文/趙周杰 倪政

一、ABO模式的界定

ABO指授權(quán)(Authorize)-建設(shè)(Build)-運(yùn)營(Operate)模式。目前，對ABO模式尚無統(tǒng)一規(guī)范的概念，不少文章給ABO模式下的定義基本相同，大體是“地方政府通過競爭性程序或直接授權(quán)相關(guān)企業(yè)作為項(xiàng)目業(yè)主，由其向政府方提供項(xiàng)目投融資、建設(shè)及運(yùn)營服務(wù)，合作期滿將項(xiàng)目設(shè)施移交給政府方，政府方按約定給予一定財(cái)政資金支持的合作方式”。

（一）ABO模式與PPP模式的區(qū)別

從概念上看，ABO似乎與PPP較為相似，但兩者之間存在顯著差異。

1.適用范圍不同?，F(xiàn)階段PPP模式應(yīng)用重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了有一定收益和市場化條件較好的項(xiàng)目，特別是《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》(財(cái)金〔2019〕10號(hào))進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了PPP的收益性特征，導(dǎo)致PPP的覆蓋面進(jìn)一步收窄。ABO模式通過與地方國有企業(yè)合作，重點(diǎn)應(yīng)是處理市場發(fā)育程度不好、有政府壟斷經(jīng)營特征、對社會(huì)資本吸引力不強(qiáng)、區(qū)域性特征顯著的大型公共服務(wù)項(xiàng)目。這類項(xiàng)目一般在區(qū)域建設(shè)發(fā)展中的占比較大，要么收益來源不足，高度依賴地方財(cái)政；要么屬于政府壟斷經(jīng)營范圍，市場化不充分，采用ABO模式在一定程度上能填補(bǔ)PPP模式的應(yīng)用缺口。

2.實(shí)施模式不同。PPP項(xiàng)目因受制于嚴(yán)格的過程監(jiān)管，要求項(xiàng)目邊界條件清楚。這決定了PPP項(xiàng)目包構(gòu)成不會(huì)很復(fù)雜，一般體現(xiàn)為單個(gè)項(xiàng)目或幾個(gè)相關(guān)子項(xiàng)目的簡單打包。ABO模式應(yīng)以實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)同類項(xiàng)目的統(tǒng)籌安排為突出優(yōu)勢之一。被授權(quán)企業(yè)要能成為轄區(qū)內(nèi)特定領(lǐng)域的統(tǒng)一業(yè)主，以更好地實(shí)現(xiàn)區(qū)域同類項(xiàng)目的整體規(guī)劃、分期實(shí)施，科學(xué)處理項(xiàng)目進(jìn)度和區(qū)域發(fā)展需求的關(guān)系，平衡資金使用安排。

3.對合作對象的要求不同。PPP模式要求社會(huì)資本為本級政府所屬融資平臺(tái)之外的市場化企業(yè)，本質(zhì)上鼓勵(lì)公私合作，要求社會(huì)資本提供投融資、建設(shè)、運(yùn)營管理等專業(yè)服務(wù)。ABO模式重點(diǎn)應(yīng)聚焦公公合作，授權(quán)合作對象應(yīng)以行業(yè)經(jīng)驗(yàn)和資源優(yōu)勢突出的屬地大型國企為主，在通過資源整合實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營管理等專業(yè)服務(wù)之外，還要兼顧國有資產(chǎn)管理、資本運(yùn)營、相關(guān)資源開發(fā)等職能。在ABO模式下，被授權(quán)企業(yè)可以做PPP或業(yè)務(wù)分包，也可以自行投資、建設(shè)、運(yùn)營，自主性較強(qiáng)。

4.確定合作對象的方式不同。PPP模式下確定社會(huì)資本必須經(jīng)過政府采購。而ABO模式在確定項(xiàng)目業(yè)主時(shí)可以直接授權(quán)。筆者認(rèn)為，甚至可以說ABO模式的典型特點(diǎn)之一就是直接授權(quán)。從合理性上看，地方政府對屬地國企的授權(quán)經(jīng)營是約定俗成的慣例，也是內(nèi)部自主權(quán)的體現(xiàn)，不少地方國企通過長期的授權(quán)經(jīng)營積累了豐富的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)和區(qū)域資源，盲目要求公開競爭不但不現(xiàn)實(shí)，而且未必有益；從合規(guī)性上說，地方政府對屬地國企的直接授權(quán)符合以管資本為主的國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革方向。

