鄭霞

[摘 要]改革開放以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展明顯加速，城鎮(zhèn)化速度持續(xù)提升，整個經(jīng)濟社會發(fā)展步入改革關鍵期。城市空間持續(xù)擴張成為時代背景下的一個必然產(chǎn)物與客觀現(xiàn)象。為了支持城市建設，解決現(xiàn)有城市空間不足的問題，許多城市行政中心紛紛遷址。城市行政中心遷移也是一項事關城市發(fā)展的公共政策，它的制定實施、執(zhí)行均與所在城市發(fā)展息息相關。本文試圖從搬遷實例入手，探討城市行政中心搬遷的效應，發(fā)現(xiàn)其中的規(guī)律從而指導城市發(fā)展。

[關鍵詞]行政中心遷移;政策研究;效應研究

[中圖分類號]F812.45 [文獻標識碼]A

1 研究的背景

改革開放以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展明顯加速，城鎮(zhèn)化速度持續(xù)提升，整個經(jīng)濟社會發(fā)展步入改革關鍵期。在此背景下，無論是社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)還是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均出現(xiàn)了巨大變化，城市空間持續(xù)擴張成為時代背景下的一個必然產(chǎn)物與客觀現(xiàn)象。為了支持城市建設，解決現(xiàn)有城市空間不足的問題，許多城市行政中心紛紛遷址，例如西安、杭州等。

城市行政中心分布區(qū)域通常也會是當?shù)氐恼沃行摹⒔?jīng)濟中心和文化商貿(mào)中心，其位置變化會對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展帶來較大影響。同時，城市行政中心遷移也是一項事關城市發(fā)展的公共政策，它的制定實施、執(zhí)行均與所在城市發(fā)展息息相關。相關數(shù)據(jù)顯示，大部分實施行政中心搬遷政策的城市基本上可以實現(xiàn)預期遷移的目的。盡管如此，現(xiàn)階段我國針對城市行政中心遷移效應及評價機制的相關研究尚不深入，缺乏系統(tǒng)認識與分析。本文試圖從搬遷實例入手，探討城市行政中心搬遷的效應，發(fā)現(xiàn)其中的規(guī)律從而指導城市發(fā)展。

2 南平市行政中心遷移政策及其效應研究

2.1 南平市行政中心歷史發(fā)展及區(qū)位演變

南平市位于福建省北部，是閩江之源的所在地。2.63萬平方公里的土地上居住著319萬人口，這里是福建省面積最大的設區(qū)市。近年來南平作為福建省對接長三角、服務中西部的前鋒平臺，借著高鐵建設帶來的交通便利，其區(qū)位優(yōu)勢愈加凸顯。

自1949年新中國成立之后，南平行政區(qū)劃進行過數(shù)次變化。早在1949年5月，在閩北縣的基礎上分別設立了第一、第二專區(qū)，轉(zhuǎn)年將第一專區(qū)改為建甌專區(qū)（同年9月調(diào)整為建陽專區(qū)），第二專區(qū)則變?yōu)槟掀綄^(qū)。到了1956年，建陽專區(qū)被正式合并到南平專區(qū)，同時新增南平市（縣級），并將其設為專區(qū)駐地。到了1970年，按照有關政策南平專區(qū)駐地正式由南平市（縣級）遷到建陽，但在1988年之后專區(qū)駐地又再次回到南平市（縣級）。1994年，南平專區(qū)被最終撤銷，同時正式組建地級南平市，將老的縣級南平市更名為延平區(qū)，所以其對應的政府所在地也自然劃歸到延平區(qū)。2009年，南平市政府重新提出搬遷行動，計劃將行政中心駐地由延平區(qū)遷往武夷新區(qū)。2018年南平市政府《政府工作報告》中指出南平市于2018年底有序啟動行政中心搬遷，這標志著搬遷工作進入實質(zhì)性的搬遷進程。

2.2 南平市行政中心搬遷緣由

南平行政中心目前駐地延平區(qū)，延平區(qū)位于閩中大谷地最低處，城市地形復雜，四面以山地丘陵為主。延平區(qū)可用于開發(fā)的土地稀缺，這使得交通、供水、通信等城市基礎設施建設成本均較高，城市發(fā)展空間受限。延平區(qū)不足4平方公里的中心城區(qū)內(nèi)居住著20多萬人口，由于人口密度高、城市空間狹小在民間被戲稱為“小香港”，這樣的密集空間同樣也限制了市政及社會事業(yè)項目的布局。加之近年來延平區(qū)交通樞紐功能的弱化使得人流和物流成本急劇增加，區(qū)位優(yōu)勢不足。因此，此次行政中心搬遷既是拓展中心城市發(fā)展空間的客觀要求，也是提升城市空間集聚功能的有效手段。

