿(mào)易的反對，繼續(xù)為自由貿(mào)易提供政治支持，即援助的目的是為了救濟貿(mào)易受損者而不是為了抵制貿(mào)易自由，因此，TAA被視為對逃避條款的替代物。③參見陳利強、屠新泉：《WTO體制下美國貿(mào)易調(diào)整援助制度合法性探》，《國際經(jīng)貿(mào)探索》2011年第2期。

（二）貿(mào)易救濟措施的理性選擇

作為一項公共政策工具，貿(mào)易調(diào)整援助特指在經(jīng)濟全球化和貿(mào)易自由化的背景下，由一國政府對因貿(mào)易競爭或產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而遭受利益損失的本國產(chǎn)業(yè)、企業(yè)或勞工實施相關(guān)援助的各類措施。①參見沈四寶、劉俊敏：《經(jīng)濟全球化下的中國貿(mào)易調(diào)整援助制度》，http://chinawto.mofcom.gov.cn/article/dh/cyjieshao/201008/20100807092096.shtml，中國WTO/FTA咨詢網(wǎng)，2019年4月30日訪問。該制度運行的基本原理是：通過對因市場開放而遭受進口競爭損害的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和工人提供資金、技術(shù)、咨詢服務(wù)等政策援助，促進國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和工人進行自我調(diào)整，以適應(yīng)激烈的國際競爭，促進國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)開展結(jié)構(gòu)調(diào)整，保障因產(chǎn)業(yè)受損而失業(yè)的工人重獲再就業(yè)的機會。

TAA與反傾銷、反補貼、保障措施同屬于貿(mào)易救濟制度，但與“兩反一保”等貿(mào)易救濟措施相比，TAA具有獨特的制度優(yōu)勢。首先，TAA的啟動源于國內(nèi)企業(yè)或工人受到了進口產(chǎn)品或服務(wù)的競爭損害，它既可以針對國際貿(mào)易中的不公平競爭行為，也可以針對公平競爭行為，啟動門檻比“兩反一?！贝胧└鼮閷捤桑暾埦葷钠髽I(yè)或工人只需滿足國內(nèi)法中的援助要求、向有關(guān)部門提交TAA申請書并提供相關(guān)佐證即可。其次，TAA是一種帶有福利政策性質(zhì)的國內(nèi)救濟與貿(mào)易補償機制，獲得TAA的企業(yè)可以借助政府援助而調(diào)整自身的發(fā)展方向，在恢復(fù)競爭力后重新進入國際市場，而“兩反一?！眲t通過征收反傾銷稅、反補貼稅、限制進口數(shù)量、要求出口商做出價格承諾等手段加以實施，這對外國產(chǎn)品的進口構(gòu)成抑制效果，如運用不當(dāng)將構(gòu)成非關(guān)稅壁壘，對國際貿(mào)易形成扭曲后果。②參見張建：《中國貿(mào)易調(diào)整援助立法：路徑選擇與方案設(shè)計》，《深圳社會科學(xué)》2019年第3期。再次，TAA制度的邏輯起點是旨在實現(xiàn)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的自立自強和長遠(yuǎn)發(fā)展，政府通過技術(shù)援助、現(xiàn)金支持、教育培訓(xùn)等多種措施，對受影響的企業(yè)及工人進行激勵，激發(fā)其競爭的內(nèi)在動力以獲得長遠(yuǎn)的競爭優(yōu)勢，而“兩反一保”則著眼于短期的進口限制效果，側(cè)重于對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)提供當(dāng)下救濟、維護經(jīng)濟安全。③參見高維新：《WTO貿(mào)易救濟權(quán)研究》，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)出版社2012年版，第67頁。最后，TAA措施比“兩反一保”制度更具彈性和靈活性，由于TAA的適用對象主要是政府對本國的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、工人開展援助，不涉及對他國主體的利益損抑及補償，故此通常不會觸動WTO爭端解決機制或招致貿(mào)易報復(fù)，而“兩反一?！眲t具有更為寬泛的“打擊面”，通過進口設(shè)限或提高稅費的方式制裁進口產(chǎn)品、遏制競爭，其對外國主體具有直接的影響，更容易引發(fā)貿(mào)易摩擦。