（二）ABO模式的特性

業(yè)界一般認(rèn)為，北京市交通委員會(huì)與北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（以下簡稱京投公司）簽署的《北京市軌道交通授權(quán)經(jīng)營協(xié)議》，首次明確提出了ABO模式。這種說法有一定道理。京投公司的案例首次將地方政府與屬地國企之間的授權(quán)經(jīng)營公開化和契約化了，改變了原有的通過內(nèi)部授權(quán)慣常做法，這將更有利于做出相關(guān)隔離安排。筆者認(rèn)為在一定程度上可以說，ABO模式屬于契約化的授權(quán)經(jīng)營模式。通過上述對比分析，筆者認(rèn)為與PPP模式相比，ABO模式至少應(yīng)具備以下特性。

1.屬地專營特性。誠如上文分析，本文所界定的ABO模式屬于對PPP模式和特許經(jīng)營的補(bǔ)充。重點(diǎn)不應(yīng)在于通過競爭性程序引進(jìn)外來社會(huì)資本，否則與PPP模式的界限難以劃分清楚。ABO模式的重點(diǎn)應(yīng)該在于屬地大型國企對特定領(lǐng)域的專屬經(jīng)營。

2.區(qū)域統(tǒng)籌特性。ABO模式不適合于獨(dú)立項(xiàng)目的分別實(shí)施。屬地專營特征也決定了區(qū)域目標(biāo)項(xiàng)目的整體授權(quán)經(jīng)營才是ABO模式的優(yōu)勢所在，以方便大型地方國企對本地特定領(lǐng)域所有項(xiàng)目的統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運(yùn)營和系統(tǒng)做好資產(chǎn)管理以及資源開發(fā)。

3.弱市場化特性。既然說ABO模式是PPP模式的補(bǔ)充，所以即使二者在實(shí)踐上不可避免有所重疊，ABO模式的重點(diǎn)也不能落在PPP模式所聚焦的“市場化條件較好的”領(lǐng)域上。ABO模式大展拳腳的地方應(yīng)在收益屬性不明顯、對社會(huì)資本吸引力不強(qiáng)、區(qū)域統(tǒng)籌實(shí)施必要性突出的領(lǐng)域，或者雖然收益性好，但政府壟斷經(jīng)營特征明顯的領(lǐng)域。

4.國資管理特性。根據(jù)筆者的解讀，ABO模式既不屬于PPP模式和特許經(jīng)營，也不屬于政府采購。它更像國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營體制的衍生產(chǎn)物，通過地方大型國企的專屬經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，被授權(quán)國企不但需要統(tǒng)籌提供區(qū)域內(nèi)所需的特定公共服務(wù)，還可能會(huì)承擔(dān)國有資產(chǎn)管理等其他職能。

二、ABO模式的一般性操作要點(diǎn)

現(xiàn)有很多文章對于ABO模式的運(yùn)作模式的描述，與PPP模式高度類似，在一定程度上混淆了ABO與PPP的關(guān)系。不但無法體現(xiàn)ABO在操作上的獨(dú)特性，還存在以ABO的名義實(shí)施PPP項(xiàng)目以規(guī)避PPP相關(guān)監(jiān)管流程的嫌疑。本文基于上文對ABO模式的界定，嘗試梳理出其在操作上應(yīng)有的流程，特別是突出與PPP模式的不同之處。

（一）確定授權(quán)簽約主體

ABO模式下，實(shí)質(zhì)授權(quán)主體為地方政府。在實(shí)際操作中，一般由地方政府授權(quán)行業(yè)主管部門代表自己簽署授權(quán)經(jīng)營協(xié)議。如果授權(quán)范圍內(nèi)的項(xiàng)目所涉及的行業(yè)構(gòu)成較為復(fù)雜，也可以由地方政府直接作為簽約主體。

（二）確定被授權(quán)對象

如上文所述，ABO模式下的被授權(quán)對象應(yīng)該以屬地大型國有企業(yè)為主，因此不存在通過公開競爭方式引入所謂社會(huì)投資人的問題。只是該階段需要評估當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)的綜合情況。一是為實(shí)現(xiàn)債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)隔離，屬地平臺(tái)公司應(yīng)已完成與政府的脫鉤改制；二是并非所有屬地國企都有能力承擔(dān)ABO業(yè)務(wù)，ABO以區(qū)域特定領(lǐng)域的整體建設(shè)運(yùn)營為主，對合作對象在本地的經(jīng)驗(yàn)和資源積累的要求遠(yuǎn)大于PPP，需要在本地某一行業(yè)有區(qū)域綜合服務(wù)能力的大型國企才具備承擔(dān)ABO的條件。

