王復(fù)鶴

摘 ?要：該文以美國國家科學(xué)基金會(huì)（NSF）最新頒布實(shí)施的《申請、資助政策及程序指南》（PAPPG）為研究對象，對其項(xiàng)目申請、評議、資助以及績效評估等內(nèi)容進(jìn)行了系統(tǒng)分析研究，歸納了美國國家科學(xué)基金會(huì)（NSF）在科研項(xiàng)目管理上的做法，對比我國在科研項(xiàng)目管理方面的異同，提出相應(yīng)的工作建議和思路。

關(guān)鍵詞：PAPPG ?中美 ?科研 ?管理 ?對比研究

中圖分類號：G644 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? 文章編號：1672-3791（2019）05（b）-0081-03

2019年2月，美國國家科學(xué)基金會(huì)（NSF）頒布實(shí)施新版《提案、資助政策及程序指南》（the Proposal & Award Policies & Procedures Guide，以下簡稱PAPPG），對申請NSF項(xiàng)目的提案、評議、資助以及績效評估等過程進(jìn)行了詳細(xì)的闡述，并根據(jù)美國和全球科技發(fā)展新趨勢，適當(dāng)對其內(nèi)容進(jìn)行了更改和調(diào)整。

PAPPG的頒布機(jī)構(gòu)——美國國家科學(xué)基金會(huì)（NSF）是美國政府官方資助的主要科研管理機(jī)構(gòu)之一，其以前沿的科學(xué)研究領(lǐng)域、完善的科學(xué)研究項(xiàng)目管理和運(yùn)行機(jī)制，確保了美國在科學(xué)研究領(lǐng)域一直站在世界的最前端。PAPPG作為NSF在科研項(xiàng)目管理方面的權(quán)威規(guī)章，對規(guī)范科研項(xiàng)目的管理和運(yùn)行起到了積極作用。

1 ?PAPPG的基本概況

1.1 PAPPG的主要內(nèi)容

PAPPG每年年初由24人組成的國家科學(xué)委員會(huì)（NSB）專題會(huì)議討論通過并頒布實(shí)施。PAPPG充分參考了《資助及管理指南》（Award and Administration Guide）和《政策和規(guī)程》（Policies and Procedures）等基金會(huì)相關(guān)文件內(nèi)容，主要由兩部分組成：第一部分是國家科學(xué)基金會(huì)（NSF）關(guān)于提案準(zhǔn)備和提交指南，包含“提案建議書及提交指南”“提案準(zhǔn)備指南”“NSF提案處理和審核”“不資助的意見和反饋”和“提案修改建議”等內(nèi)容;第二部分是國家科學(xué)基金會(huì)（NSF）的資助，管理和監(jiān)管指南，涵蓋了“國家科學(xué)基金會(huì)資助范圍”“撥款管理”“財(cái)務(wù)要求和付款”“受資助人標(biāo)準(zhǔn)”“開支范圍”“不當(dāng)行為認(rèn)定和爭議仲裁”等內(nèi)容。

1.2 PAPPG的更新機(jī)制

PAPPG自2009年頒布以來，每年年初都會(huì)頒布新的版本。NSF運(yùn)用完工估算（EAC）系統(tǒng)，運(yùn)用數(shù)據(jù)收集、分析和評估的手段，做出更多基于數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的更改意見，并在一定范圍內(nèi)征求意見，最終通過NSB會(huì)議對PAPPG進(jìn)行更新調(diào)整。NSF對PAPPG的更新不會(huì)對其整體原則框架進(jìn)行更改，只是針對科研管理出現(xiàn)的問題，對不適應(yīng)管理的內(nèi)容進(jìn)行局部修改和校正，這既保證了規(guī)章制度的權(quán)威性、連續(xù)性和穩(wěn)定性，又體現(xiàn)了項(xiàng)目管理的靈活性和實(shí)效性。

