姜雪濤 楊艷芳 李翔 劉坦

一、人民幣戰(zhàn)略儲備的背景

（一）當前我國經(jīng)濟金融面臨的新形勢

近年來，我國經(jīng)濟金融所面臨的外部環(huán)境日益復雜和嚴峻，這為我國經(jīng)濟增長和轉(zhuǎn)型提出了新的挑戰(zhàn)。貿(mào)易爭端升級，歐洲和日本的經(jīng)濟增長再次顯示出疲軟態(tài)勢，對新興市場經(jīng)濟體造成較大沖擊。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，我國面臨新舊動能轉(zhuǎn)換的契機，經(jīng)濟增速面臨一定的下行壓力，保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間成為穩(wěn)增長的主要任務。

（二）我國現(xiàn)金流通規(guī)律出現(xiàn)的新變化。

近年來，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展、非現(xiàn)金支付手段的普及和人們風險偏好的改變，我國現(xiàn)金流通規(guī)律呈現(xiàn)出新變化與新特點。2000—2011年，人民幣現(xiàn)金凈投放量基本上呈逐年遞增的趨勢。從2012年開始，現(xiàn)金凈投放量波動劇烈，但整體呈下降的趨勢。2017年現(xiàn)金凈投放量僅相當于2003年的水平。美國、歐洲及日本的中央銀行發(fā)行現(xiàn)金M0與國內(nèi)生產(chǎn)總值GDP的比例從2002年開始基本呈提升態(tài)勢，而我國的M0占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重卻逐步走低。造成這種現(xiàn)象的原因在于：一是對比國外商業(yè)銀行，我國的商業(yè)銀行有更高的信用，居民和企業(yè)出于對銀行的信任，愿意把錢存在銀行里。二是相對于其他經(jīng)濟體，我國非現(xiàn)金支付手段發(fā)展迅速，人們越來越傾向于使用電子手段進行支付。三是相較于發(fā)達經(jīng)濟體，我國的無風險收益率一直處于較高水平，這意味著人們持有現(xiàn)金的成本較高，從而降低了人們對現(xiàn)金的需求。

人民幣現(xiàn)金凈投放量在近幾年不斷降低與非現(xiàn)金支付的迅猛發(fā)展有著密不可分的關系。根據(jù)中國人民銀行支付結(jié)算司的統(tǒng)計口徑，非現(xiàn)金支付包括票據(jù)支付、銀行卡支付、電子支付以及貸記轉(zhuǎn)賬等其他支付清算手段。2009年以來，我國非現(xiàn)金支付交易量一直呈穩(wěn)步增長態(tài)勢。非現(xiàn)金支付手段的發(fā)展在一定程度上替代了人民幣現(xiàn)金流通手段的職能，降低了人們對現(xiàn)金的需求，導致人民幣現(xiàn)金凈投放量的減少。

電子支付手段的升級與發(fā)展使得電子支付成為非現(xiàn)金支付的重要組成部分。2017年電子支付的交易額已經(jīng)占非現(xiàn)金支付成交額的68.15%。目前電子支付主要是通過網(wǎng)上銀行、手機銀行、ATM等手段進行支付。以支付寶和微信支付為代表的非銀行支付機構(gòu)快速發(fā)展。2013年非銀行支付機構(gòu)的電子支付交易額是9.22萬億元，到2017年已經(jīng)達到143.26萬億元。如今，二維碼、條形碼支付已經(jīng)成為被廣大居民普遍接受的支付方式。

雖然非現(xiàn)金支付的方便性和快捷性深受青睞，但必須看到非現(xiàn)金支付的適用性和安全性仍然存在盲點和不足，人民幣現(xiàn)金支付作為最根本的支付手段，在未來相當長的一段時間內(nèi)仍將占據(jù)主要支付地位。