二、貿(mào)易調(diào)整援助的內(nèi)涵與理據(jù)

（一）貿(mào)易調(diào)整援助的制度內(nèi)涵

自中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會以來，我國將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，這意味著，應(yīng)以法治為基礎(chǔ)建立規(guī)范權(quán)力運行的機制和體系。④參見王利明：《法治：良法與善治》，北京大學(xué)出版社2015年版，第23頁。從法律體系邁向法治體系，須具備必要的權(quán)力機構(gòu)作為支撐，還須充分的法制體系作為保障，貿(mào)易調(diào)整援助制度的法律構(gòu)造亦不例外，只有明晰其制度運行的理據(jù)與內(nèi)涵，才能廓清其法律基礎(chǔ)、了解其規(guī)則涵義、指導(dǎo)其發(fā)展方向。

綜觀各國的TAA立法，除了美國外，歐盟、韓國、日本、加拿大、墨西哥、印度、阿根廷、南非、墨西哥等也建立了此類制度。⑤同注①。由于各國的TAA立法存在明顯的差異，關(guān)于該項制度的內(nèi)涵，理論上存在不同的見解。有的學(xué)者將其界定為對本國部分衰退產(chǎn)業(yè)（如傳統(tǒng)的資源密集型產(chǎn)業(yè)）進行政策性扶持，從而促使其重生、促進其發(fā)展的制度，并將其區(qū)別于對所有落后產(chǎn)業(yè)盲目進行地方保護的政策。①參見韓立華、劉幸：《建立健全衰退產(chǎn)業(yè)調(diào)整援助政策探析》，《學(xué)術(shù)交流》2005年第11期。有的學(xué)者將其理解為對本國的幼稚產(chǎn)業(yè)給予合理扶持和適度保護的傾斜性制度，在開展企業(yè)保護的同時又要保持一定的競爭活力，使自由貿(mào)易兼顧效率與公正，保障企業(yè)擺脫幼稚、順利成長、走向成熟，并逐步提升其國際競爭力。②參見邱亦維：《WTO下我國幼稚產(chǎn)業(yè)適度保護的思考》，《商業(yè)時代》2009年第28期。有的學(xué)者將其限定為遭遇全球金融危機或外貿(mào)侵害的中小企業(yè)，從產(chǎn)業(yè)、人事、技能、市場、管理等方面提供非財政援助，促使其積極調(diào)整以提升國際競爭力。③參見陳業(yè)宏、黃媛媛：《中小企業(yè)貿(mào)易調(diào)整援助制度的構(gòu)建》，《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》2012年第11期。有的研究，更注重于對國有企業(yè)的援助和調(diào)整，以發(fā)揮政府在市場運行中的“守門人”角色。④參見張銳：《試論國企扭虧中政府的產(chǎn)業(yè)調(diào)整援助作用》，《管理現(xiàn)代化》1995年第4期。還有的研究，將受助對象界定為困難行業(yè)，即使該行業(yè)非屬衰退行業(yè)或中小企業(yè)，而只是遭遇暫時的經(jīng)營困難，也應(yīng)受到TAA的調(diào)整與援助，由此便將部分中國的傳統(tǒng)行業(yè)或民族工業(yè)納入援助對象的范疇之內(nèi)。⑤參見陳金松、張文波、田苗：《應(yīng)對困難行業(yè)實施產(chǎn)業(yè)調(diào)整援助政策》，《中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》1999年第19期?？梢?，現(xiàn)有的研究對于貿(mào)易調(diào)整援助的適用對象尚未達成一致意見。筆者認(rèn)為，對TAA內(nèi)涵及其適用對象的探討，應(yīng)回歸制度原本的初衷，以申請企業(yè)是否因進口產(chǎn)品帶來的競爭而遭受損失作為判定中心，而不應(yīng)以申請者是國有企業(yè)抑或中小企業(yè)、是困難產(chǎn)業(yè)、衰退產(chǎn)業(yè)抑或幼稚產(chǎn)業(yè)作為判定標(biāo)準(zhǔn)。換言之，TAA制度是在國際貿(mào)易自由化進程中應(yīng)運而生的制度，其適用具有普惠性特征，這與國內(nèi)法層面的社會救助制度（如社會保險、失業(yè)保險）不同。具言之，前者旨在幫助企業(yè)重獲競爭力，回歸市場參與自由競爭，使工人恢復(fù)就業(yè)，而社會救助制度主要是為了保障失業(yè)者等社會困難群體最低的基本生活保障，兩者的側(cè)重點不同，這決定了其制度內(nèi)核迥然各異。