1.3 基于PAPPG的科研項(xiàng)目管理

（1）資助范圍。

NSF通過統(tǒng)一的管理平臺(tái)，集中資助科學(xué)和工程領(lǐng)域的研究和教育，包括工程、數(shù)學(xué)和物理、地質(zhì)、計(jì)算機(jī)與信息科學(xué)、生物科學(xué)、社會(huì)行為和經(jīng)濟(jì)科學(xué)、教育和人力資源、國際科學(xué)與工程、綜合項(xiàng)目9大類。該基金會(huì)還支持大學(xué)與企業(yè)之間的合作研究項(xiàng)目，美國參與的國際科學(xué)和工程的研究，以及每一個(gè)學(xué)術(shù)層面的教育活動(dòng)，培養(yǎng)世界級的、廣泛包容的科學(xué)和工程勞動(dòng)力，并擴(kuò)大所有公民的科學(xué)素養(yǎng)，建設(shè)國家的研究能力。NSF每年收到約40000份來自大學(xué)、K-12學(xué)校系統(tǒng)、企業(yè)、非正式科學(xué)組織和其他研究組織關(guān)于研究、教育和培訓(xùn)項(xiàng)目的提案，其中大約11000份會(huì)得到資助。此外，NSF每年還會(huì)接受數(shù)千名研究生和博士后獎(jiǎng)學(xué)金申請，作為科研后備人才的儲(chǔ)備，保證了美國在科技領(lǐng)域的人才厚度。

（2）提案評估。

在申請人按照程序和要求提交提案后，NSF采用嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u審制度，確保提案以公平、競爭、透明及深入的方式進(jìn)行評審。NSF使用嚴(yán)格和客觀的merit-review系統(tǒng)，保證從數(shù)以萬計(jì)的項(xiàng)目申請中篩選出最有前途的研究項(xiàng)目?；饡?huì)建立了一個(gè)由4萬名專家組成的專家?guī)?，他們每年都?huì)抽出時(shí)間作為評審人員。幾乎每一份提案都由至少3名獨(dú)立的評審專家進(jìn)行評估，他們的評估是互相保密的，以確保提案評審的公正性。PAPPG規(guī)定，評審人員除了專業(yè)領(lǐng)域的專家以外，還有來自其他領(lǐng)域的專家。這種評估過程，大量的研究、審議、思考和討論被用于決策，確保了許多聲音被聽到。

（3）提案反饋機(jī)制。

PAPPG規(guī)定，提案經(jīng)過專家審核通過后將提交給NSF項(xiàng)目官員，經(jīng)過科學(xué)、技術(shù)和方案方面的審查和適當(dāng)因素的考慮后，項(xiàng)目官員向分部主任提出“資助”或“拒絕”建議。如果項(xiàng)目部門提出了“資助”建議，NSF的撥款和協(xié)議部門（DGA）經(jīng)過必要程序后，一般在項(xiàng)目部門推薦后30d內(nèi)對項(xiàng)目進(jìn)行資助。如果提案被否決，基金會(huì)將向提案首席負(fù)責(zé)人或研究員（PI）返還資料，并以書面解釋關(guān)于提案被拒絕的原因，以及參考的專家審查意見的副本。如果該解釋不符合提案負(fù)責(zé)人的要求，負(fù)責(zé)人可以向項(xiàng)目主管或分部主任（cognizant NSF）索要更多關(guān)于提案審核的信息。為鼓勵(lì)提案人繼續(xù)項(xiàng)目申報(bào)，專家將會(huì)提出修改意見，幫助提案人完善項(xiàng)目設(shè)計(jì)，保證一些科研項(xiàng)目能夠最終實(shí)施。

（4）科研經(jīng)費(fèi)管理。

NSF的2017年和2018年年度撥款分別達(dá)到74億美元和78億美元。合理高效使用科研資金成為NSF在科研領(lǐng)域一直領(lǐng)先世界的重要秘訣。NSF在資金管理方面的優(yōu)勢是建立了事無巨細(xì)和近乎苛刻的撥款機(jī)制、績效考核機(jī)制和審計(jì)機(jī)制，有效地避免了科研資金管理的漏洞。以“額外收入管理”為例，PAPPG規(guī)定，除資助條款中另有規(guī)定外，在項(xiàng)目在研期間，受資助人獲得的與科研項(xiàng)目相關(guān)的額外收入將由受資助人自由支配，但相關(guān)款項(xiàng)必須加入到NSF承諾的項(xiàng)目資金中，從而用于科研項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)，也可以按照適當(dāng)比例用于支付人員勞務(wù)費(fèi)。這種規(guī)定真正實(shí)現(xiàn)了資金使用的利益最大化，也激發(fā)了科研人員開展研究的積極性。