（三）確定協(xié)議核心條款

基于新預(yù)算法和全面落實(shí)財(cái)政資金績效評價(jià)的政策背景。ABO項(xiàng)目需完善授權(quán)經(jīng)營范圍及轉(zhuǎn)讓授權(quán)的權(quán)利、項(xiàng)目的績效考核方案、財(cái)政補(bǔ)貼方案等內(nèi)容，確定授權(quán)經(jīng)營協(xié)議核心條款，約束政企雙方的邊界。

（四）簽署授權(quán)經(jīng)營協(xié)議

由獲得政府授權(quán)的簽約主體和屬地大型國企簽署授權(quán)經(jīng)營協(xié)議。目前有些文章對授權(quán)經(jīng)營協(xié)議核心交易條款的設(shè)想與PPP協(xié)議極為類似。筆者認(rèn)為PPP協(xié)議可以作為借鑒，但是授權(quán)經(jīng)營協(xié)議主要還是對原有的國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營機(jī)制的一種創(chuàng)新，并非是PPP的變種。通過該協(xié)議的簽署，簡化了原有的“國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)→國有資產(chǎn)授權(quán)運(yùn)營機(jī)構(gòu)→被授權(quán)的國有企業(yè)”的三層次的授權(quán)運(yùn)營模式。賦予了被授權(quán)國有企業(yè)業(yè)主職權(quán)，更好地實(shí)現(xiàn)了國有資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。在ABO模式下，政府履行規(guī)則制定、績效考核等職責(zé)；被授權(quán)地方國企履行項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營、資產(chǎn)管理等業(yè)主職責(zé)。

如果從國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營體制創(chuàng)新角度分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，有些文章中呈現(xiàn)的照搬PPP模式對合作期限、資產(chǎn)移交、回報(bào)機(jī)制等合作機(jī)制的做法未必合理。ABO模式可以不設(shè)置確定的合作期限。ABO模式下，將形成區(qū)域特定領(lǐng)域內(nèi)國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的長期穩(wěn)定安排，體現(xiàn)了資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，并不發(fā)生資產(chǎn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。被授權(quán)國企雖然負(fù)責(zé)相關(guān)資產(chǎn)的經(jīng)營，但本質(zhì)上地方國企和項(xiàng)目本身都有公益屬性，重點(diǎn)在于約定資金來源和相關(guān)額度。

（五）提供區(qū)域整體服務(wù)

由被授權(quán)地方國企作為項(xiàng)目業(yè)主，充分整合行業(yè)資源，通過競爭性方式選擇項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營等相關(guān)單位。部分地方國企，在本行業(yè)運(yùn)營管理中有豐富的經(jīng)驗(yàn)積累，也可以自主運(yùn)營，同時(shí)做好資產(chǎn)管理和相關(guān)資源開發(fā)管理工作。

由于ABO項(xiàng)目具有區(qū)域統(tǒng)籌實(shí)施的特征，授權(quán)范圍大，區(qū)域項(xiàng)目構(gòu)成復(fù)雜，并且可能存在授權(quán)經(jīng)營與自主經(jīng)營之間的交叉問題，在具體項(xiàng)目運(yùn)作中可能涉及到“ABO+PPP”“ABO+商業(yè)開發(fā)”“ABO+政府債券”等多種方式。項(xiàng)目融資可以被授權(quán)國企名義進(jìn)行，也可以針對具體項(xiàng)目成立專門的負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營管理的項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司通過股權(quán)融資、債權(quán)融資或多種方式的組合，獲取項(xiàng)目實(shí)施所需要的資金。

三、相關(guān)操作建議

（一）重視對被授權(quán)對象的評估審查

目前，對于ABO模式下是采用競爭性方式還是直接授權(quán)方式，存在爭議。筆者認(rèn)為ABO模式下不需要設(shè)置專門的競爭性采購程序，但需要在授權(quán)之前充分評估擬授權(quán)地方國企的綜合服務(wù)能力。如上文所言，ABO模式以區(qū)域統(tǒng)籌實(shí)施為主，影響面廣，對被授權(quán)對象在本行業(yè)和本地區(qū)經(jīng)驗(yàn)及資源積累要求極高，這也正是外來社會(huì)資本所不具備的。因此，在確定授權(quán)對象之前，要充分考慮政府所需要的專業(yè)服務(wù)需求，考查被授權(quán)對象對相關(guān)行業(yè)的實(shí)施管理經(jīng)驗(yàn)和資源整合能力，評估二者之間的匹配程度。這也將為地方國有企業(yè)和平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型提供方向。