（三）現(xiàn)金投放區(qū)域性特征明顯

根據(jù)2011—2017年現(xiàn)金投放、回籠數(shù)據(jù)，可以將全國32個省級行政單位劃分為純投放省份、純回籠省份和投放、回籠混合省份。我國現(xiàn)金整體投放格局具有明顯特點：一是純投放省份在數(shù)量上較多，且地理位置分布廣泛——遍布我國東北、華北、華東、西北和東南地區(qū);二是純回籠省份數(shù)量相對較少，且分布集中，主要位于我國中部內(nèi)陸地區(qū);三是投放、回籠混合省份主要分布在環(huán)渤海及我國的西南和南部地區(qū)。

（四）現(xiàn)行人民幣儲備機制運行情況和存在的問題

1. 現(xiàn)行人民幣儲備機制運行情況。按儲備主體來分，我國現(xiàn)行人民幣戰(zhàn)略儲備采取“中央銀行單一儲備制”，而受“日均現(xiàn)金庫存最小化”考核目標影響，商業(yè)銀行現(xiàn)金庫發(fā)揮的儲備作用微弱。全國設立重點庫、省分庫、地方中心支庫和縣級發(fā)行庫，人民幣實物由四級庫分級儲備管理，即人總行結(jié)合未來現(xiàn)金運行形勢測算確定發(fā)行基金儲備總規(guī)模（國家戰(zhàn)略儲備），同時下達和調(diào)整各省發(fā)行基金的鋪底儲備量（區(qū)域戰(zhàn)略儲備）。各省發(fā)行庫需根據(jù)總行下達的發(fā)行基金最低鋪底儲備做好相應儲備管理工作。

2.現(xiàn)行人民幣儲備機制存在的問題。

（1）人民幣儲備目標定位不明確。一是發(fā)行庫儲備功能定位模糊。我國按照行政區(qū)域設立重點庫、分庫、中心支庫和縣級支庫四級庫，各級發(fā)行庫是否均應該參與人民幣戰(zhàn)略儲備，儲備庫應該具備哪些地理、交通、庫房條件、承擔儲備職責以及應對的風險等級等問題未精準確定。二是儲備庫布設未合理規(guī)劃，分布不均衡。目前，除重點庫外，其他三級發(fā)行庫基本上遵循行政區(qū)域來分布，庫房布局管理剛性強、彈性小，“區(qū)域中心”概念相對弱化，儲備分布不均衡，這在一定程度上可能造成部分現(xiàn)有儲備庫閑置。

（2）儲備主體過于單一?！爸醒脬y行單一儲備制”是我國長期以來實行的現(xiàn)金儲備方式，其在應對現(xiàn)金供應危機中發(fā)揮了重要作用。但是我們知道，現(xiàn)金的調(diào)運需要耗費巨大的人力、物力和巨額資金，有限的調(diào)運條件也限制了應急響應效率的提高。隨著經(jīng)濟穩(wěn)步增長以及國家“一帶一路”、人民幣國際化等影響，國家對現(xiàn)金戰(zhàn)略儲備和應急儲備的重視程度和要求越來越高。因此，從經(jīng)濟效益角度看，單一化的央行儲備方式將會進一步增加中央財政負擔，不利于應對更大的突發(fā)風險事件，不利于應對復雜多變的經(jīng)濟社會環(huán)境，不能適應人民幣的國際化發(fā)展要求。

（3）人民幣儲備應急機制不健全。2005年，人民銀行總行下發(fā)《發(fā)行庫、發(fā)行基金調(diào)運和供應危機處置預案》，該預案對發(fā)行庫、發(fā)行基金調(diào)撥和供應危機的預防和預警、應急響應流程、9類可能出現(xiàn)的風險事件應急處置流程等都做出了明確要求。但近年來，各類風險事件發(fā)生概率已經(jīng)發(fā)生改變，新時代下許多新的風險事件正在顯現(xiàn)，而未根據(jù)風險事件波及范圍、造成的影響程度以及需動用的人民幣儲備等戰(zhàn)略資源的數(shù)量來界定、劃分風險等級，并制定相應處置預案的應急機制不再適用。其應對大范圍、極端事件的能力不強，不能有效指導人民銀行、商業(yè)銀行應對不同類別的風險，不利于人民銀行履行保障現(xiàn)金供應職責。