（5）學(xué)術(shù)不端行為的處理。

NFS設(shè)立專門的監(jiān)察長辦公室（OIG）對科研學(xué)術(shù)不端行為進(jìn)行處置。OIG依據(jù)《美國聯(lián)邦科研不端處理政策》（Federal Research Misconduct Policy）和《美國聯(lián)邦法規(guī)》中關(guān)于“學(xué)術(shù)不端”的相關(guān)規(guī)定制定了內(nèi)部處理政策。在PAPPG的規(guī)定中，學(xué)術(shù)不端行為的處理將依據(jù)嚴(yán)格的程序進(jìn)行評估和認(rèn)定，一旦確認(rèn)在科研項(xiàng)目中存在不當(dāng)行為，將依據(jù)行為的性質(zhì)進(jìn)行分類處理：一是中斷對項(xiàng)目的資助，對已發(fā)生的費(fèi)用予以追回;二是將責(zé)任人記入國家學(xué)術(shù)誠信檔案，限制申請科研項(xiàng)目;三是該行為存在潛在的民事違法或刑事違法行為，將該案移交給司法部門。這種上升的法律層面的處理結(jié)構(gòu)，有效地遏制了學(xué)術(shù)腐敗的出現(xiàn)。

2 ?我國在科研管理方面存在的不足

2.1 科研管理過于分散

與美國政府科研基金項(xiàng)目主要集中于美國國家科學(xué)基金會(huì)（NFS）和美國國立衛(wèi)生研究院（NIH）相比，我國的科研管理主體過于分散，大部分科研項(xiàng)目由發(fā)改委、科技部（廳）、教育部（廳）、工信部、中科院、中國科協(xié)、國家自然基金委等政府部門或下轄事業(yè)單位主導(dǎo)，從中央到地方，各相關(guān)部門設(shè)置各自的科研項(xiàng)目和計(jì)劃，缺乏統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，一個(gè)項(xiàng)目多投重復(fù)申報(bào)立項(xiàng)的現(xiàn)象很突出，導(dǎo)致科研資源重復(fù)浪費(fèi)使用，整體運(yùn)行效率不高。

2.2 制度政策體系過于僵化

與PAPPG相比，我國現(xiàn)行科研管理政策體系主要是政府各部門制定的規(guī)章制度和管理辦法。這些制度和辦法過多體現(xiàn)了政府的意志和權(quán)威，為了維護(hù)這種意志和權(quán)威，不可能對政策進(jìn)行“朝令夕改”，這種調(diào)整機(jī)制的缺失，這就會(huì)使政策指導(dǎo)缺少市場化導(dǎo)向，甚至與科研發(fā)展的現(xiàn)狀脫鉤，造成管理和目標(biāo)嚴(yán)重不匹配。

2.3 評估價(jià)值體系標(biāo)準(zhǔn)還未形成

評價(jià)過程“公正公平”說起來容易做起來難。一是主要因?yàn)槲覈€沒有建立完善的科研評估監(jiān)察機(jī)制，對科研評估的主體、過程、標(biāo)準(zhǔn)還沒有形成統(tǒng)一的共識;二是地方“保護(hù)主義”廣泛存在，我們現(xiàn)在科研評估的部門很多是承擔(dān)項(xiàng)目單位的直接領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)或者利益相關(guān)部門，評價(jià)時(shí)不免有失公允;三是“經(jīng)驗(yàn)主義”誤導(dǎo)評價(jià)，有時(shí)有些科研項(xiàng)目的申請人和評審人就是一個(gè)行業(yè)里的那幾個(gè)人，評來評去也是那幾個(gè)人，“圈外”人很難入圍?，F(xiàn)在有些科研項(xiàng)目的評價(jià)唯“職稱”、唯“論文”、唯“經(jīng)歷”，反而忽略了科研的真正目的——成果轉(zhuǎn)化和成果的科學(xué)意義，忽略了科研創(chuàng)新的價(jià)值。

2.4 經(jīng)費(fèi)的杠桿作用不強(qiáng)