（二）貿(mào)易調(diào)整援助立法的法律依據(jù)

在“一帶一路”背景下探討貿(mào)易調(diào)整援助制度的構(gòu)建與完善，既有其國際法依據(jù)，又有其國內(nèi)法依據(jù)。就國際法而言，主要涉及TAA與WTO法律體系的相容性分析。早在1980年，GATT曾成立工作組專門討論國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與貿(mào)易政策的關(guān)系，但迄今為止，GATT/WTO從未發(fā)布過任何涉及TAA的統(tǒng)一規(guī)則，而是采用過渡期以及“兩反一?！贝胧┘右蕴娲?。一方面，在《保障措施協(xié)定》中，序言部分明確提及結(jié)構(gòu)調(diào)整的必要性，且第7條第2款和第7條第4款允許對產(chǎn)業(yè)進行結(jié)構(gòu)調(diào)整時可以延長有關(guān)措施，為實施TAA創(chuàng)造了環(huán)境。但另一方面，TAA措施是否涉嫌構(gòu)成《反補貼協(xié)定》中的“補貼”，常引發(fā)爭議。以美國為例，對國內(nèi)企業(yè)實施的TAA包括稅收援助、財政援助，技術(shù)援助。其中，前兩者涉及財政、金融、稅收等產(chǎn)業(yè)政策措施，從理論上講，這兩種形式的TAA屬于可訴的補貼范疇，但由于國會早在1986年已將其取消，因此，在《反補貼協(xié)定》體系下探討其合規(guī)性已無現(xiàn)實意義。

就技術(shù)TAA而言，由于研發(fā)補貼已經(jīng)成為可訴性補貼，技術(shù)援助可能面臨合法性挑戰(zhàn)，但仍然可以針對補貼是否滿足“專項性”進行辯論。⑥參見陳利強、屠新泉：《WTO體制下美國貿(mào)易調(diào)整援助制度合法性探析》，《國際經(jīng)貿(mào)探索》2011年第2期。自2004年以來，WTO對美國的貿(mào)易政策審議報告中將TAA視為“政府補貼及其他支持措施”，在以后的每次審議中均對其進行重點審議。在2016年針對美國的第13次審議報告中，WTO秘書處明確指出：美國聯(lián)邦和各州均沒有調(diào)整政府補貼的統(tǒng)一法律框架，傳統(tǒng)上，聯(lián)邦補貼是以補助金、稅收減免、貸款擔(dān)保、財政直接支付等方式進行的。美國的TAA不僅適用于公司，也適用于工人和農(nóng)民，為了避免構(gòu)成補貼，美國取消了針對企業(yè)的財政援助，而主要采取專業(yè)指導(dǎo)或技術(shù)援助的方式，用于研發(fā)有關(guān)項目或提供外部咨詢。①WTO,Trade Policy Review Report by Secretariat,WT/TPR/G/350,p.79.在2018年12月針對美國發(fā)布的第14次審議過程中，美國政府再次對其TAA項目進行了報告，其指出：作為美國貿(mào)易日程的重要組成部分，TAA項目針對在全球競爭中遭受不利影響的美國工人提供援助。隨著2015年《貿(mào)易調(diào)整援助再批準(zhǔn)法案》的生效，TAA項目的有效期得以延續(xù)，保障受到外貿(mào)損害的工人有機會獲得可持續(xù)就業(yè)的技能培訓(xùn)。②WTO,Trade Policy Review Reportby United States,WT/TPR/G/382,p.28.