二、影響人民幣戰(zhàn)略儲備的風險事件

我國的現(xiàn)金需求與供應主要涉及印鈔造幣廠、人民銀行、銀行業(yè)金融機構(gòu)、社會公眾四類主體及極端的外部事件影響?，F(xiàn)金的供應是實物貨幣在運作，需經(jīng)過設計、印制、調(diào)撥和供應等幾個環(huán)節(jié)。任何可能造成現(xiàn)金供應和需求劇烈波動或者突然變化的事件，都會對我國經(jīng)濟的穩(wěn)定運行造成影響，應對或減小這種影響是建立人民幣戰(zhàn)略儲備的題中之義。從供需角度預判可能影響人民幣戰(zhàn)略儲備的風險事件，可根據(jù)事件所屬的性質(zhì)對其進行以下分類：

（一）央行相關類

印制企業(yè)生產(chǎn)供應問題。一是人民幣原材料供應穩(wěn)定性問題，部分原材料的生產(chǎn)技術或工藝未能掌握，國內(nèi)無法生產(chǎn)而不得不依賴進口，在風險加劇、貿(mào)易摩擦和爭端日趨緊張的國際環(huán)境下，一旦遭到國外的禁運和斷供，則國內(nèi)的人民幣印制生產(chǎn)很可能陷入癱瘓狀態(tài)。二是印制企業(yè)安全生產(chǎn)問題，由于人民幣制作工藝復雜，一旦部分環(huán)節(jié)發(fā)生故障或整條生產(chǎn)線損壞，其維修或重建周期可能曠日持久，在恢復生產(chǎn)之前，如果不能由其他生產(chǎn)線替代，則可能造成某種券別生產(chǎn)停滯，引起整個社會流通中人民幣券別結(jié)構(gòu)失衡。

（二）金融突發(fā)類

1. 系統(tǒng)性金融風險。系統(tǒng)性金融風險會引起不同程度的現(xiàn)金需求變動。當系統(tǒng)性金融風險造成部分重要銀行業(yè)金融機構(gòu)出現(xiàn)危機時，可能導致整個銀行業(yè)出現(xiàn)連鎖反應或使得公眾對銀行失去信任，引發(fā)擠兌。

2. 地方性金融風險。地方性金融風險主要有突發(fā)性、快速傳播性等特點，可能發(fā)生因信用度下降、流動性枯竭或破產(chǎn)傳聞等原因造成的地方性銀行擠兌事件。

3. 通貨膨脹。通貨膨脹會導致物價上漲，導致貨幣購買力下降，引起現(xiàn)金需求上升，劇烈和不可控的通貨膨脹不僅會嚴重影響短期內(nèi)現(xiàn)金需求量，還可能導致系統(tǒng)性金融風險進而影響中長期現(xiàn)金需求量。

（三）公共突發(fā)類

1. 押運公司罷工或破產(chǎn)。由于押運員持有武器這一特殊性，押運公司因經(jīng)營不善和勞資矛盾引起的破產(chǎn)和罷工不僅嚴重威脅社會安全，更直接導致一個地區(qū)的銀行現(xiàn)金業(yè)務無法正常運作。

2. 通信技術故障。系統(tǒng)故障、設備損壞、黑客攻擊、大規(guī)模停電等原因可能導致區(qū)域范圍內(nèi)通信中斷，電子交易、移動支付和銀行間結(jié)算都會因此受到較大影響，當其他支付手段受限或失效時，受影響地區(qū)的現(xiàn)金需求量會大幅增加。