（二）遵守現(xiàn)有的程序性管理規(guī)定

PPP模式需嚴(yán)格履行項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交等環(huán)節(jié)，按規(guī)范進(jìn)行財(cái)政承受能力論證和物有所值評價(jià)，政府支出責(zé)任不超過一般公共預(yù)算支出的10%等；而ABO模式因目前無規(guī)可依，理論上無這些限制，但在實(shí)踐中還是需要遵守項(xiàng)目審批、債務(wù)控制、預(yù)算管理等相關(guān)規(guī)范性要求。

（三）做好區(qū)域內(nèi)資金的統(tǒng)籌使用安排

如上文所述，ABO模式主要針對兩類項(xiàng)目：一是政府壟斷經(jīng)營；二是收益性不足，對社會(huì)資本吸引力弱。前者一般可以通過項(xiàng)目本身實(shí)現(xiàn)盈虧平衡，后者自身收益不足，往往需要做好區(qū)域內(nèi)資金使用平衡。好在ABO模式下，授權(quán)經(jīng)營范圍大，項(xiàng)目結(jié)構(gòu)復(fù)雜，區(qū)域資金平衡和項(xiàng)目搭配實(shí)施的操作空間較大。這就要被授權(quán)單位算好總賬，以區(qū)域收支平衡為基本目標(biāo)，積極開發(fā)區(qū)域內(nèi)經(jīng)營性資源，做好肥瘦搭配，合理安排項(xiàng)目進(jìn)度，做好區(qū)域統(tǒng)籌實(shí)施規(guī)劃。

如果在ABO項(xiàng)目中確實(shí)需要政府進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，就會(huì)產(chǎn)生一個(gè)頗受爭議問題，這種由政府支付給被授權(quán)單位的經(jīng)營服務(wù)費(fèi)是否應(yīng)該被界定為債務(wù)？筆者認(rèn)為，通過公開采購程序從更廣的范圍內(nèi)引入合作伙伴的情況下更容易被界定為一種融資行為，進(jìn)而認(rèn)定為違規(guī)舉債。ABO模式提供了基于國資授權(quán)經(jīng)營體制的另一個(gè)分析角度。因?yàn)閷BO當(dāng)前沒有嚴(yán)格的過程管理要求，方便通過相關(guān)政策創(chuàng)新和方案設(shè)計(jì)規(guī)避違規(guī)舉債嫌疑。首先，政府對屬地國企進(jìn)行專項(xiàng)經(jīng)營補(bǔ)貼也是很多地方財(cái)政預(yù)算的一種常規(guī)支出，原有的國資授權(quán)經(jīng)營體制下就存在對部分授權(quán)經(jīng)營領(lǐng)域的專項(xiàng)補(bǔ)貼機(jī)制；其次，通過政府對被授權(quán)企業(yè)提供的公共服務(wù)質(zhì)量的考核結(jié)果安排財(cái)政補(bǔ)貼，保持定時(shí)定向不定量的原則，被認(rèn)定債務(wù)也依據(jù)不充分；此外，地方政府還可以配套出臺(tái)對應(yīng)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)資金的支持政策，以專項(xiàng)資金通道用于項(xiàng)目建設(shè)等過程中。當(dāng)然被授權(quán)企業(yè)也應(yīng)該具有良好的資源整合能力和較強(qiáng)的自主融資能力，做好政府與企業(yè)之間的融資隔離。

四、結(jié)束語

ABO模式現(xiàn)階段有少量探索性案例，目前認(rèn)可度不一?？傮w上ABO模式在解決大型公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目統(tǒng)籌實(shí)施問題上有PPP所不具備的突出優(yōu)勢；合作企業(yè)最好是在行業(yè)內(nèi)有多年行業(yè)經(jīng)驗(yàn)的屬地大型國企。在現(xiàn)有的政策環(huán)境下，尤其需要通過相關(guān)預(yù)算安排和機(jī)制設(shè)計(jì)規(guī)避違規(guī)舉債風(fēng)險(xiǎn)，如果這一問題得到妥善解決，ABO模式無疑是符合國資授權(quán)經(jīng)營體制改革方向的一種有益探索，也將為大量地方國企和融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型提供新的思路。