從宏觀上講，科研經(jīng)費(fèi)的投入應(yīng)該體現(xiàn)國家科技發(fā)展的趨勢，體現(xiàn)國家對科研方向的調(diào)控，體現(xiàn)國家科研的平衡發(fā)展。我國現(xiàn)在的科研資金投入主要集中在重大專項(xiàng)、研發(fā)條件平臺(tái)建設(shè)、重大科技計(jì)劃等國家級重大項(xiàng)目，經(jīng)費(fèi)的主要流向部委下屬的基金會(huì)和科研機(jī)構(gòu)、高等院校、科研院所等，這種資金的不平衡分配造成科技研究領(lǐng)域的不平衡發(fā)展，培植基礎(chǔ)科學(xué)和基礎(chǔ)教育的經(jīng)費(fèi)資助體系沒有形成，更不能發(fā)揮出應(yīng)有的作用。從微觀講，由于制度和機(jī)制的不完善，加上管理上的漏洞，容易造成科研經(jīng)費(fèi)的流失或者造成科研經(jīng)費(fèi)使用效率低下，真正的科研經(jīng)費(fèi)變成了隱蔽的人員勞務(wù)費(fèi)。

2.5 學(xué)術(shù)不端行為屢禁不絕

科研主管機(jī)構(gòu)對學(xué)術(shù)不端行為無從下手。一是學(xué)術(shù)腐敗的發(fā)生的根源還未根除，功利性的學(xué)術(shù)評價(jià)機(jī)制成為學(xué)術(shù)投機(jī)行為產(chǎn)生的“溫床”;二是因?yàn)榉ㄖ误w系還未完全形成，對學(xué)術(shù)不端的懲治主要依據(jù)各科研機(jī)構(gòu)內(nèi)部的規(guī)章制度，還沒有上升到國家法律層面，對學(xué)術(shù)不端行為的震懾還未真正實(shí)現(xiàn);三是“執(zhí)法不嚴(yán)”，當(dāng)學(xué)術(shù)不端行為的調(diào)查觸及多方利益時(shí)，科研管理部門礙于利益關(guān)系，往往大事化小，小事化了，給學(xué)術(shù)不端行為提供了僥幸的機(jī)會(huì)。

3 ?對我國在科研管理改革方面的建議

3.1 建立統(tǒng)一的科研項(xiàng)目管理平臺(tái)

面對科研管理系統(tǒng)碎片化的現(xiàn)狀，國家應(yīng)整合現(xiàn)有的科研資源建立公開統(tǒng)一的科研管理平臺(tái)。一是構(gòu)建從中央到地方的統(tǒng)一的管理框架，在這個(gè)統(tǒng)一框架下，可以將項(xiàng)目按管理權(quán)限、類別、領(lǐng)域等進(jìn)行明確界定，減少以往科研項(xiàng)目重復(fù)、分散、封閉、低效和資源配置“碎片化”的現(xiàn)象。二是建立統(tǒng)一科研的數(shù)據(jù)庫，建立關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)庫分享系統(tǒng)，打破科研管理方面存在的“信息孤島”現(xiàn)象，引入大數(shù)據(jù)分析方法，得到項(xiàng)目人員、經(jīng)費(fèi)、設(shè)備、成果轉(zhuǎn)化等綜合信息，為科研項(xiàng)目評審、立項(xiàng)、決策、驗(yàn)收等提供有效的數(shù)據(jù)支持。

3.2 在政策制定上還權(quán)于“市場”

在科研管理政策的制定上，政府部門和管理部門的職能更多應(yīng)該體現(xiàn)在服務(wù)與指導(dǎo)上，還權(quán)于社會(huì)、還權(quán)于市場，既要體現(xiàn)法治性，又要體現(xiàn)靈活性。在政策制定時(shí)要充分運(yùn)用“市場”的調(diào)節(jié)機(jī)制，通過科研“市場”的趨勢變化合理調(diào)節(jié)人員、經(jīng)費(fèi)、設(shè)備、技術(shù)等科研資源的調(diào)配，使科研機(jī)構(gòu)的科研活動(dòng)真正與“市場”所需直接聯(lián)系起來。為克服“市場”調(diào)節(jié)的盲目性，政府部門和管理部門有必要加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)。同時(shí)，要邀請科研的利益主體、行業(yè)專家、科研機(jī)構(gòu)、大專院校參與政策制定過程，減少因?yàn)橹贫冉┗头菍I(yè)化造成的損失。

