劉錦森

立法法修改后，新增235個(gè)設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)和法制工作機(jī)構(gòu)既無(wú)立法專(zhuān)業(yè)人員，更無(wú)立法經(jīng)驗(yàn)可談，雖然依法開(kāi)始行使地方立法權(quán)，但卻是一張白紙，一切從零開(kāi)始、從新開(kāi)始、從探索起步開(kāi)始。由此，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)及其審查工作機(jī)構(gòu)工作人員，對(duì)報(bào)批機(jī)關(guān)及其報(bào)批工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)做好耐心的立法輔導(dǎo)、專(zhuān)業(yè)的立法指導(dǎo)和明確的立法引導(dǎo)工作。

立法輔導(dǎo)。由于報(bào)批機(jī)關(guān)及其報(bào)批工作機(jī)構(gòu)立法專(zhuān)業(yè)人員缺失、立法工作經(jīng)驗(yàn)欠缺，剛開(kāi)始接觸立法工作雖熱情有余，但底氣不足;雖干勁有余，但心力不足。在此狀況下，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)及其批準(zhǔn)工作機(jī)構(gòu)，就必須重視加強(qiáng)對(duì)報(bào)批機(jī)關(guān)及其報(bào)批工作機(jī)構(gòu)工作人員的培訓(xùn)。通過(guò)以會(huì)代訓(xùn)、專(zhuān)題講座、舉辦立法專(zhuān)題培訓(xùn)班和邀請(qǐng)其參加立法座談會(huì)、立法聽(tīng)證會(huì)、立法論證會(huì)以及組織參加立法調(diào)研、組成團(tuán)隊(duì)赴立法前沿省、直轄市人大常委會(huì)立法工作機(jī)構(gòu)實(shí)地學(xué)習(xí)、聽(tīng)取經(jīng)驗(yàn)介紹等形式，強(qiáng)化培訓(xùn)輔導(dǎo)。通過(guò)培訓(xùn)輔導(dǎo)，使參加培訓(xùn)的人員了解一件地方性法規(guī)從組建起草班子到執(zhí)筆起草條例，從開(kāi)展調(diào)研論證到進(jìn)行首次修改，從廣泛征求意見(jiàn)到反復(fù)研究修改，從按程序提請(qǐng)人大常委會(huì)會(huì)議初審，到人大常委會(huì)法工委接手后根據(jù)常委會(huì)組成人員提出的修改意見(jiàn)和建議繼續(xù)修改，從再次調(diào)研論證、廣泛征求意見(jiàn)、反復(fù)研究修改到提請(qǐng)人大法制委統(tǒng)一審議，從提請(qǐng)主任會(huì)議決定到提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議再到法規(guī)通過(guò)、公布、施行前等各個(gè)環(huán)節(jié)需要把握的工作重點(diǎn)和程序，幫助報(bào)批機(jī)關(guān)及其報(bào)批工作機(jī)構(gòu)工作人員及時(shí)補(bǔ)上立法這一專(zhuān)業(yè)課，使其對(duì)地方立法工作有一個(gè)初步的認(rèn)識(shí)和了解。經(jīng)過(guò)多次反復(fù)地參與地方立法工作，逐步加深對(duì)立法工作程序和重點(diǎn)的認(rèn)識(shí)和理解。

立法指導(dǎo)。立法指導(dǎo)要在報(bào)批機(jī)關(guān)及其報(bào)批工作機(jī)構(gòu)工作人員具備初步立法知識(shí)和掌握初淺立法技術(shù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行。具體來(lái)說(shuō)，就是從立法規(guī)劃的編制、年度立法計(jì)劃的制定和立法項(xiàng)目的選擇等方面作進(jìn)一步指導(dǎo)。通過(guò)指導(dǎo)，給報(bào)批機(jī)關(guān)及其報(bào)批工作機(jī)構(gòu)工作人員，指明一種思維方式，提示一種工作啟迪，傳授一種工作方式，教會(huì)一種工作能力，使報(bào)批機(jī)關(guān)及其報(bào)批工作機(jī)構(gòu)工作人員了解和掌握編制立法規(guī)劃、制定年度立法計(jì)劃、篩選具體立法項(xiàng)目、確定明確審議時(shí)間時(shí)的基本原則、具體要求和注意事項(xiàng)等，并在實(shí)踐中學(xué)會(huì)具體應(yīng)用。如有必要，對(duì)某一件法規(guī)項(xiàng)目，批準(zhǔn)工作機(jī)構(gòu)工作人員可提前介入，共同參加報(bào)批機(jī)關(guān)及其報(bào)批工作機(jī)構(gòu)組織的調(diào)研論證、起草修改等工作，以確保報(bào)批后工作的連續(xù)性。但需提醒的是，報(bào)批工作機(jī)構(gòu)不能想當(dāng)然地認(rèn)為這就是批準(zhǔn)工作機(jī)構(gòu)在進(jìn)行合法性審查。因?yàn)榱⒎ǖ倪^(guò)程是一個(gè)發(fā)揮集體智慧、檢驗(yàn)法學(xué)知識(shí)、體現(xiàn)政策規(guī)定、展現(xiàn)歷練成果、顯示文化底蘊(yùn)的過(guò)程，提前介入報(bào)批工作機(jī)構(gòu)的法規(guī)起草工作，只能是批準(zhǔn)工作機(jī)構(gòu)委派的人參加具體立法工作、傳授其經(jīng)驗(yàn)而已，更何況每個(gè)人對(duì)法規(guī)草案中同一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和理解在不同的時(shí)期也會(huì)出現(xiàn)差異。由此，報(bào)批地方性法規(guī)的合法性審查意見(jiàn)，只能以批準(zhǔn)機(jī)關(guān)通過(guò)法定程序并作出的批準(zhǔn)決定為準(zhǔn)。