就國內(nèi)法而言，自改革開放以來，我國逐步構(gòu)建了完善的貿(mào)易救濟法律體系，該體系充分涵蓋了不同位階、不同層級的法律規(guī)范。其中，《對外貿(mào)易法》作為基本依據(jù)，設(shè)專章規(guī)定了“對外貿(mào)易調(diào)查”和“對外貿(mào)易救濟”兩方面內(nèi)容；此外，我國制定了3部專門的貿(mào)易救濟行政法規(guī)，即《反傾銷條例》《反補貼條例》《保障措施條例》；為了貫徹落實前述法律法規(guī)，商務(wù)部先后頒行了若干部門規(guī)章，內(nèi)容涉及“兩反一補”調(diào)查的立案規(guī)則、聽證規(guī)則等。③參見宋和平：《自貿(mào)區(qū)建設(shè)的重要法律保障——貿(mào)易救濟法律與貿(mào)易調(diào)整援助》，《智慧中國》2018年第12期。整體上，我國的貿(mào)易救濟立法呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)完備、內(nèi)容豐富、規(guī)則適用性較強的特征。然而，與此立法現(xiàn)狀極不相稱的是，貿(mào)易調(diào)整援助的立法進程卻相對遲滯，迄今沒有出臺專門的TAA規(guī)章或條例。盡管如此，在我國開展貿(mào)易調(diào)整援助，并非沒有法律依據(jù)。學(xué)界通常認(rèn)為，《對外貿(mào)易法》第44條為我國開展貿(mào)易調(diào)整援助工作確立了國內(nèi)法律依據(jù)。具言之，該條在規(guī)定保障措施的同時，還允許國家對因進口大量增加而遭受嚴(yán)重?fù)p害威脅的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)提供“必要的支持”，此種支持包括由政府對受損企業(yè)提供資金或技術(shù)方面的TAA援助提供了空間。④參見韓秀麗：《保障措施、貿(mào)易保護與產(chǎn)業(yè)調(diào)整援助立法》，《河北法學(xué)》2005年第1期。

自2008年起，商務(wù)部開展了以《國外貿(mào)易調(diào)整援助制度及其對我國的啟示》為題的課題研究，并初步擬定了《貿(mào)易調(diào)整援助暫行辦法（草案）》。此后，有關(guān)建議逐步受到黨中央、國務(wù)院的高度重視。2015年12月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》（國發(fā)〔2015〕69號），其中第19條明確指出研究建立貿(mào)易調(diào)整援助機制，以保障自貿(mào)區(qū)建設(shè)。2017年，上海自貿(mào)試驗區(qū)與上海市商務(wù)委聯(lián)合發(fā)布了《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)貿(mào)易調(diào)整援助試點辦法》（滬商公貿(mào)〔2017〕147號，以下簡稱“《試點辦法》”），在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)部率先試點TAA制度。根據(jù)《試點辦法》，對企業(yè)的TAA措施以技術(shù)援助為主、以資金援助為輔，具體表現(xiàn)為實施機關(guān)通過購買公共服務(wù)的方式向企業(yè)提供，并在2年的實施期內(nèi)針對受援助企業(yè)的經(jīng)營調(diào)整效果進行評估和監(jiān)督，以增強制度運行的實效。不過，該《試點辦法》在具體規(guī)則的設(shè)計和立法技術(shù)方面仍顯粗糙，在機構(gòu)設(shè)置、資金管理、服務(wù)機構(gòu)準(zhǔn)入、評價機制細(xì)化等方面仍待不斷完善。⑤參見胡語宸：《貿(mào)易調(diào)整援助制度的實施路徑探析——兼評上海自貿(mào)試驗區(qū)試點辦法簡評》，《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》2019年第2期。（見表1）