3.3 建立統(tǒng)一資金調(diào)配機(jī)制

要改變多重管理造成的重復(fù)投入，科研資金撥付部門要整合科研資金管理平臺(tái)，對科研資金分級、分類統(tǒng)籌管理，統(tǒng)一立項(xiàng)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一撥付。設(shè)置申報(bào)上限，當(dāng)科研項(xiàng)目申報(bào)數(shù)超出上限一定比例時(shí)，科研資金撥付部門對項(xiàng)目資金及時(shí)調(diào)流，防止一些高投入、低產(chǎn)出的項(xiàng)目過熱申報(bào)。為實(shí)現(xiàn)科研資金精準(zhǔn)投放和有效使用，在大數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上，建立績效優(yōu)先、動(dòng)態(tài)變化、優(yōu)勝劣汰的資金調(diào)整機(jī)制。通過調(diào)整經(jīng)費(fèi)比重、擴(kuò)大列支范圍等措施，加大科研項(xiàng)目資金對科研人員的激勵(lì)力度和薪酬保障，在總量的控制下，引導(dǎo)資金向績效傾斜，破除科研經(jīng)費(fèi)大鍋飯主義。建立規(guī)則范圍內(nèi)的經(jīng)費(fèi)自調(diào)機(jī)制，擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)使用的自由度。對于項(xiàng)目結(jié)余資金和項(xiàng)目盈利資金，按規(guī)定在一定時(shí)間范圍內(nèi)繼續(xù)用于科研活動(dòng)的后繼支出，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)仍未使用完的，按規(guī)定收回。

3.4 建立科研項(xiàng)目跟蹤機(jī)制和評審責(zé)任制

建立科研項(xiàng)目跟蹤問效機(jī)制，除了有保密要求的項(xiàng)目外，所有的科研項(xiàng)目檔案信息向社會(huì)公開，從專家評審到項(xiàng)目立項(xiàng)，從項(xiàng)目執(zhí)行到資金使用，從科研效果到成果轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)全程可追溯的透明化管理。

設(shè)定項(xiàng)目的多期監(jiān)審制度，并建立有效的評審機(jī)制，對項(xiàng)目中發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)采取糾正和預(yù)防措施，并進(jìn)行有效的變更管理。通過分期評估撥付的形式，既要保證優(yōu)勢項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的繼續(xù)投入，又要及時(shí)核減或終止項(xiàng)目的資金撥付。建立評審專家等級制和責(zé)任制，專家的等級評分與其在專業(yè)領(lǐng)域的科研成就與評審經(jīng)歷相掛鉤，與科研項(xiàng)目的等級相匹配?？蒲性u審采取誰評審、誰追蹤、誰負(fù)責(zé)的原則，對于在評審過程中和項(xiàng)目跟蹤過程中失職的專家，降低他們的評級標(biāo)準(zhǔn)，并限制他們在一定時(shí)間范圍內(nèi)禁止參與相關(guān)科研評審活動(dòng)。

3.5 嚴(yán)厲科研腐敗懲戒力度

提高對評估的公平性和公正性高度重視。例如像NSF一樣，建立《工作人員利益沖突和行為倫理規(guī)范手冊》等制度，規(guī)范內(nèi)部相關(guān)人員的工作行為。采用分權(quán)和制衡原則，通過政府采購的方式，引入第三方參與對科研項(xiàng)目全程的監(jiān)管，對違反公平原則和學(xué)術(shù)道德倫理規(guī)范的內(nèi)部管理人員和評審專家實(shí)行終身禁入制。對學(xué)術(shù)不端行為，應(yīng)借鑒美國處理學(xué)術(shù)不端行為的做法，立法機(jī)關(guān)出臺(tái)相關(guān)法律，執(zhí)行機(jī)關(guān)出臺(tái)實(shí)施規(guī)章，劃清各種學(xué)術(shù)行為的紅線，明確各種懲罰措施，提高學(xué)術(shù)腐敗的犯錯(cuò)成本，有效解決模糊化管理對遏制學(xué)術(shù)腐敗的不利現(xiàn)狀。

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