立法引導(dǎo)。批準(zhǔn)機(jī)關(guān)及其批準(zhǔn)工作機(jī)構(gòu)，通過(guò)對(duì)報(bào)批機(jī)關(guān)及其報(bào)批工作機(jī)關(guān)的輔導(dǎo)和指導(dǎo)，使其了解了一些基本的立法知識(shí)、掌握了一些基本的立法技術(shù)、搞懂了一些基本的立法程序、明確了一些基本的立法要求后，就會(huì)獨(dú)立完成一件地方性法規(guī)從起草到提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議通過(guò)等各個(gè)環(huán)節(jié)和程序的各項(xiàng)主要工作任務(wù)。此時(shí)，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)及其批準(zhǔn)工作機(jī)構(gòu)就要加強(qiáng)對(duì)報(bào)批機(jī)關(guān)及其報(bào)批工作機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)。這種引導(dǎo)主要體現(xiàn)在讓其了解批準(zhǔn)機(jī)關(guān)召開(kāi)常委會(huì)會(huì)議的規(guī)律、會(huì)議的時(shí)間、審議的議題，了解批準(zhǔn)工作機(jī)構(gòu)工作范圍、工作性質(zhì)、工作任務(wù)、工作要求等。使報(bào)批機(jī)關(guān)及其報(bào)批工作機(jī)構(gòu)不要僅僅局限在“我們是一級(jí)立法機(jī)關(guān)，我們有權(quán)制定法規(guī)，制定多少是我們的事，批不批是你們的事，即使不批也得有明確的法律依據(jù)和說(shuō)辭”等等，而是要了解批準(zhǔn)機(jī)關(guān)舉行常委會(huì)會(huì)議的時(shí)間、審議的議題、會(huì)議的程序等方面的要求，理解批準(zhǔn)工作機(jī)構(gòu)的難點(diǎn)在于人力和時(shí)間都很有限，而為了確保法規(guī)的質(zhì)量，就必須認(rèn)真負(fù)責(zé)地進(jìn)行合法性審查工作。通過(guò)引導(dǎo)，使報(bào)批機(jī)關(guān)組成人員及其報(bào)批工作機(jī)構(gòu)工作人員的思維跟上立法法和其他有關(guān)法律法規(guī)的要求，把認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到批準(zhǔn)機(jī)關(guān)對(duì)立法工作的要求上來(lái)，促使報(bào)批機(jī)關(guān)及其報(bào)批工作機(jī)構(gòu)的能力提高到與地方立法要求相適應(yīng)、相一致上來(lái)，使報(bào)批機(jī)關(guān)組成人員及其報(bào)批工作機(jī)構(gòu)工作人員的行動(dòng)，統(tǒng)一到批準(zhǔn)機(jī)關(guān)對(duì)全行政區(qū)域立法工作的總體安排上來(lái)。

不可否認(rèn)，隨著設(shè)區(qū)的市和自治州立法需求的增加，報(bào)批機(jī)關(guān)立法任務(wù)也有所加重，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)所屬的審查工作機(jī)構(gòu)的工作量也明顯加大。為了確保批準(zhǔn)的地方性法規(guī)的質(zhì)量和施行后的效率，筆者認(rèn)為，有必要在批準(zhǔn)機(jī)關(guān)內(nèi)部作一個(gè)分工，但分工不分家，分工必合作。具體思路是：一是所有報(bào)批的地方性法規(guī)由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)統(tǒng)一登記接收，然后根據(jù)報(bào)批的地方性法規(guī)的內(nèi)容，對(duì)口分別轉(zhuǎn)送至相關(guān)的工作委員會(huì)或?qū)ｉT(mén)委員會(huì)。二是相關(guān)的工作委員會(huì)或?qū)ｉT(mén)委員會(huì)接到法制工作機(jī)構(gòu)分轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)需進(jìn)行合法性審查的報(bào)批地方性法規(guī)后，立即組織相關(guān)人員或?qū)趩挝粚?duì)報(bào)批的地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查。三是相關(guān)的工作委員會(huì)或?qū)ｉT(mén)委員會(huì)對(duì)分轉(zhuǎn)來(lái)、并已進(jìn)行過(guò)合法性審查的地方性法規(guī)再轉(zhuǎn)回法制工作機(jī)構(gòu)，由法制工作機(jī)構(gòu)根據(jù)合法性審查的結(jié)果，按程序分別提請(qǐng)人大法制委員會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一審議，提請(qǐng)常委會(huì)主任會(huì)議決定，提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議進(jìn)行審議并提交審查報(bào)告。四是對(duì)自治州、自治縣報(bào)批的自治條例和單行條例由常委會(huì)民族宗教事務(wù)工作機(jī)構(gòu)或相關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員來(lái)完成合法性審查的任務(wù)，然后交法制工作機(jī)構(gòu)由其按程序處理。

總之，對(duì)報(bào)批的地方性法規(guī)和自治條例、單行條例，其“進(jìn)口”和“出口”都由常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)來(lái)把握，經(jīng)登記后按規(guī)定的程序處理。這樣既不違反上位法的規(guī)定，也不違反本級(jí)人大及其常委會(huì)立法條例的規(guī)定;既不會(huì)因法制工作機(jī)構(gòu)人力和時(shí)間有限而使報(bào)批的地方性法規(guī)和自治條例、單行條例無(wú)法在四個(gè)月的法定時(shí)間內(nèi)批準(zhǔn)，也能保證批準(zhǔn)的地方性法規(guī)的質(zhì)效，可謂是一舉兩得，值得嘗試。 （作者系新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會(huì)法工委副主任）