表1 《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)貿(mào)易調(diào)查援助試點辦法》相關(guān)內(nèi)容

TAA制度的主要內(nèi)容《試點辦法》的相關(guān)條款 《試點辦法》的具體規(guī)定實施部門 第6條由市商務(wù)委會同市發(fā)改委、市經(jīng)濟信息化委、市財政局、市人社局作為總體指導(dǎo)機構(gòu)；由上海自貿(mào)區(qū)管委會作為具體工作部門，管委會可委托第三方中介機構(gòu)開展服務(wù)工作申請與審核 第10條第11條企業(yè)向管委會提出援助申請并提交經(jīng)營調(diào)整計劃；管委會組織專家評審，重點審核企業(yè)產(chǎn)品是否與進口產(chǎn)品屬于同類產(chǎn)品或存在直接競爭關(guān)系或構(gòu)成貿(mào)易摩擦涉案產(chǎn)品、進口數(shù)量增長或出口數(shù)量下降的情況、企業(yè)受損情況、因果關(guān)系分析援助方式 第12條 對企業(yè)在市場推廣、檢測認(rèn)證、國際營銷、產(chǎn)品設(shè)計研發(fā)、信息化提升、風(fēng)險及供應(yīng)鏈管理、出口信用保險、人員培訓(xùn)及融資方面予以協(xié)助援助期限 第14條 受援助企業(yè)實施經(jīng)營調(diào)整計劃的時間為2年效果評估 第15條 自貿(mào)區(qū)管委會跟蹤報告受援助企業(yè)競爭力的恢復(fù)進展，逐年評估推進效果

三、中國貿(mào)易調(diào)整援助的制度構(gòu)造

（一）援助的負(fù)責(zé)機構(gòu)與援助對象

在探討中國貿(mào)易調(diào)整援助立法時，首先應(yīng)明確援助的負(fù)責(zé)機構(gòu)與援助對象的主體資格。以美國的貿(mào)易立法為參照，其已構(gòu)建了完備的TAA體系，充分涵蓋了工人、農(nóng)民、企業(yè)、社區(qū)等各個方面，其中企業(yè)TAA的援助措施由美國商務(wù)部負(fù)責(zé)，商務(wù)部下設(shè)的經(jīng)濟發(fā)展局專門負(fù)責(zé)對申請主體的資格予以認(rèn)定，并對申請人制定的援助調(diào)整方案進行審批。為了保障TAA的運行效率，美國商務(wù)部在全國范圍內(nèi)設(shè)立了11個TAA中心，這些中心的核心職能即協(xié)助企業(yè)起草援助調(diào)整計劃，并據(jù)此向經(jīng)濟發(fā)展局申請援助資格。借鑒美國的經(jīng)驗，結(jié)合我國國家機關(guān)的職責(zé)分工，可考慮由我國商務(wù)部下設(shè)的貿(mào)易救濟調(diào)查局牽頭負(fù)責(zé)TAA制度的構(gòu)建與實施。根據(jù)公開資料顯示，我國商務(wù)部貿(mào)易救濟調(diào)查局組建于2014年4月，其在原公平貿(mào)易局與原產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查局的基礎(chǔ)上合并而成。①參見商務(wù)部貿(mào)易救濟調(diào)查局：《領(lǐng)導(dǎo)致辭》，http://trb.mofcom.gov.cn/article/gywm/200612/20061204007073.s html，商務(wù)部貿(mào)易救濟調(diào)查局網(wǎng)，2019年5月16日訪問。就職能而言，貿(mào)易救濟調(diào)查局不僅專門負(fù)責(zé)擬定和實施進出口公平貿(mào)易相關(guān)的部門規(guī)章，而且組織實施與“兩反一?！奔捌渌Q(mào)易救濟措施相關(guān)的部門規(guī)章，承擔(dān)著貿(mào)易救濟措施原審、復(fù)審的調(diào)查與裁決，對產(chǎn)業(yè)損害預(yù)警、進出口公平貿(mào)易預(yù)警、傾銷、補貼、進口數(shù)量增長及相關(guān)損害、因果關(guān)系的認(rèn)定方面具有成熟的工作經(jīng)驗。②參見商務(wù)部貿(mào)易救濟調(diào)查局：《貿(mào)易救濟調(diào)查局主要職能》，http://trb.mofcom.gov.cn/article/gywm/200203/20020300004002.shtml，商務(wù)部貿(mào)易救濟調(diào)查局網(wǎng)，2019年5月16日訪問。