3. 社會安全事件。在群體性事件等社會安全事件中，有可能發(fā)生沖擊或攻擊發(fā)行庫和印鈔廠（造幣廠），阻斷或破壞鐵路干線、國道、省道、高速公路和重要交通樞紐、城市交通的情況，造成人民銀行人員、設備、場所的損失以及人民幣生產(chǎn)、運輸環(huán)節(jié)受阻。

4. 社會輿論風險。如果出現(xiàn)假幣風波、各類資金賬戶信息泄露等事件，被相關媒體報道，甚至發(fā)展成謠言形式傳播擴散時，會引發(fā)公眾對資金安全的擔心，造成現(xiàn)金需求劇增。

（四）自然環(huán)境類

1. 自然災害。我國地域遼闊，氣候類型復雜，重大自然災害頻發(fā)，是影響經(jīng)濟發(fā)展、社會秩序的重要因素。在諸多自然災害類型中，能對現(xiàn)金供需量或供應環(huán)節(jié)造成影響的自然災害主要有地震、洪澇、泥石流、臺風等。

2. 公共衛(wèi)生。傳染性疾病、水體或食物污染中毒、核泄漏等公共衛(wèi)生事件會對人民群眾的身體健康和生命安全造成重大影響，進而破壞正常的社會秩序，對現(xiàn)金需求量造成不可預知的影響，同時現(xiàn)金供應環(huán)節(jié)也可能出現(xiàn)問題。

（五）新形勢下的其他經(jīng)濟風險因素

1. 貨幣形態(tài)轉(zhuǎn)換加速及互聯(lián)網(wǎng)金融迅速發(fā)展風險。目前，M2、M1、M0之間轉(zhuǎn)換迅速，加大了現(xiàn)金供需的不確定性。同時，隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的迅速發(fā)展，資金在網(wǎng)貸、保險、股權、債券、理財、存款和現(xiàn)金等存在形態(tài)之間的轉(zhuǎn)化速度越來越快、規(guī)模越來越大，而互聯(lián)網(wǎng)金融風險增加，有可能引發(fā)現(xiàn)金的集中支付風險。

2. 跨區(qū)域現(xiàn)金大量流動風險。當前，依托于互聯(lián)網(wǎng)的現(xiàn)金管理工具在大量吸收社會閑散現(xiàn)金的同時，也引發(fā)區(qū)域性現(xiàn)金大量流動，改變區(qū)域內(nèi)長期存在的現(xiàn)金需求規(guī)律，影響區(qū)域現(xiàn)金供應。

3. 周邊國家對人民幣現(xiàn)金需求的增加。隨著邊境貿(mào)易、民間貿(mào)易和旅游業(yè)的發(fā)展，人民幣作為貯藏手段、結(jié)算貨幣和支付貨幣，以其較高的信譽在境外特別是周邊國家大量使用，但由于匯率波動等因素影響，人民幣經(jīng)常存在集中大量進出的現(xiàn)象，而受各種條件限制，人民銀行很難全面準確掌握境外人民幣的流動情況，導致應對人民幣在邊境地區(qū)突發(fā)性流動的快速反應能力不足。