通過對目前國內(nèi)城市行政中心遷移的相關案例及經(jīng)驗來看，行政中心的建設與遷移通常會對新城發(fā)展、拉動經(jīng)濟等方面帶來積極作用。在政府的主導下，行政中心遷移這一政策或行為可以匯集更多的財力物力推進新區(qū)建設，同時對區(qū)域內(nèi)商業(yè)、投資、居住等產(chǎn)生積極的影響。

3 南平市行政中心遷移效應研究

從城市綜合資源系統(tǒng)動力學的角度出發(fā)，一般把城市理解為多種資源的組合體，例如政治資源、經(jīng)濟資源、人力資源、土地設施資源、文化資源等生態(tài)環(huán)境資源等。這些資源具有動態(tài)“漸變”特征并存在不同程度的相關性。城市行政中心遷移作為這些資源中的行政政治資源的“突變”必將帶來對整個區(qū)域內(nèi)其他資源的重新配置，尤其是對遷出地延平區(qū)及承接地建陽區(qū)、武夷新區(qū)的影響將更為明顯。

3.1 對政治資源的影響

政治資源主要強調(diào)的以黨政機關及相關政策制度等形式存在的各類資源的總和。南平市行政中心本身可以視作是一種政治資源，它的搬遷屬于典型的政治資源重新配置，這一變化必然直接影響區(qū)域內(nèi)的行政政治資源流動。行政中心駐地由延平區(qū)遷往建陽區(qū)（原建陽市），在其政策執(zhí)行的初期先進行了一系列的政治資源調(diào)控與整合。具體來看： 武夷新區(qū)的占地面積達到4132 平方公里;從區(qū)域范圍來看，主要涉及整個武夷山市區(qū)域，同時將建陽市的潭城、童游、將口、崇雒、莒口、黃坑等鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道納入到管轄范圍。此外，還包括光澤縣寨里鎮(zhèn)、司前鄉(xiāng)和鸞鳳鄉(xiāng)、邵武市水北街道等武夷山國家級自然保護區(qū)部分區(qū)域。

隨著新的管轄范圍的劃分，容易出現(xiàn)原屬于建陽區(qū)、邵武市管理的部分區(qū)域的群眾在處理相關事務時現(xiàn)在應該找武夷新區(qū)對應部門辦事，但在實際操作過程中常?？吹健白咤e門”的現(xiàn)象。

3.2 對經(jīng)濟資源的影響

政府作為參與經(jīng)濟活動的主體，既有對經(jīng)濟運行的管理職能也有對其區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟資源的調(diào)控職能。由于政府同時還控制和壟斷區(qū)域能源土地等稀缺資源以及公共財政資源的實體消費，這使得其在經(jīng)濟資源配置中的調(diào)控作用凸顯。從南平市行政中心的遷移影響來看，無論是在直接影響方面還是在間接影響方面，這種遷移對當?shù)氐慕?jīng)濟資源配置作用都會十分顯著。在其影響下，部分與政府業(yè)務關聯(lián)性較大的咨詢服務業(yè)（包括投資擔保、交易中介等）、金融業(yè)機構(gòu)等均會隨之遷移，在這種情況下，遷入地和承接地的高端服務業(yè)的產(chǎn)值及地方財政的營業(yè)稅收入發(fā)生變動。可預計，在未來的幾年內(nèi)，南平區(qū)域內(nèi)的各國有銀行、保險等金融機構(gòu)的支公司都將在武夷新區(qū)內(nèi)新建總部大樓。相關的咨詢業(yè)機構(gòu)也將隨之在短期內(nèi)搬遷。與此同時，行政中心遷移也會對延平區(qū)、建陽區(qū)兩個區(qū)的餐飲服務業(yè)等帶來影響，因此就長遠而言，這一遷移會給兩個區(qū)的第三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)帶來一定影響。對于延平區(qū)來說，中、低端服務業(yè)在第三產(chǎn)業(yè)中的占比會有所上升;對于建陽區(qū)來說，高端服務業(yè)在第三產(chǎn)業(yè)中的占比會有明顯上升，有利于推動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。同時武夷新區(qū)的建設帶來大量康養(yǎng)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，可充分對接武夷山旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造新的經(jīng)濟增長極。