■ 王 毅

國(guó)家和地方機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)取得初步成果，告一段落。但各地機(jī)構(gòu)改革使帶有濃郁地方色彩的城管綜合執(zhí)法格局發(fā)生了很大變化，甚至有的省份和地區(qū)已經(jīng)不見了“城管行政執(zhí)法局”這樣的機(jī)構(gòu)，面對(duì)如此“嚴(yán)峻”的改革形勢(shì)，很多地方城管執(zhí)法局的同志對(duì)城管綜合執(zhí)法的發(fā)展前途十分迷茫，他們通過各種方式問我：城管綜合執(zhí)法的未來向何處去？考慮到這個(gè)問題帶有普遍性，因此，我想寫一篇文章來回答這個(gè)問題。我的主要觀點(diǎn)：城管綜合執(zhí)法的未來發(fā)展路徑是城管警察。

一、城管綜合執(zhí)法為什么要走城管警察之路？

實(shí)施城管綜合執(zhí)法警察化改革是化解城管執(zhí)法困境的良策，也是具有“警察化”的現(xiàn)實(shí)需求和改革的內(nèi)在沖動(dòng)。

當(dāng)前，在城管綜合執(zhí)法中，由于城管無檢查身份證的權(quán)力，攤販對(duì)于罰款不配合，或以無錢為由拒付，或報(bào)假姓名致使對(duì)違法自然人處罰執(zhí)行難以到位、無法執(zhí)行，也無法納入征信體系予以懲戒，城管無可奈何。城管查處違規(guī)渣土車，由于沒有攔截車輛的權(quán)力，必須交警配合，否則難以執(zhí)法。城管拆除違章建筑物常常會(huì)遇到阻礙，甚至是暴力抗法，演變成惡性事件，如果沒有警察在場(chǎng)配合，果斷限制其人身自由，執(zhí)法也難以進(jìn)行。無論是身份證檢查、車輛攔截，還是限制人身自由，這些權(quán)力都是警察的權(quán)力，城管執(zhí)法不享有這些權(quán)力。因此，城管綜合執(zhí)法急需增設(shè)專屬“行政警察”的部分權(quán)力，轉(zhuǎn)制為城管警察，提高執(zhí)法效能，維護(hù)正常的城市管理秩序。

在行政法理論上，行政警察一般是指執(zhí)行公共秩序管理任務(wù)的警務(wù)人員與組織，如巡警。行政警察的一般目的是保證公共秩序，公共安寧、公共安全和公共衛(wèi)生。行政警察的活動(dòng)是以滿足公共秩序方面的公共利益為目的，在這個(gè)意義上看，行政警察活動(dòng)也是執(zhí)法公務(wù)活動(dòng)。而城管綜合執(zhí)法部門的活動(dòng)目的，同樣是執(zhí)行公共秩序管理任務(wù)，與行政警察活動(dòng)的目的相同。所以，由城管綜合執(zhí)法轉(zhuǎn)制為城管警察是殊途同歸，是維護(hù)城市公共管理秩序的內(nèi)在需求。

實(shí)施城管綜合執(zhí)法警察化改革，由城管警察專門行使城市管理領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán)，符合國(guó)際化和現(xiàn)代化要求的城市管理綜合執(zhí)法體制。

國(guó)外許多國(guó)家的城市管理工作，就是由警察來完成的。例如，日本對(duì)一些違反市容管理等行為認(rèn)定為“輕犯罪”，由城市警察依法處理。

日本國(guó)通過制定《輕犯罪法》《食品衛(wèi)生法》和《道路交通法》等一系列法律，共同構(gòu)成了比較詳盡的城市管理法律體系。根據(jù)這些法律，城市中絕大多數(shù)行為都可以通過法律進(jìn)行處罰。例如，日本在1958年制定的《輕犯罪法》規(guī)定，自然人亂擺賣、亂停靠、公共場(chǎng)合插隊(duì)、違法建筑等34項(xiàng)行為都屬于輕犯罪行為，由城市警察依法處理。這種警察管理模式對(duì)維護(hù)日本的市容、交通、建筑秩序和道德規(guī)范的實(shí)行都發(fā)揮了重要作用，使日本的城市管理和社會(huì)秩序總體良好。

二、城管綜合執(zhí)法走城管警察之路可行嗎？

在我國(guó)城管綜合執(zhí)法走城管警察之路是可行的。但我國(guó)城管綜合執(zhí)法隊(duì)伍轉(zhuǎn)制成為城管警察，還不能一下子全國(guó)鋪開，因?yàn)楝F(xiàn)有的條件還沒有完全成熟。因此，應(yīng)當(dāng)試點(diǎn)先行，取得成功經(jīng)驗(yàn)后，再全國(guó)推廣。國(guó)家可以優(yōu)先考慮在四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市進(jìn)行城管警察“試點(diǎn)”，先行先試。以深圳為例，論述實(shí)現(xiàn)城管警察的可行性。

從國(guó)家上位法看，深圳實(shí)施城管綜合執(zhí)法警察化改革，通過特區(qū)立法確定城管警察職責(zé)，具有合法性：

1.符合《憲法》相關(guān)規(guī)定

《憲法》第一百條規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”。

1992年7月1日，第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第26次會(huì)議根據(jù)七屆全國(guó)人大二次會(huì)議的決定，授權(quán)深圳市人大及其常委會(huì)根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則，制定法規(guī)，在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院和廣東省人大常委會(huì)備案；特區(qū)立法權(quán)其實(shí)也是一種先行先試，在法制建設(shè)上有著試驗(yàn)田的作用，特區(qū)立法權(quán)限屬于創(chuàng)制性立法權(quán)，只要符合憲法規(guī)定，符合法律和行政法規(guī)的原則，直接報(bào)省人大、全國(guó)人大備案即可，這為特區(qū)立法的突破、創(chuàng)新、變革提供很大的空間。因此，深圳實(shí)施城管綜合執(zhí)法警察化改革，可以通過特區(qū)立法，將城管綜合執(zhí)法警察化改革法制化，實(shí)施創(chuàng)制性特區(qū)立法，解決城管警察合法化問題，使城管警察化改革有法可依，依法進(jìn)行。