鑒于此，由貿(mào)易救濟調(diào)查局作為我國開展TAA工作的總體指導(dǎo)機構(gòu)較為適宜。但與此同時，盡管貿(mào)易救濟調(diào)查局的上述職能與TAA工作十分契合，但是，如果由企業(yè)直接向商務(wù)部提交TAA申請，則商務(wù)部很可能會面臨大量不規(guī)范甚至無效的申請，引起不必要的時間和資源浪費。③參見孫葉平：《論我國企業(yè)貿(mào)易調(diào)整援助制度的構(gòu)建——以美國貿(mào)易調(diào)整援助制度為借鑒》，中國政法大學(xué)2011年碩士學(xué)位論文，第34頁?；诖耍枰唧w的實施機構(gòu)來實際推行有關(guān)工作，可以考慮在商務(wù)部與援助申請人之間設(shè)置中間傳導(dǎo)機構(gòu)，譬如由各地方商會或者由地方貿(mào)促會分別負(fù)責(zé)不同區(qū)域的企業(yè)所提交的TAA申請，對申請人的請求進行初步篩查，由此既可大大減少政府部門的工作量，也可保證援助申請的準(zhǔn)確性、調(diào)整方案的高效性及援助措施的針對性。

如前文所言，就援助對象而言，美國的TAA立法將工農(nóng)商各界均納入可援助的范圍之內(nèi)，但其并非“一步到位”，而是最初在直接從事進出口貿(mào)易的美國企業(yè)中進行實施。對于我國而言，亦有必要推行農(nóng)業(yè)TAA和工業(yè)TAA，但在制度構(gòu)造之初，先行在直接參與國際貿(mào)易競爭的企業(yè)中開展TAA試點，更具現(xiàn)實性。所謂企業(yè)（enterprise）一詞，可用于泛指各類以營利為目的的組織。①參見薛波：《元照英美法詞典》，北京大學(xué)出版社2013年版，第476頁。根據(jù)美國《1974年貿(mào)易法》第2351條，可申請企業(yè)TAA的主體，既包括具有法人資格的實體，如公司，也包括非法人實體的任何事實上的個人聯(lián)合，如合伙企業(yè)。在我國，企業(yè)的組織形式主要包括公司、合伙企業(yè)、其他組織。所謂合伙企業(yè)，是指自然人、法人或其他組織依法成立的，由兩個以上的主體通過訂立合伙協(xié)議，共同出資經(jīng)營、共負(fù)盈虧、共擔(dān)風(fēng)險的組織形式。②參見馬忠法：《法律、商業(yè)與社會》，上海人民出版社2017年版，第170頁。由于從事國際進出口貿(mào)易的主體并不限于公司，因此，除公司以外的其他企業(yè)也可能遭受貿(mào)易自由化損害，應(yīng)允許他們申請TAA援助。簡言之，不應(yīng)將TAA的援助對象狹隘地限定為公司，還應(yīng)當(dāng)包括各類其他形式的中小企業(yè)。