三、相關建議

第一，優(yōu)化人民銀行發(fā)行庫布局，科學制定發(fā)行庫新建和改擴建計劃，有針對性地改善庫房條件，滿足人民幣日常供應及儲備，滿足人民幣應對突發(fā)事件的最低需求。人民銀行發(fā)行庫布局規(guī)劃是一個動態(tài)發(fā)展和不斷調(diào)整優(yōu)化的過程，布局規(guī)劃要體現(xiàn)前瞻性和科學性，建議各省通過優(yōu)化調(diào)運路徑并兼顧經(jīng)濟發(fā)展、戰(zhàn)略儲備等因素后形成以“分庫、市級區(qū)域庫、縣域區(qū)域庫”為核心的三級區(qū)域發(fā)行庫體系，通過少量庫房新建和大量現(xiàn)有庫房改擴建使該體系日趨完善。調(diào)整后的發(fā)行庫布局應有以下功能：一是發(fā)行基金儲備功能，庫容符合區(qū)域發(fā)行基金日常、戰(zhàn)略儲備的需要;二是金融服務功能，降低縣域金融機構(gòu)人民幣調(diào)運成本;三是發(fā)行基金分流功能，分擔地市發(fā)行庫庫存不足的壓力;四是應急調(diào)運功能，縮短偏遠地區(qū)人民幣供應的應急響應時間;五是部分區(qū)域?qū)︵徑》萑嗣駧殴膽北Ｕ瞎δ堋?/p>

第二，調(diào)動銀行業(yè)金融機構(gòu)的積極性，鼓勵有條件的銀行業(yè)金融機構(gòu)設立代理發(fā)行庫或開展發(fā)行基金托管，探索建立市場化的人民幣儲備體系，進一步整合銀行業(yè)金融機構(gòu)現(xiàn)有庫房資源，把銀行業(yè)金融機構(gòu)納入人民幣應急儲備體系?，F(xiàn)有發(fā)行庫體系還無法輻射的縣域，建議由當?shù)厝嗣胥y行組織轄區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)確定一家銀行業(yè)金融機構(gòu)設立代理發(fā)行庫或開展發(fā)行基金托管業(yè)務，負責本行及該縣域其他銀行業(yè)金融機構(gòu)的人民幣調(diào)撥工作。積極探索建立第三方獨立的人民幣儲備體系。當?shù)厝嗣胥y行主導，各銀行業(yè)金融機構(gòu)參股，由第三方公司租用銀行業(yè)金融機構(gòu)的現(xiàn)有庫房資源，專職人民幣的儲備管理，同時開展人民幣市場需求預測、運輸、清點、回籠等工作。

第三，建立人民幣風險預警系統(tǒng)，加強風險事件的預判和監(jiān)測，及時掌握現(xiàn)金需求。《中華人民共和國人民銀行法》規(guī)定中國人民銀行“發(fā)行人民幣，管理人民幣流通”。在各種與人民幣相關的突發(fā)事件應急中，人民銀行應履行法定的責任，保障人民幣支付手段的功能。因此，人民銀行要加強事前預警，依據(jù)人民幣風險事件和風險等級的分類，建立、健全現(xiàn)金風險監(jiān)測和預警機制，探索建立風險指標體系，根據(jù)發(fā)生事件的指標特征，進行量化評分，迅速確定其風險等級，并按照風險等級分類采取相應的措施，防范和化解現(xiàn)金供應風險，防患于未然。人民幣相關風險預警系統(tǒng)是根據(jù)特定時期內(nèi)社會對現(xiàn)金的需求特點，通過收集相關資料信息，監(jiān)控自然風險、社會風險、經(jīng)濟風險等因素的變動趨勢，評價各種風險狀態(tài)偏離預警線的強弱程度，向決策層發(fā)出預警信號，并提前采取預控對策的系統(tǒng)機制。

第四，建立風險事件處置協(xié)同機制。建議在協(xié)同機制設計上，以人民銀行為牽頭部門，涵蓋橫縱兩方面。設定人民銀行為人民幣相關風險處置機制的牽頭部門，著眼于整體，針對相關風險“對癥下藥”。橫向機制是政府內(nèi)跨部門的合作，建立涵蓋交通運輸、城市執(zhí)法、消防公安甚至軍隊等部門的綜合現(xiàn)金供應應急機制合作體系?？v向機制則為協(xié)同部門處理風險事件的工作程序與規(guī)范，將風險應對工作規(guī)范化、精準化、有效化，在解決問題的同時，避免不必要的財力、物力、人力上的浪費。

（責任編輯 ? ?劉西順;校對 ? XS）