2.符合《立法法》有關(guān)規(guī)定

深圳市特區(qū)立法有設(shè)置新警種（城管警察）的權(quán)力。十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議剛剛通過的修改后的《中華人民共和國(guó)立法法》第七十四條規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施?！边@是全國(guó)人大對(duì)包括深圳在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法工作的充分肯定。這意味著深圳特區(qū)在遵循憲法的規(guī)定、法律和行政法規(guī)的基本原則的前提下，可以制定地方性法規(guī)，在深圳特區(qū)設(shè)立城市管理警察。

3.符合《人民警察法》有關(guān)規(guī)定

在深圳實(shí)施城管綜合執(zhí)法警察化改革，依據(jù)《中華人民共和國(guó)人民警察法》第六條關(guān)于職權(quán)的規(guī)定，可以找到設(shè)置城市管理警察的相關(guān)依據(jù)?！度嗣窬旆ā返诹鶙l規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)的人民警察按照職責(zé)分工，依法履行下列職責(zé)：……（二）維護(hù)社會(huì)治安秩序，制止危害社會(huì)治安秩序的行為；……（十四）法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。”

（1）什么是“危害社會(huì)治安秩序的行為”？作者認(rèn)為：“危害社會(huì)治安秩序的行為”主要集中在城市管理的過程中。例如，擅自在道路、廣場(chǎng)上擺攤設(shè)點(diǎn)，擅自在建筑物、構(gòu)筑物等設(shè)施上涂寫、刻畫或者張掛、張貼的，在道路、廣場(chǎng)上吊掛、晾曬、堆放物品，未按規(guī)定設(shè)置圍欄或其他明顯標(biāo)志的道路施工，污損國(guó)家保護(hù)文物、名勝古跡、公共場(chǎng)所雕塑，損壞或者擅自移動(dòng)、拆除路牌和交通標(biāo)志，破壞草坪、綠地、花卉、樹木及綠化設(shè)施，違反規(guī)定制造噪音、排放廢氣，往道路上排水、排污，妨礙交通或者污染環(huán)境，擅自占據(jù)道路、廣場(chǎng)、橋涵堆放物品或者搭棚建屋，擅自在道路、廣場(chǎng)上設(shè)置廣告或招貼牌、霓虹燈、遮擋棚等構(gòu)筑物，在道路、廣場(chǎng)上施工作業(yè)，不及時(shí)清理保潔或者超時(shí)、超范圍占用道路、廣場(chǎng)，擅自挖掘道路、廣場(chǎng)等。

（2）“法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)”，其中“法規(guī)”包括

行政法規(guī)和地方性法規(guī)。因此，在深圳特區(qū)立法制定的地方性法規(guī)中設(shè)置城管警察并規(guī)定其職責(zé)，符合《人民警察法》第六條（十四）項(xiàng)的規(guī)定。

（3）城市中的無證經(jīng)營(yíng)、破壞市政設(shè)施、破壞市容環(huán)境等都是對(duì)城市秩序管理的一種沖擊，嚴(yán)重的就會(huì)構(gòu)成犯罪行為，因此，設(shè)置城管警察，并利用警察對(duì)自然人約束的強(qiáng)制力可有效制止、預(yù)防此類違反城市管理行為演變?yōu)榉缸镄袨?。城管警察承?dān)依法維護(hù)社會(huì)秩序、公共安全和市容環(huán)境整潔，加強(qiáng)城市管理，保障公民人身權(quán)利和公私財(cái)產(chǎn)不受侵犯的職責(zé)。

（4）管理城市秩序的警察，也和負(fù)責(zé)交通秩序管理、森林管理、消防管理、環(huán)境保護(hù)、食品藥品管理等警察一樣，只是警察社會(huì)服務(wù)和管理的一個(gè)組成部分，一個(gè)警種而已。所以，設(shè)置城市管理警察序列是合乎法律法規(guī)規(guī)定的。

4.深圳實(shí)施城管綜合執(zhí)法警察化改革，通過特區(qū)立法確定城管警察職責(zé)，依法確定了城管警察的行政主體地位，不但符合行政合法性原則，而且也符合行政目的——公共利益。同時(shí)，也符合法律精神、法律價(jià)值和客觀發(fā)展規(guī)律以及適當(dāng)、公平、正義原則，具有合理性，具有可行性。

三、實(shí)施城管警察制度會(huì)帶來什么樣的效果？

實(shí)施城管綜合執(zhí)法警察化改革，可以實(shí)現(xiàn)政府行政管理體制改革創(chuàng)新，破解城管綜合執(zhí)法難題，加強(qiáng)城管執(zhí)法力度，提高城管執(zhí)法效率，與國(guó)際城市管理警察化的大趨勢(shì)接軌，形成符合國(guó)際化和現(xiàn)代化要求的先進(jìn)的城市管理綜合執(zhí)法體制，城市治理能力現(xiàn)代化水平得到進(jìn)一步提升，推動(dòng)我國(guó)一流法治城市建設(shè)。