（二）援助的程序設(shè)計與實施方式

綜觀各國的貿(mào)易調(diào)整援助立法，在程序設(shè)計上通常區(qū)分兩個步驟，即先對申請人的主體資格進行認(rèn)定，而后再對其授予援助利益。在判定申請者是否符合援助標(biāo)準(zhǔn)時，需要綜合認(rèn)定企業(yè)是否經(jīng)歷大規(guī)模的工人失業(yè)、企業(yè)產(chǎn)量及銷售額是否出現(xiàn)大幅減少、企業(yè)的經(jīng)濟損害是否與貿(mào)易自由化存在因果關(guān)系等。如果將申請人的主體資格要件定得過高，可能導(dǎo)致無人符合要求而使TAA制度被“架空”；如果將申請人的主體資格要件定得過低，又可能使TAA制度被企業(yè)所濫用，成為經(jīng)營不善時騙取援助的“深口袋”。為了避免因主體資格要件定得不合理而影響制度初衷及運用實效，有必要綜合納入多元標(biāo)準(zhǔn)，全面考慮企業(yè)的經(jīng)營狀況是否受到國際貿(mào)易自由化的不利沖擊。在我國的保障措施調(diào)查中，下述要素是重點關(guān)注的方面，這在TAA申請人的資格認(rèn)定階段也具有參考價值：其一，市場銷售份額減少；其二，生產(chǎn)率和設(shè)備利用率下降；其三，利潤下降或虧損擴大；其四，企業(yè)大幅裁員。③參見《中華人民共和國保障措施條例》第8條。當(dāng)然，這些要素并不必然全面滿足，而只要符合其中某項要件即可。

就貿(mào)易調(diào)整援助的實施方式而言，總體上包括2大類措施，即技術(shù)援助與現(xiàn)金援助。以美國《2009年貿(mào)易與全球化調(diào)整援助法》為例，其規(guī)定了4類技術(shù)援助手段：初步技術(shù)援助（產(chǎn)品生產(chǎn)與市場營銷方面的信息提供）、加強技術(shù)援助（通過一系列課程或研討會幫助企業(yè)增加生產(chǎn)與銷售的競爭力）、初步經(jīng)營調(diào)整計劃、長期經(jīng)營調(diào)整計劃。相比之下，韓國主要運用現(xiàn)金援助來為受助對象提供財政支持。自2003年韓國與智利簽訂第一個自由貿(mào)易協(xié)定開始，韓國一方面修訂《產(chǎn)業(yè)損害救濟法》，另一方面出臺《為履行自由貿(mào)易協(xié)定制定的對農(nóng)民、漁民援助特別法》。根據(jù)這些國內(nèi)法的相關(guān)規(guī)定，韓國政府可以采取的援助手段包括：為了提升產(chǎn)業(yè)國際競爭力而提供補貼和貸款（競爭力援助）；為穩(wěn)定生產(chǎn)經(jīng)營者而授予的直接收入補貼（生產(chǎn)穩(wěn)定補貼）；對停業(yè)者發(fā)放補貼以促進其改善后重新開業(yè)（停業(yè)補貼）；對生產(chǎn)團體購買、儲存、加工產(chǎn)品的支持（團體支持）；對農(nóng)產(chǎn)品和水產(chǎn)品加工者的資金支持（農(nóng)業(yè)加工支持）。①參見李星星：《論農(nóng)業(yè)貿(mào)易調(diào)整援助法律制度》，中國政法大學(xué)2011年碩士學(xué)位論文，第17頁。

（三）援助的定期評審與信息反饋

如前文所言，TAA的受援助者獲取的援助是一種臨時性的救濟措施，其重點在于借助于政府的援助而使企業(yè)積極調(diào)整以適應(yīng)國際競爭，并非長期的財政資助或無條件的經(jīng)濟補償。據(jù)此，在獲得援助后，企業(yè)須按照申請TAA時所提交的經(jīng)營調(diào)整計劃及時開展自救措施，充分利用可用的各方面資源對自身的生產(chǎn)、經(jīng)營能力進行改善，爭取最大努力在規(guī)定的援助期限內(nèi)重獲競爭力。為了能夠使TAA的實施機構(gòu)對受助企業(yè)的調(diào)整情況進行實時監(jiān)督，有必要確立企業(yè)的信息反饋機制、定期報告評審機制，保證TAA的援助資金能夠物盡其用。根據(jù)TAA實施的定期評價結(jié)果，實施機關(guān)將開展針對性的調(diào)整措施，決定是否繼續(xù)抑或終止援助。上海自貿(mào)區(qū)的《試點辦法》分別從正反兩個角度來考察援助效果：一方面，當(dāng)某一企業(yè)所在的產(chǎn)業(yè)連續(xù)接收兩次安全預(yù)警的，則該產(chǎn)業(yè)需要優(yōu)先予以調(diào)整援助②參見《試點辦法》第13條規(guī)定：當(dāng)某一企業(yè)生產(chǎn)銷售的產(chǎn)品所在產(chǎn)業(yè)已有相關(guān)行業(yè)組織或企業(yè)向商務(wù)部提出貿(mào)易救濟申請并獲立案的，也應(yīng)當(dāng)予以優(yōu)先考慮調(diào)整援助。；另一方面，按年度組織開展全口徑和重點產(chǎn)業(yè)的國際競爭力評估工作，根據(jù)評估指數(shù)確定試點的貿(mào)易結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響。③參見《試點辦法》第16條規(guī)定：市商務(wù)委應(yīng)結(jié)合貿(mào)易調(diào)整援助試點實施對本市貿(mào)易結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響，按年度組織開展上海市全口徑和重點產(chǎn)業(yè)國際競爭力評估，發(fā)布上海產(chǎn)業(yè)國際競爭力指數(shù)。2008年商務(wù)部《貿(mào)易調(diào)整援助暫行辦法（草案）》則從援助措施實施效果的角度提出了過程性控制的具體要求。根據(jù)該辦法，受助企業(yè)應(yīng)按援助計劃使用資金，接受商務(wù)部和省級商務(wù)主管部門對實施情況與調(diào)整效果的監(jiān)督檢查和評估，在援助計劃獲批之日起半年內(nèi)提交履行報告，按期提交完成報告。事實上，這一制度設(shè)計參考并借鑒了域外立法的有益經(jīng)驗。以歐洲全球化調(diào)整基金（EuropeanUnion’s Globalization Adjustment Fund，EGF）為例，自援助措施執(zhí)行之日起，成員國須在6個月內(nèi)向歐盟委員會提交評估報告，就援助基金的使用效率和效果進行匯報和說明。④EGF最初只適用于至少有500名員工下崗的援助，2008年金融危機爆發(fā)后，經(jīng)歐盟委員會批準(zhǔn)，EGF也適用于因經(jīng)濟危機引發(fā)的大幅度裁員后的再就業(yè)援助。該基金的65%由歐盟委員會提供，剩余部分由成員國政府提供。不過，該基金只適用于工人下崗，而不適用于失業(yè)保險、退休后的養(yǎng)老金項目等社會救助制度。參見Tina Weber,Inga Pavlovaite,Richard Smith and Meagan Andrews,Ex-post Evaluation of the European Globalization Adjustment Fund(EGF),http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/documents/empl/dv/empl-egf-expost_evaluation_report_/empl-egf-expost_evaluation_report_en.pdf,accessed November 2，2014.如果援助金未在規(guī)定期間內(nèi)使用完畢，須要按期予以退還。據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，部分援助案件中受助對象退還金額的比例高達基金撥付總額的80%，而導(dǎo)致基金利用率低、援助效果不理想的成因是多方面的，其中包括但不限于：援助措施的成本被高估、擬定的受助人數(shù)不準(zhǔn)確、受助期短于預(yù)期、資格審查與資金撥付的時間延誤等。⑤參見張斌：《歐洲全球化調(diào)整基金：制度演變與實施績效》，《國際商務(wù)研究》2013年第1期。由此可見，及時就TAA項目的實施效果進行適當(dāng)?shù)目疾欤瑢τ谡w上提升援助措施的效率、督促項目及時予以完善和改進具有重要的提示意義。